崔恒展

(濟(jì)南大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250022)

居家養(yǎng)老的源起演變及其內(nèi)涵探究

崔恒展

(濟(jì)南大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250022)

居家養(yǎng)老源自以英國(guó)為代表的西方國(guó)家的社區(qū)照顧。在自己社區(qū)養(yǎng)老是人們的理想，并成為許多國(guó)家政府的政策目標(biāo)，被聯(lián)合國(guó)納入《老齡問(wèn)題國(guó)際行動(dòng)計(jì)劃》予以倡導(dǎo)。我國(guó)學(xué)界最早提出居家養(yǎng)老并予以理論闡述的是袁緝輝。政府推動(dòng)的居家養(yǎng)老服務(wù)的產(chǎn)生發(fā)展經(jīng)歷了四個(gè)階段，目前正處于養(yǎng)老服務(wù)體系初步建立基礎(chǔ)上的實(shí)踐探索階段，并表現(xiàn)出新的進(jìn)展。學(xué)界主流看法:居家養(yǎng)老是老年人在家中居住但卻享受社區(qū)為老年人提供的養(yǎng)老院式服務(wù)的一種社會(huì)化養(yǎng)老模式。政府推進(jìn)的居家養(yǎng)老服務(wù)，是順應(yīng)民意的一種理性選擇，最終目的是鞏固家庭養(yǎng)老的地位。

居家養(yǎng)老;居家養(yǎng)老服務(wù);家庭養(yǎng)老;社區(qū)照顧

在老齡化社會(huì)來(lái)臨，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能弱化的大背景下，伴隨著社會(huì)福利制度建設(shè)由傳統(tǒng)補(bǔ)缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)政府將推動(dòng)居家養(yǎng)老服務(wù)作為解決養(yǎng)老問(wèn)題的一種探索而付諸實(shí)踐。對(duì)居家養(yǎng)老的源起演變及其內(nèi)涵進(jìn)行梳理和探討，既具有一定的理論意義，又具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

一、源自西方社區(qū)照顧的居家養(yǎng)老

二戰(zhàn)之后，在發(fā)達(dá)國(guó)家所形成的國(guó)家福利體系制度框架內(nèi)，“對(duì)老人提供照料是國(guó)家的一項(xiàng)重要職責(zé)，各國(guó)投入了大量的資源，為老人提供免費(fèi)醫(yī)療，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)免費(fèi)或低費(fèi)入住”，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老一度成為“理想”的養(yǎng)老方式。然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一方面，老齡人口的增加使得政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)不斷加重;另一方面，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老住院式照顧的弊端不僅在實(shí)踐中顯現(xiàn)而且被理論研究所證實(shí)。于是，社會(huì)普遍認(rèn)為老人應(yīng)當(dāng)留在家中養(yǎng)老，社區(qū)照顧理念開(kāi)始得到政府青睞。①祁峰:《英國(guó)的社區(qū)照顧及啟示》，《西北人口》2010年第6期。

在上世紀(jì)末業(yè)已成為歐美福利國(guó)家占主導(dǎo)地位的養(yǎng)老模式的社區(qū)照顧，最初產(chǎn)生于英國(guó)。20世紀(jì)50年代后期，英國(guó)政府開(kāi)始面對(duì)老年人推行社區(qū)照顧的模式，并取得了相當(dāng)不錯(cuò)的成效。70年代，社區(qū)照顧在英國(guó)各地已相當(dāng)普及。90年代初，英國(guó)頒布了《照顧白皮書(shū)》和《國(guó)家健康服務(wù)與社區(qū)照顧法令》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)社區(qū)照顧的目標(biāo)是在“自己的家或像家似的環(huán)境中供養(yǎng)人們”②韓燕琴:《英國(guó):社區(qū)照顧》，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》2013年9年25日。。

