蔣三庚，王 震

(1.首都經濟貿易大學 特大城市經濟社會發(fā)展研究院，北京 100070；2.北京市工商局 石景山分局，北京 100040)

中央商務區(qū)管理模式創(chuàng)新探析

蔣三庚1，王 震2

(1.首都經濟貿易大學 特大城市經濟社會發(fā)展研究院，北京 100070；2.北京市工商局 石景山分局，北京 100040)

本文通過分析中國CBD現行管理體制的主要模式、發(fā)展現狀和存在問題，比較國際、國內CBD不同管理模式的優(yōu)劣，結合中國的法律政策和制度條件，借鑒國內外相關功能區(qū)、商務區(qū)管理體制改革和創(chuàng)新的成功經驗，提出中國CBD管理體制與模式創(chuàng)新的政策建議。

中央商務區(qū)(CBD)；管理模式；創(chuàng)新

引言

城市本身是動態(tài)的、復雜的巨系統，城市(區(qū)域)管理必然是復雜的、綜合性強的、社會性的管理系統。從世界各國中央商務區(qū)發(fā)展的經驗看，無論是強化運營模式還是側重管理方法，都有很多有益的經驗，特別是一些典型的科學管理模式被公認為是城市可持續(xù)發(fā)展的根本支撐。從城市發(fā)展和管理的角度來看，中國中央商務區(qū)同樣有著自身的特點：其一，政府是主要推動力量。政府通過城市規(guī)劃和招商引資計劃推動地區(qū)經濟發(fā)展，形成了獨特的產業(yè)發(fā)展次序、社會服務模式和管理行政配套等獨特的管理方式。其二，在政府主導的規(guī)劃帶動下，中國中央商務區(qū)發(fā)展具有整體性、系統性和行政性的特點。在深化市場化導向的改革中，中國中央商務區(qū)的管理理論、管理模式和管理重點必然要適應新時期的要求。

一、CBD管理模式的分類

CBD管理模式體現了不同主體(政府與市場、不同部門)之間的利益協調關系。受到歷史和現實因素的制約，CBD管理模式具有多樣化特征。CBD管理模式分類情況見表1。

(一)按政府與市場的關系分類

按政府與市場的關系分類，CBD管理模式大體上分為兩類：政府主導型與市場運作型。其中，前者又可以進一步細分為政府主導、市區(qū)兩級協調管理模式，政府主導、區(qū)級管理模式，政府主導、一體化管理模式和非管委會型管理模式。政府主導型管理模式在中國普遍采用，市場運作型管理模式盛行于西方國家。

1.政府主導型管理模式

由于中國CBD多為政府規(guī)劃建設，商務區(qū)在開發(fā)建設過程中行政力量居于主導地位，因此，CBD管理模式以政府主導型為主。各地大多成立了相應的職能機構(中央商務區(qū)管理委員會等)，承擔CBD的開發(fā)建設和日常管理等職能。這樣的職能機構在各地區(qū)的級別歸屬、機構性質和職能權限等方面存在較大差異。

2.市場運作型管理模式

市場運作型即市場化管理，是指在CBD的建設和發(fā)展過程中，包括CBD項目的確定、規(guī)劃的編制、投資規(guī)模的選擇、管理模式的安排等，均以經濟上是否可行、市場能否容納以及是否具備投資價值作為運作依據。市場化運作在中國處于起步階段，武漢王家墩CBD是中國第一個市場化運作的CBD。此外，銀川閱海灣CBD也采用此類管理模式。

(二)按管理機構職能定位分類

按照CBD管理機構職能定位，CBD管理模式可以分為管制型、服務型與混合型。

1.管制型模式

管制型模式是以行政或政治控制為主的管理模式。任何公共機構都有一定的管制功能，這是建立秩序、解決矛盾、發(fā)展經濟社會必不可少的手段。管制型模式賴以建立的基礎是封建社會的傳統觀念，特別是“家長制”的思想觀念，是與計劃經濟體制相適應的高度集權的行政體制。

管制型模式具有以下特征：

(1)政府是CBD建設開發(fā)的主導者，CBD管理機構直接隸屬于當地政府，政府將其定位為行政派出機構，是CBD區(qū)域的行政管理者。

(2)CBD管理機構具有一定的行政權限與審批權，CBD區(qū)域管理職能的實施對同級次以及更高級次政府機構的依賴性小，能夠獨立有效地管理CBD區(qū)域內的事務。

(3)CBD區(qū)域開發(fā)企業(yè)與平臺公司是CBD管理機構的附屬部門，后者借此實現對項目開發(fā)、招商引資和企業(yè)管理等方面的有效控制。

從國內外CBD的管理實踐來看，由于管制型模式計劃經濟色彩濃厚、體制不靈活，與現代CBD發(fā)展規(guī)律契合度低，基本上不存在完全意義上的管制型模式成熟案例。但是在中國早期CBD開發(fā)建設的過程中，基于開發(fā)進度與規(guī)劃有效性等方面的考慮，這類模式被普遍采用。

