張麗慶

摘要 從農民工融入城市的視角，通過文獻資料法和定性方法分析大城市周邊地區(qū)農村土地特征，強調農村土地資產化對農民工融入城市的意義，在此基礎上探析農村土地資產化管理中農村土地資產確權難度大、農村土地流轉不規(guī)范和農村土地抵押貸款難以實現(xiàn)等問題，并通過“引導式”確定農村土地權屬、建立農戶信用擔保體系進而規(guī)范農村土地流轉市場，以提高大城市周邊地區(qū)農村土地資產化管理水平，解決存在的問題，為政府提供政策建議。

關鍵詞 大城市周邊地區(qū)；農村土地資產化管理；農民工融入城市；問題；建議

中圖分類號 F321.1 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2015）01-0350-02

Abstract From the view of migrant workers into the city，characteristics of the rural land in peripheral areas of metropolitan regions were analyzed through literature material method and qualitative method，the significance of rural land capitalization for migrant workers into the city was emphasized，on this basis the problems in management of rural land assets，such as the rural land ownership difficult to define，rural land circulation not standard and rural land mortgage difficult to achieve were analyzed，through "guide type" determined rural land ownership，established farmers credit guarantees system and regulated rural land circulation market，in order to increase the level of management of rural land assets in peripheral areas of metropolitan regions，solve the problems of the rural land management，and provide policy recommendations for the government.

Key words peripheral areas of metropolitan regions；management of rural land assets；migrant workers into the city；problems；suggestions

我國目前正處于經濟轉型升級的重要階段，也是城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關鍵時期，1978—2013年，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城市數(shù)量從193個增加到658個，建制鎮(zhèn)數(shù)量從2 173個增加到20 113個；城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個百分點。城鎮(zhèn)化的快速推進，吸納了大量農村勞動力轉移就業(yè)，提高了城鄉(xiāng)生產要素配置效率，推動了國民經濟持續(xù)快速發(fā)展[1]。此外，近期中央出臺關于戶籍制度改革、土地制度改革的政策文件，從制度上保障農民工融入城市、農民土地承包經營的權利，但是仍然存在一些突出矛盾和亟待解決的問題。如政策如何執(zhí)行下去，在土地資源日益緊張的趨勢下如何實現(xiàn)資產化管理，如何讓農民工真正帶著土地資產收益進城，這些問題得到解決才能從根本上提高我國未來城鎮(zhèn)化的推進速度、質量和水平。從農民工融入城市的背景下探討大城市周邊地區(qū)農村土地資源的資產化管理，以期待將戶籍制度和土地制度二者結合起來，解決農民工進城、農村土地流轉等問題[1]。

1 大城市周邊地區(qū)特征

將人口在100萬人以上，經濟發(fā)達、輻射力強的大、超大型城市和已形成都市區(qū)的地域界定為大城市，大城市周邊地區(qū)是位于城市和鄉(xiāng)村之間，以城市和鄉(xiāng)村土地的利用方式相混合為典型特征，人口和社會特征具有城鄉(xiāng)過渡性質的一個獨特地域[2]。該區(qū)域農民信息來源渠道寬、政策理解能力強、就近或外出從事非農工作的比例高。該區(qū)域土地比較于城市內，具備充裕的土地后備資源和較大空間轉換的土地利用方式，有保障糧食安全的耕地、利用率不高的宅基地和集體建設用地，由于城市建設會出現(xiàn)較多被征收的土地，各種可以利用的土地雖然距離城中心較近，級差地租優(yōu)勢明顯，但其共同的特征是土地價格普遍偏低。

2 農民工融入城市與土地資產化的關系

大城市周邊地區(qū)進城從事非農工作的農民工融入城市，除了國家與地方政府出臺基礎設施共享政策、社會保障措施、教育培訓保障之外，還需要農民工從自身層面提高自己的綜合素質，讓擁有土地承包經營權的農民帶土地資產資本化收益進城，分擔農民進城增加的部分成本，與其自身密切相關的土地非常重要，土地資產化管理與農民工融入城市的關系如圖1所示。