黃黎若蓮提出，70年代開(kāi)始，社區(qū)照顧作為一種“把老人留在社區(qū)內(nèi)與家人一同居住而非把他們送進(jìn)安老院”的服務(wù)設(shè)計(jì)和提供的形式逐漸在西方福利國(guó)家流行。社區(qū)照顧的內(nèi)涵含有家庭照顧、非住院式服務(wù)、互助互濟(jì)、支援網(wǎng)絡(luò)及提倡區(qū)內(nèi)居民和組織參與等意思。③黃黎若蓮:《祖國(guó)大陸和香港社區(qū)照顧模式比較》，《社會(huì)工作研究》1995年第5期。祁峰介紹，英國(guó)的社區(qū)照顧主要是通過(guò)居家服務(wù)、家庭照顧、老人公寓、托老所、老年社區(qū)活動(dòng)中心等服務(wù)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)。并依據(jù)服務(wù)對(duì)象差別，分為“社區(qū)內(nèi)照顧”和“由社區(qū)照顧”兩種方式:“社區(qū)內(nèi)照顧”的服務(wù)對(duì)象主要是生活基本不能自理的老人;“由社區(qū)照顧”的服務(wù)對(duì)象通常是有一定自我生活照顧能力的老年人。④祁峰:《英國(guó)的社區(qū)照顧及啟示》，《西北人口》2010年第6期。

社區(qū)照顧曾被翻譯為社區(qū)幫助。所謂社區(qū)幫助是指為某些人提供服務(wù)和支持，這些人是受年齡、精神病、精神障礙、身體或感官傷殘的影響，需要在家中或社區(qū)里如家一樣的環(huán)境中盡可能獨(dú)立生活的人。政府有責(zé)任制定社區(qū)幫助政策使這些人盡量發(fā)揮其潛能。①施德容:《世界各國(guó)(地區(qū))社會(huì)服務(wù)與社會(huì)福利資料匯編》(內(nèi)部資料)，上海市民政局社區(qū)服務(wù)辦公室1998年。據(jù)此可以說(shuō)，針對(duì)老年人的社區(qū)幫助或說(shuō)社區(qū)照顧，就是所謂的居家養(yǎng)老服務(wù)。

二、聯(lián)合國(guó)老齡化議題中的居家養(yǎng)老

20世紀(jì)80年代初，老齡化問(wèn)題便已列入聯(lián)合國(guó)大會(huì)的重要議題，形成了“聯(lián)合國(guó)老齡化議題”。聯(lián)合國(guó)至今已召開(kāi)了兩次老齡問(wèn)題世界大會(huì)。第一次大會(huì)于1982年在維也納召開(kāi)，所批準(zhǔn)的《老齡問(wèn)題國(guó)際行動(dòng)計(jì)劃》為時(shí)20年間，在“各項(xiàng)重大政策和倡議不斷演變的過(guò)程中一直主導(dǎo)關(guān)于老齡問(wèn)題的思考和行動(dòng)方向”②《2002年馬德里老齡問(wèn)題國(guó)際行動(dòng)計(jì)劃》導(dǎo)言。。它強(qiáng)調(diào)“應(yīng)該設(shè)法讓年長(zhǎng)者能夠盡量在自己的家里和社區(qū)獨(dú)立生活”，并建議“社會(huì)福利服務(wù)應(yīng)該以社區(qū)為基礎(chǔ)，向老年人提供頂防性、補(bǔ)救性和發(fā)展方面的服務(wù)”。1991年《聯(lián)合國(guó)老年人原則》、1992年聯(lián)合國(guó)《老齡問(wèn)題宣言》和2001年《全球解決人口老齡化問(wèn)題方面的奮斗目標(biāo)》，再次強(qiáng)調(diào)要支持以社區(qū)為單位，為老年人提供必要的服務(wù)與照顧，使他們盡可能長(zhǎng)期在家里居住。③熊必俊:《發(fā)展社區(qū)助老事業(yè)為老人提供居家養(yǎng)老服務(wù)》，《市場(chǎng)與人口分析》1999年第3期。第二次大會(huì)于2002年在馬德里召開(kāi)，通過(guò)了新的《老齡問(wèn)題國(guó)際行動(dòng)計(jì)劃》。在《第二次老齡問(wèn)題世界大會(huì)的報(bào)告》④本部分內(nèi)容源自聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站電子版《第二次老齡問(wèn)題世界大會(huì)的報(bào)告》。中，居家養(yǎng)老有三方面內(nèi)容值得關(guān)注和思考:

第一，為什么選擇居家養(yǎng)老。就個(gè)體而言，這是絕大多數(shù)老年人的理想追求，即“在所有國(guó)家，在自己的社區(qū)養(yǎng)老是人們的理想”;就政府而言，這是一種基于經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀的理性選擇，即“過(guò)去二十年中，社區(qū)照顧和就地養(yǎng)老已成為許多政府的政策目標(biāo)。有時(shí)是基于財(cái)政上的理由，因?yàn)楦鶕?jù)家庭提供大部分照顧這一假定，預(yù)期社區(qū)照顧比養(yǎng)老院照顧的費(fèi)用低”。

第二，如何落實(shí)居家養(yǎng)老。“如果得不到足夠援助，家庭照顧者可能不勝負(fù)荷”。因此，為使社區(qū)居家養(yǎng)老得到落實(shí)，除了營(yíng)造良好的社區(qū)環(huán)境外，政府必須提供必要的公共政策支持。針對(duì)“住房和生活環(huán)境”問(wèn)題，提出的目標(biāo)之一為:充分考慮老年人的個(gè)人喜好和負(fù)擔(dān)得起的住房選擇，促進(jìn)在社區(qū)內(nèi)“就地養(yǎng)老”。為此，提出了10方面的行動(dòng)，其中，頭兩項(xiàng)行動(dòng)分別為:(1)促進(jìn)老少融合社區(qū)的發(fā)展;(2)協(xié)調(diào)多部門(mén)工作，支持老年人繼續(xù)融入其家庭和社區(qū)。針對(duì)“照顧和對(duì)照顧者的支助”問(wèn)題，明確指出:“照顧需要照顧的人，無(wú)論是由老年人提供照顧還是向老年人提供照顧，大多數(shù)是由家庭或社區(qū)進(jìn)行，在發(fā)展中國(guó)家尤其如此。隨著需要這種照顧的人口比例增加，應(yīng)通過(guò)公共政策來(lái)加強(qiáng)和鞏固這種提供照顧的制度”。

第三，居家養(yǎng)老不是養(yǎng)老的唯一選項(xiàng)。換言之，到目前為止，居家養(yǎng)老是被各國(guó)實(shí)踐所證明了的養(yǎng)老的較優(yōu)選擇，但不是唯一選擇?！凹词乖谟姓?guī)社區(qū)照顧制度的地方，這些系統(tǒng)也往往由于資源匱乏和協(xié)調(diào)不善而能力不足。因此，年老體弱者和提供照顧者可能都愿意選擇養(yǎng)老院照顧。鑒于上述種種問(wèn)題，可取的作法是提供各類(lèi)負(fù)擔(dān)得起的照顧方法供選項(xiàng)，從家庭照顧至機(jī)構(gòu)照顧，不一而足。最后，在選擇最有效的照顧方式時(shí)，必須由老年人參與評(píng)價(jià)自己的需要并監(jiān)測(cè)所提供的服務(wù)”。