2.服務型模式

服務型模式就是為公眾、為CBD經營主體服務的管理模式，它把為公眾、為CBD經營主體服務作為CBD管理機構存在、運行和發(fā)展的基本宗旨，遵循了CBD總體規(guī)劃與建設發(fā)展的規(guī)律。按照現代公共管理的理念，政府等公共管理機構不是凌駕于社會之上的官僚機構，從某種意義上講更像是負有責任的“企業(yè)家”，公民則是其“顧客”。這里的“企業(yè)家”并非生意人，而是不斷提高公共資源配置效率的人。服務型模式以市場即公眾需求為導向，因為只有顧客驅動的管理機構，才能提供滿足人們對公共服務的合理、合法需求。

服務型模式具有以下特征：

(1)CBD管理機構雖然多隸屬于政府機構，但是政府將其定位為公共型服務機構，是CBD區(qū)域的公共服務者。

(2)CBD管理機構設置簡單，缺乏行政獨立性、行政權限與審批權，主要發(fā)揮協調與服務職能。CBD區(qū)域行政管理職能的實施往往依賴于同級次以及更高級次政府機構的配合。

(3)CBD區(qū)域開發(fā)企業(yè)、平臺公司與CBD管理機構存在股權關系，CBD管理機構委托前者承擔CBD區(qū)域建設開發(fā)與部分服務性職能。

從國內外CBD的管理實踐來看，服務型模式體制靈活，與現代CBD發(fā)展規(guī)律契合度高，在國內外被普遍采用。中國CBD比較有代表性的服務型模式有天津濱海新區(qū)CBD、杭州武林CBD、西安長安路CBD和武漢王家墩CBD。

3.混合型模式

混合型模式是一種介于管制型和服務型之間的管理模式，即在尊重市場規(guī)律的基礎上，為CBD經營主體提供靈活有效的管理與服務?；旌闲湍Ｊ捷^好地處理了市場與政府的關系，以市場需求為導向，為CBD提供有效的公共服務。

混合型模式具有以下特征：

(1)CBD管理機構雖然多隸屬于政府機構，但同時具有管理者與服務者的雙重屬性。

(2)CBD管理機構具有一定的獨立性，同時也具有一定的行政權限與審批權，在對CBD進行行政管理的同時發(fā)揮協調與服務職能，CBD區(qū)域行政管理職能的實施也需要同級次以及更高級次政府機構的配合。

(3)CBD管理機構行使權力的目的，不再主要是為了管制，而是為公眾與經營主體提供更好的服務。

從國內外CBD的管理實踐來看，混合型模式體制靈活，與現代CBD發(fā)展規(guī)律契合度高，在中國得到廣泛采用。中國比較有代表性的混合型模式有北京CBD、錢江新城CBD和沈陽CBD等。

二、CBD管理模式產生的原因

作為一種制度設計，CBD管理模式的產生受到諸多因素的影響，主要有政治文化傳統、CBD開發(fā)模式與發(fā)展路徑的差異。

(一)政治文化傳統

管理模式的選擇必然受到政治文化傳統的制約。東西方國家在歷史文化領域存在較大的差異。以英、美為代表的西方國家具有悠久的民主憲政傳統，崇尚自治，在城市治理領域尤其突出。因此，西方各國CBD以市場化主體自治管理為主，政府主要發(fā)揮引導協助的作用。而以中國為代表的東方國家長期處于威權政治時期，強調服從，行政力量是社會管理的主導，形成“強勢政府、弱勢市場”的格局；同時，絕大多數CBD由政府主導開發(fā)并將其納入城市發(fā)展總體布局，因此，中國的CBD管理絕大多數是政府主導。同時也應當看到，中國政府層級特征顯著，不同層級政府行政權限與效能存在很大差異，而中國CBD管理機構依托于不同層級的政府機構，導致職權與效能存在差別。

(二)CBD開發(fā)模式差異

國內外典型的CBD有著不同的區(qū)位優(yōu)勢以及歷史發(fā)展軌跡，形成了不同的開發(fā)模式以及演化路徑，同時也對CBD管理模式的選擇產生了深刻影響。CBD開發(fā)模式主要有基本依靠市場自發(fā)形成、主要依靠政府規(guī)劃開發(fā)推動和“政府引導+市場化”運作三種模式。

1.市場自發(fā)形成模式

基本依靠市場形成的CBD是需要有特定環(huán)境和發(fā)展機遇的，并不是某地區(qū)單純市場化就可以實現的，還要有特定區(qū)位、資源稟賦和優(yōu)勢產業(yè)基礎等條件,由此吸引相關的企業(yè)在該區(qū)域不斷聚集,形成具有一定規(guī)模的聚集區(qū)。市場自發(fā)形成模式的特點是競爭效率高，優(yōu)勝劣汰,能夠充分滿足市場主體的需求；并且，CBD產業(yè)形態(tài)的發(fā)展是基于產業(yè)間的相互關聯程度而逐步發(fā)展起來的,能夠形成良好的產業(yè)環(huán)境。