2.1 農村土地確權是農民工融入城市的保障

農民工在進城過程中由于對于失去農村土地使用權的擔憂，從而在很大程度上影響農民工融入城市的意愿，擔心進入城市各類保障不到位。因此，在宏觀思路上，應當按照建立權責明確、歸屬清晰、利益共享的現(xiàn)代農村土地產權，讓農民帶著土地的財產權進城，使農民土地財產在權屬上更加清晰、在管理上更加規(guī)范、在權能上更加完善、在保障上更加充分，從根本上消除城鄉(xiāng)土地產權的差異[3]。

2.2 土地資產資本化是農民工融入城市的成本共擔機制

戶籍制度改革由政府、企業(yè)、個人共同分擔農業(yè)轉移人口市民化成本，其中農民工要積極參加城鎮(zhèn)社會保險、技能培訓和職業(yè)教育等，應承擔相關費用，提升融入城市社會的能力[1]。農民工融入城市的費用不能依托農民工工資來實現(xiàn)，可以讓農民擁有的土地資產資本化，在確權的基礎上應用資產評估的方法，確定承包經營的農村土地、農村建設用地的價值，并建立完善的農村土地交易市場，允許農村土地流轉、抵押，保障農民工盡快較好地融入城市。

3 大城市周邊地區(qū)農村土地資產化管理存在的問題

3.1 農村土地資產確權難度大

各地部分地方政府和農民持有“土地均分”和“人人有份”的傳統(tǒng)觀念和意識形態(tài)，導致對中央“不得調地”政策貫徹不到位，農村土地大調整現(xiàn)象存在、小調整頻繁、情況復雜、矛盾突出。丈量承包地的方法不合理，導致農戶二輪土地承包面積與實際耕種面積有差異，耕地少的農戶情緒激烈、意見很大，要求解決耕地占有不均問題，耕地多的農戶由于多年投資投勞很大，不愿放棄多占耕地。歷史遺留問題糾紛不斷，不能得到妥善解決，僅通過維持現(xiàn)狀緩解矛盾。目前農村土地確權工作的開展必然打破原有維持的局面，多年積累的矛盾暴露出來，如果處理不當，極易引發(fā)群體上訪，甚至沖突[4]。因此，農村土地確權工作難度非常大，不僅耕地矛盾凸顯，農村集體建設用地確權也存在諸多問題。

3.2 農村土地流轉不規(guī)范

農村土地流轉市場沒有形成，農村土地流轉中介服務組織體系尚未建立，導致流轉信息不通暢，土地價值評估缺乏依據(jù)，農民也沒有專業(yè)指導，自身能力和知識都很有限，有利的土地流轉很難實現(xiàn)，同時鼓勵農村土地流轉的激勵機制尚未形成，沒有配套的政策措施。因此，從流轉方式看，農戶自發(fā)性流轉比較活躍，通過正式交易服務平臺的較少，大城市周邊地區(qū)農村土地細碎化程度高，耕地占用數(shù)量少，農民外出務工便以無償或者報酬很少的形式租給親戚或其他農戶，而且大部分土地的租用期較短，導致承包戶無法充分有效地利用土地，甚至在承包期內隨意破壞土地[5]。

3.3 農村土地抵押貸款難以實現(xiàn)

農村土地經營權抵押貸款業(yè)務的需求意愿方面，農民由于害怕會徹底失去土地，對土地經營權抵押融資持較為謹慎的態(tài)度，選擇以此進行抵押貸款的較??；從供給角度講，農村金融機構認為這種特殊抵押品產權正常變現(xiàn)難度大，貸款農民信用等級沒有確定，抵押擔保機構較少，直接抑制了金融機構開展農村土地經營權抵押貸款的積極性。各地積極開展農村土地經營權抵押融資業(yè)務工作的依據(jù)主要是以地方性文件形式出現(xiàn)，存在政策性強供給而需求意愿低等特點，因此金融機構在發(fā)放抵押貸款時面臨著一定的法律法規(guī)和政策風險，農民維護自身權益的意識和認識度不夠高。目前，土地產權穩(wěn)定性不夠，擔心一旦土地成為抵押品后，會因產權歸屬不清而產生矛盾糾紛，構成金融機構開展農村土地經營權抵押貸款中的現(xiàn)實障礙[6]。