三、居家養(yǎng)老在中國(guó)的產(chǎn)生

(一)居家養(yǎng)老在學(xué)界的提出

通過(guò)對(duì)中國(guó)知網(wǎng)以“居家養(yǎng)老”為關(guān)鍵詞的文獻(xiàn)檢索，發(fā)現(xiàn)我國(guó)學(xué)界最早提出居家養(yǎng)老并予以理論闡述的是袁緝輝。1995年，圍繞聯(lián)合國(guó)所關(guān)注的家庭及老齡問(wèn)題，他就強(qiáng)化家庭作用、支持居家養(yǎng)老發(fā)表一些看法，提出家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老兩個(gè)概念應(yīng)從養(yǎng)老資金來(lái)源和提供方式來(lái)劃分，而不是就養(yǎng)老場(chǎng)所的不同而言。社會(huì)養(yǎng)老也可以在家庭中進(jìn)行。即是已經(jīng)完成家庭養(yǎng)老向社會(huì)養(yǎng)老過(guò)渡的發(fā)達(dá)國(guó)家，絕大多數(shù)老人也是居家養(yǎng)老。⑤袁緝輝:《強(qiáng)化家庭作用支持居家養(yǎng)老》，《上海大學(xué)學(xué)報(bào)(社科版)》1995年第6期。1996年，在堅(jiān)持認(rèn)為家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老“是就養(yǎng)老資金來(lái)源不同而講的”同時(shí)，提出“家庭養(yǎng)老也可以把老人送到社會(huì)上去，如進(jìn)入自費(fèi)(指由子女提供資金者)收養(yǎng)的社會(huì)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，也可以在家進(jìn)行。所以，如果從養(yǎng)老場(chǎng)所來(lái)劃分，我們認(rèn)為應(yīng)該采用居家養(yǎng)老(即在家養(yǎng)老)和入院養(yǎng)老這一對(duì)范疇比較妥當(dāng)”①袁緝輝:《養(yǎng)老問(wèn)題淺議——從理論和實(shí)踐結(jié)合角度進(jìn)行的思考》，《社會(huì)科學(xué)》1996年第6期。。

(二)政府推動(dòng)的居家養(yǎng)老的產(chǎn)生

按時(shí)間序列大致上經(jīng)歷了以下四個(gè)階段:

1．探索為老服務(wù)，提出居家為基礎(chǔ)的發(fā)展方向階段

民政部推動(dòng)的、肇始于1986年的社區(qū)服務(wù)，到1991年轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)建設(shè)，社區(qū)服務(wù)成為社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容。社區(qū)服務(wù)主要是開(kāi)展面向老年人、兒童、殘疾人、社會(huì)貧困戶、優(yōu)撫對(duì)象的社會(huì)救助和福利服務(wù)。而“面對(duì)數(shù)以萬(wàn)計(jì)、以家庭居住區(qū)為主要活動(dòng)場(chǎng)所的老年人，為他們提供養(yǎng)老服務(wù)和生活照顧是社區(qū)服務(wù)義不容辭的職責(zé)”②李森:《城市社區(qū)建設(shè)概論》，山東大學(xué)出版社2001年版。。

2000年2月，國(guó)辦轉(zhuǎn)發(fā)的民政部等11部門(mén)《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化意見(jiàn)的通知》提出:“在供養(yǎng)方式上堅(jiān)持以居家為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托、以社會(huì)福利機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的發(fā)展方向，探索出一條國(guó)家倡導(dǎo)資助、社會(huì)各方面力量積極興辦社會(huì)福利事業(yè)的新路子”。居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)三者相提并論的表述由此產(chǎn)生。同年8月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》中，“建立以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、社會(huì)養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老機(jī)制”，作為今后一個(gè)時(shí)期老齡事業(yè)發(fā)展的主要目標(biāo)之一被提出。

2．圍繞著為居家養(yǎng)老提供支持，探索發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)階段

2001年5月，民政部《“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計(jì)劃”實(shí)施方案》中，有“建立和完善社區(qū)老年福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為居家養(yǎng)老提供支持，為社區(qū)照料提供載體，為老年人活動(dòng)提供場(chǎng)所”的表述，“居家養(yǎng)老”一詞在官方文件中被首次明確提出。