4 大城市周邊地區(qū)農村土地資產化管理的政策建議

4.1 “引導式”確定農村土地權屬

頂層設計方面，中央應制定一個具有針對性和操作性的指導意見，保證各地方政府在土地確權工作原則上不出大的紕漏。從執(zhí)行層分析，各地區(qū)要根據(jù)本區(qū)域地貌類型、耕地數(shù)量與質量，通過試點摸清底數(shù)，厘清歷史遺留問題和現(xiàn)實的土地矛盾問題，分析產生的原因，積極研究對策，積累經驗。各地區(qū)以省為單位，制定工作方案，采取政策措施，不能將一時難以解決的問題擱置，無法保障確權工作進度，也不能激化矛盾，主要以引導為主，開展大量確權宣傳工作，讓農民深切體會到確權的好處，積極配合部門工作。

4.2 規(guī)范農村土地流轉市場

大城市周邊地區(qū)更要在堅持最嚴格的耕地保護制度、保障糧食安全的基礎上，不斷完善農村土地流轉市場，消除地方政府行政主導行為，為市場提供良好服務，建立農村土地流轉中介服務組織體系，如土地產權收儲中心、土地產權交易中心、土地資產價值評估中心、土地產權抵押擔保中心。提供土地流轉交易平臺，從第三方評估機構角度確定土地資產的價值，有利于土地資產資本化，減少交易成本，健全集體與農民的參與機制，形成農村土地流轉的激勵機制，為流轉土地提供基礎設施等配套，規(guī)范農村土地流轉市場。

4.3 建立農戶信用擔保體系

為了確保順利實現(xiàn)農村土地資產化的一個重要內容即土地產權抵押貸款，在權屬清晰、確權工作順利完成的基礎上，設立抵押擔保中心，制定科學合理的土地價值評價標準，構建新形勢下的農用土地估價體系，能降低農村土地產權交易雙方的政策風險以及導致金融機構的政策風險，為產權清晰的農村集體經濟組織、具有法人資格的農村企業(yè)和農民個人的土地資產設定擔保。同時，健全農村社會保障體系，農村土地不再是農民最重要的保障，提升農民抵押貸款意愿，為進城務工的農民提供資金來源，使其成為潛在貸款客戶，還需建立貸款農戶的信用檔案，檔案能夠約束農民貸款后的行為，使其有效利用土地資產帶來的附加值，并有效降低金融機構開展該項業(yè)務的風險。土地產權收儲中心應具備土地經營權贖回農地的權利，保障這種特殊抵押品產權正常變現(xiàn)，降低金融機構的風險。

5 結語

大城市周邊地區(qū)的農村土地資產化管理有其特殊性，為保障該區(qū)域土地資產化順利進行，必須有效率地進行確權工作，在此基礎上，對土地資產價值進行評估，突顯土地資產資本化價值，指導土地流轉租金價格、抵押貸款額度，規(guī)范土地流轉，讓農民享有土地資產收益，為有意向進城的農民工提供收入來源，支付其所需要負擔的成本。今后研究期望對大城市周邊地區(qū)進行實證分析，為政府提供政策建議。

6 參考文獻

[1] 中央人民政府門戶網站.國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）[EB/OL].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2644805.htm.

[2] 許玲.大城市周邊地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展研究[D].楊凌：西北農林科技大學，2004：15-17.

[3] 郭曉鳴，張克俊.讓農民帶著“土地財產權”進城[J].農業(yè)經濟問題，2013（7）：4-11.

[4] 王超.農村集體耕地和建設用地確權問題研究——以吉林省為例[J].農業(yè)經濟問題，2014（3）：15-18.

[5] 黃祖輝，黃保連，顧益康，等.成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的農村土地產權流轉制度創(chuàng)新研究[J].中國土地科學，2012（1）：21-26.

[6] 蘭慶高，惠獻波，于麗紅，等.農村土地經營權抵押貸款意愿及其影響因素研究——基于農村信貸員的調查分析[J].農業(yè)經濟問題，2013（7）：78-84.