2006年5月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見(jiàn)》提出:“進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)福利社會(huì)化，加快發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”，“社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”表述出現(xiàn)。同年11月，國(guó)辦轉(zhuǎn)發(fā)的全國(guó)老齡辦和民政部等10部門(mén)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見(jiàn)》中提出:“逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的服務(wù)體系”，居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)地位不同但“三位一體”的服務(wù)體系“雛形”初現(xiàn)。

2007年5月，國(guó)家發(fā)改委、民政部聯(lián)合印發(fā)《“十一五”社區(qū)服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃》，明確要“大力發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，重點(diǎn)發(fā)展面向老年人及其家庭的商品遞送，醫(yī)療保健，日間照料、陪伴等服務(wù)。具備條件的地方，依托社區(qū)服務(wù)體系開(kāi)展老年護(hù)理服務(wù)，尤其要做好針對(duì)‘空巢老人’、高齡老人和生活不能自理老年人的社區(qū)服務(wù)”，居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵開(kāi)始明確。

2008年1月，全國(guó)老齡委聯(lián)合發(fā)改委、民政部等10部門(mén)下發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)》，提出全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的重要意義、基本任務(wù)和保障措施，并首次對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)給出了明確界定。

3．以居家服務(wù)為重點(diǎn)，探索建立社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系階段

2009年11月，民政部《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)工作的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)“大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)，依托社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)老年人日間照料中心，逐步建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系”。居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)三者地位表述進(jìn)一步精煉，2006年所提的“服務(wù)體系”明確為“社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系”。

2011年9月，國(guó)務(wù)院《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》將“建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系”作為主要發(fā)展目標(biāo)之一，其中，機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)體系中的地位由原先的“補(bǔ)充”變?yōu)榱恕爸巍薄＂勖裾坎块L(zhǎng)李立國(guó)認(rèn)為:“按服務(wù)對(duì)象占老年人數(shù)量的比例，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系中居于補(bǔ)充地位，但由于其發(fā)揮著養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化的示范作用和輻射作用，它在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系中又是骨干”。參見(jiàn)李立國(guó):《在全國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)推進(jìn)會(huì)上的講話》，http://www．mlr．gov．cn/xwdt/bmdt/201011/t20101108_792853．htm。同年12月，國(guó)辦印發(fā)《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)》，在對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的內(nèi)涵和定位闡述過(guò)程中，對(duì)居家養(yǎng)老的地位和內(nèi)涵有了更為明晰的界定。

2013年3月13日十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議記者會(huì)上，時(shí)任民政部副部長(zhǎng)的竇玉沛明確提出以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重點(diǎn)是居家服務(wù)。①趙為、李雪、竇玉沛:《加大以居家為基礎(chǔ)，社區(qū)為依托，機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)》，http://news．xinhua08．com/a/20130313/ 1136476．shtml．

4．養(yǎng)老服務(wù)體系初步建立基礎(chǔ)上，居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐探索階段

2013年9月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》中明確“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系初步建立”，針對(duì)總體上“養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品供給不足、市場(chǎng)發(fā)育不健全、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡等問(wèn)題還十分突出”的現(xiàn)狀，提出了加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見(jiàn)。在隨后一年多的時(shí)間內(nèi)，中央部委多部門(mén)及各級(jí)地方政府密集出臺(tái)了支持政策，在政府的強(qiáng)力推動(dòng)下，居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐有序展開(kāi)。表現(xiàn)為以下三方面進(jìn)展:

一是從養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的視角提出加快推動(dòng)居家養(yǎng)老服務(wù)的多元化發(fā)展。2014年11月，《商務(wù)部關(guān)于推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》頒布。正如微信“養(yǎng)老那點(diǎn)事兒”2015年1月2日《解讀2014十大養(yǎng)老新政》中所說(shuō):“養(yǎng)老在我國(guó)一直是作為一項(xiàng)福利事業(yè)，但2014年，國(guó)務(wù)院重新定調(diào)了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，商務(wù)部也提出要將養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展成養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，并通過(guò)市場(chǎng)化的方式來(lái)推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，商務(wù)部出臺(tái)的指導(dǎo)意見(jiàn)，標(biāo)志著養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化正式開(kāi)始”。該意見(jiàn)提出要“依托非政府組織、社區(qū)組織、企業(yè)和社區(qū)醫(yī)院等多種供給主體，建立健全省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))等不同層次的居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，滿足多層次的居家養(yǎng)老服務(wù)需求”。

二是進(jìn)一步明確了居家養(yǎng)老服務(wù)中的政府基礎(chǔ)責(zé)任。2014年8月，財(cái)政部、發(fā)改委、民政部、全國(guó)老齡辦《關(guān)于做好政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》，明確了政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的基本原則和工作目標(biāo)，要求根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)的性質(zhì)、對(duì)象、特點(diǎn)和地方實(shí)際情況，重點(diǎn)選取生活照料、康復(fù)護(hù)理和養(yǎng)老服務(wù)人員培養(yǎng)等方面開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作，并分別從購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)、購(gòu)買(mǎi)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、購(gòu)買(mǎi)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)、購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)人員培養(yǎng)、養(yǎng)老評(píng)估等五個(gè)角度明確了購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)工作的具體內(nèi)容。其中，“在購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)方面，主要包括為符合政府資助條件的老年人購(gòu)買(mǎi)助餐、助浴、助潔、助急、助醫(yī)、護(hù)理等上門(mén)服務(wù)，以及養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)信息建設(shè)”。

三是進(jìn)一步推動(dòng)居家養(yǎng)老服務(wù)法規(guī)化建設(shè)。主要在地方政府的工作實(shí)踐中展開(kāi)，如北京市人大將在今年審議《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》，市政府要專(zhuān)門(mén)出臺(tái)一個(gè)居家養(yǎng)老服務(wù)意見(jiàn)，有一系列推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)的政策，使老年人在家就能享受到像機(jī)構(gòu)一樣的服務(wù)。②馬文娟:《北京市民政局:讓老年人在家里享受養(yǎng)老服務(wù)》，http://report．qianlong．com/33378/2015/01/15/8685@10112782．htm．

四、居家養(yǎng)老的內(nèi)涵

(一)學(xué)術(shù)探討中的居家養(yǎng)老

有研究將養(yǎng)老類(lèi)型做了如下概述:從養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)保障看，可以劃分為家庭養(yǎng)老、社會(huì)養(yǎng)老及個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老三種;從養(yǎng)老服務(wù)提供者的角度，分為家庭養(yǎng)老和社會(huì)化養(yǎng)老;從老年人養(yǎng)老的居住地看，分為居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。③胡務(wù):《社會(huì)福利概論》，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2008年版。可見(jiàn)，居家養(yǎng)老簡(jiǎn)單講就是老年人在自己家里居住生活。作為一種養(yǎng)老類(lèi)型，是與在專(zhuān)門(mén)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中居住生活相對(duì)而言的。

袁緝輝于1995年、1996年所提居家養(yǎng)老的核心內(nèi)涵可表述為:通過(guò)家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老相結(jié)合，確保盡量多的老年人在家中安度晚年。穆光宗的相關(guān)研究，可以看作是袁緝輝研究的深入和繼續(xù)?！皬酿B(yǎng)老資源的提供者這個(gè)角度或者從養(yǎng)老的支持力的來(lái)源來(lái)說(shuō)，人類(lèi)只存在三種基本的養(yǎng)老方式或者說(shuō)模式，即家庭養(yǎng)老、社會(huì)養(yǎng)老和自我養(yǎng)老”。居家養(yǎng)老或者機(jī)構(gòu)養(yǎng)老只是養(yǎng)老的地點(diǎn)，既可以是家庭養(yǎng)老的變形，也可以是社會(huì)養(yǎng)老的表現(xiàn)形式。不能簡(jiǎn)單地將居家養(yǎng)老等同于家庭養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等同于社會(huì)養(yǎng)老。他提出了部分或者全部的養(yǎng)老功能從家庭逐漸向社會(huì)轉(zhuǎn)移的所謂養(yǎng)老“社會(huì)化”過(guò)程。④穆光宗:《中國(guó)傳統(tǒng)養(yǎng)老方式的變革和展望》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2000年第5期。認(rèn)為家庭養(yǎng)老的社會(huì)化和互助化、居家養(yǎng)老的社區(qū)化和公寓化以及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的專(zhuān)業(yè)化和層級(jí)化是當(dāng)下養(yǎng)老方式變革的方向所在。家庭養(yǎng)老的變革方向是養(yǎng)老功能的社會(huì)化外移和網(wǎng)絡(luò)化互助。社會(huì)化外移是指養(yǎng)老的道義責(zé)任和養(yǎng)老的照護(hù)責(zé)任的分離，即將年老的、生活開(kāi)始不能自理的父母送去公共養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“托老”。而家庭養(yǎng)老的網(wǎng)絡(luò)化互助，說(shuō)到底是植根于血親基礎(chǔ)之上家庭關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的養(yǎng)老互助，特別是生活上互相照顧、感情上互相慰藉的“老助老”模式。依托社區(qū)建構(gòu)起家門(mén)口的養(yǎng)老助老愛(ài)老的社會(huì)支持系統(tǒng)，或者將成熟可靠的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)延伸、引入到居住社區(qū)中，以彌補(bǔ)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能的不足和缺位，則是居家養(yǎng)老的社區(qū)化。①穆光宗:《當(dāng)前家庭養(yǎng)老面臨的困境及應(yīng)對(duì)》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年6月16日。如此闡述既觀照了中國(guó)的文化和現(xiàn)實(shí)，又內(nèi)化了國(guó)際社區(qū)居家養(yǎng)老的理論內(nèi)涵和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

目前學(xué)界關(guān)于居家養(yǎng)老的主流看法是:居家養(yǎng)老是指老年人在家中居住但卻享受社區(qū)為老年人提供的養(yǎng)老院式服務(wù)的一種社會(huì)化養(yǎng)老模式，即以家庭為核心、以社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為外圍、以養(yǎng)老制度為保障的養(yǎng)老體系，也被稱(chēng)為“沒(méi)有院墻的養(yǎng)老院”。居家養(yǎng)老從形式上仍保持著傳統(tǒng)家庭的養(yǎng)老格局，但在內(nèi)涵上體現(xiàn)了從傳統(tǒng)模式向現(xiàn)代模式的轉(zhuǎn)變。其基本內(nèi)容是勞務(wù)養(yǎng)老由社會(huì)承擔(dān)，精神生活養(yǎng)老由家庭承擔(dān)，物質(zhì)方面養(yǎng)老由國(guó)家、集體和個(gè)人共同承擔(dān)。

(二)行政實(shí)踐中的居家養(yǎng)老

官方文件和領(lǐng)導(dǎo)講話中，居家養(yǎng)老、社區(qū)居家養(yǎng)老和居家養(yǎng)老服務(wù)時(shí)常混用，但規(guī)范的稱(chēng)謂是居家養(yǎng)老服務(wù)。2008年10部門(mén)《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)》界定:“居家養(yǎng)老服務(wù)是指政府和社會(huì)力量依托社區(qū)，為居家的老年人提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉等方面服務(wù)的一種服務(wù)形式。它是對(duì)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的補(bǔ)充與更新，是我國(guó)發(fā)展社區(qū)服務(wù)，建立養(yǎng)老服務(wù)體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容”。該界定可作如下解讀:居家養(yǎng)老服務(wù)的責(zé)任主體是政府和社會(huì)力量，權(quán)利主體(或說(shuō)享受主體)是居家的老年人，服務(wù)的切入層面或說(shuō)實(shí)施區(qū)域是社區(qū)，服務(wù)內(nèi)容包括生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉等方面。居家養(yǎng)老服務(wù)的“理想”作用是“對(duì)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式補(bǔ)充與更新”，其應(yīng)有地位“是我國(guó)發(fā)展社區(qū)服務(wù)，建立養(yǎng)老服務(wù)體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容”。

推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)是我國(guó)政府順應(yīng)民意的一種理性選擇。鑒于“居家養(yǎng)老是我國(guó)大多數(shù)老年人選擇的養(yǎng)老方式”②民政部:《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015)問(wèn)答解讀》，http://www．mca．gov．cn/article/zwgk/jd/201112/20111200247872．shtml．，2010年民政部明確提出“要在城市全面推行居家養(yǎng)老，在農(nóng)村逐步發(fā)展居家養(yǎng)老”。政府對(duì)居家養(yǎng)老的基本認(rèn)知可用當(dāng)年11月全國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)推進(jìn)會(huì)上民政部部長(zhǎng)李立國(guó)的話概述:“居家養(yǎng)老不同于傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老，它立足家庭，以社會(huì)服務(wù)進(jìn)家庭為標(biāo)志。居家養(yǎng)老是絕大多數(shù)老年人的意愿和實(shí)際選擇，也是世界各國(guó)通行的主要養(yǎng)老方式”③民政部:《全國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)推進(jìn)會(huì)文字直播》，http://202．106．124．74/asop/templates/n22/interviewlog．html．。

推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)的最終目的是鞏固家庭養(yǎng)老的地位。在《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中，“家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老相結(jié)合”的原則要求是:充分發(fā)揮家庭和社區(qū)功能，著力鞏固家庭養(yǎng)老地位，優(yōu)先發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)，構(gòu)建居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，創(chuàng)建中國(guó)特色的新型養(yǎng)老模式。該原則的提出進(jìn)一步顯示，家庭養(yǎng)老是和社會(huì)養(yǎng)老相對(duì)應(yīng)的，居家養(yǎng)老只是家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老相結(jié)合的一種養(yǎng)老方式。通過(guò)政府的推動(dòng)，在社區(qū)層面上，提供社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)，滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)的需求，讓盡量多的老年人居住在自己的家里安享晚年。發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)的最終目的不是讓社會(huì)養(yǎng)老替代家庭養(yǎng)老，而是彌補(bǔ)家庭養(yǎng)老功能的不足，鞏固家庭養(yǎng)老的地位。正鑒于此，前面將“對(duì)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式補(bǔ)充與更新”稱(chēng)為居家養(yǎng)老服務(wù)的“理想”作用。

有研究提出:社區(qū)居家養(yǎng)老是指以家庭為核心，以社區(qū)為依托，以專(zhuān)業(yè)化服務(wù)為主要服務(wù)形式，積極發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，廣泛動(dòng)員社會(huì)力量，充分利用社區(qū)資源為居住在家的老年人提供以解決日常生活困難為主要內(nèi)容的養(yǎng)老方式。社區(qū)提供的服務(wù)主要包括:生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、日托服務(wù)、心理咨詢、精神慰藉、臨終關(guān)懷等。④何雨:《社區(qū)居家養(yǎng)老:潛力巨大的養(yǎng)老模式》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2012年2月20日。該界定可以看作是在官方文件權(quán)威界定基礎(chǔ)上，結(jié)合居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐內(nèi)容，對(duì)居家養(yǎng)老內(nèi)涵的另類(lèi)闡述。

(責(zé)任編輯:陸影)

C913．6

A

1003－4145［2015］07－0120－05

2015－04－17

崔恒展(1962—)，男，濟(jì)南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院勞動(dòng)與社會(huì)保障系教授。

本文系山東省社科規(guī)劃研究項(xiàng)目“供需視域下的居家養(yǎng)老服務(wù)制約因素研究——以濟(jì)南市為例”(批準(zhǔn)號(hào):14CSHJ05)、山東省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“老齡化背景下社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)研究”(批準(zhǔn)號(hào):SD14093)的階段性成果。