2.政府規(guī)劃開發(fā)模式

政府規(guī)劃開發(fā)模式是政府根據地區(qū)發(fā)展的客觀需要，制定有序的發(fā)展規(guī)劃，提供配套服務，支持主導產業(yè)和新興產業(yè)快速發(fā)展，培育要素市場，促進產業(yè)集聚等。政府規(guī)劃開發(fā)模式的特點主要體現在兩個方面：首先，政府規(guī)劃開發(fā)的CBD空間布局較為合理；其次，政府能夠為產業(yè)發(fā)展、產業(yè)集聚提供良好的環(huán)境，能夠兼顧經濟效益、社會效益和生態(tài)效益,實現綜合效益的最大化。

3.政府引導與市場化運作模式

政府引導與市場化運作模式與上述兩種模式最主要的區(qū)別在于CBD的建設是由企業(yè)負責運作,政府只起到引導及監(jiān)理的作用。該模式往往采取“政府引導、市場運作、整體規(guī)劃、分步實施”的開發(fā)策略,由市場組建的專業(yè)化開發(fā)機構承擔CBD具體規(guī)劃、建設和開發(fā)工作。該模式具有區(qū)域空間布局合理、產業(yè)環(huán)境完善、招商目標明確等優(yōu)勢。首先，相比于政府規(guī)劃開發(fā)模式，CBD產業(yè)集聚發(fā)展路徑更加貼近市場；其次，開發(fā)公司和地方政府有效結合,既保證了市場化運作的主體地位，又體現了政府引導的監(jiān)理作用,有效地引導CBD產業(yè)集聚,實現CBD、政府以及開發(fā)公司的多贏局面。

(三)CBD發(fā)展路徑差異

從國際CBD的發(fā)展歷程來看，CBD形成與發(fā)展的背后有兩股主要推動力量——市場自發(fā)形成的力量和政府推動的力量。前者以美國的曼哈頓和英國的倫敦為代表，后者則以新加坡和法國拉德芳斯為代表。在中國，由于政治體制與經濟結構的原因，政府因素在CBD的形成與發(fā)展中起著重要的作用。政府因素對于CBD發(fā)展路徑的影響主要表現在兩個方面：一方面，在CBD的初創(chuàng)期主導CBD的發(fā)展規(guī)劃、進行大量基礎設施建設和引進項目入駐，推動CBD的形成；另一方面,在CBD的發(fā)展期，地方政府給予CBD特殊的鼓勵政策，積極引入市場運作機制，強化政府、企業(yè)、市場、社會和社區(qū)的協同，有效調動各類資源參與城市CBD建設，完善CBD內涵，加快CBD的發(fā)展速度。

三、各種CBD管理模式的優(yōu)劣

各種CBD管理模式的形成都有特定的歷史與現實背景，均與該CBD特定發(fā)展階段相適應?？傮w而言，政府主導型管理模式在體制方面優(yōu)勢明顯，市場運作型管理模式則具有機制靈活的特征。同時，各類管理模式也不可避免地存在局限性。

(一)政府主導型管理模式

1.優(yōu)勢分析

(1)體制優(yōu)勢明顯。以北京商務中心區(qū)為例，商務中心區(qū)管委會等實體機構代表政府統一行使商務中心區(qū)的開發(fā)建設和管理職能，機構的執(zhí)行和協調能力較強；同時，商務中心區(qū)管委會等通過預算審批、經濟指標分派考核以及建立區(qū)域信息系統等手段，充分調動朝陽區(qū)各部門、各街鎮(zhèn)的積極性，為中央商務區(qū)的發(fā)展創(chuàng)造了一個良好的體制環(huán)境，從而使各級各類政府資源在空間規(guī)劃、產業(yè)布局、區(qū)域擴張、稅源清理以及促成地標性建筑等關鍵問題上形成合力。

(2)服務機制優(yōu)勢。為企業(yè)提供優(yōu)質高效的服務，搭建良好公共服務平臺，是吸引企業(yè)落戶CBD最有效的方式。因此，首先要建立高效、便捷的服務機制。CBD管委會可為企業(yè)提供的前期服務包括前置審批、設立申請、注冊登記以及寫字樓選址等；后期服務則包括企業(yè)交流平臺，行業(yè)協會，專業(yè)領域研討會，與駐區(qū)單位、街道、社區(qū)建立溝通渠道，對外宣傳和為工作人員供餐等。在一站式服務方面，青島市市北區(qū)CBD的創(chuàng)新值得一提。青島市2013年在市北區(qū)成立中央商務區(qū)綜合服務中心，真正做到了政府服務企業(yè)“零距離”。這種“一站式代辦”，化簡辦事流程，讓企業(yè)舒心辦公。青島中央商務區(qū)綜合服務中心內設綜合服務大廳、社會組織孵化基地、黨建工作室和綜合活動室等，可以為中央商務區(qū)內的企業(yè)和員工提供經濟、民生、城管、綜治和黨群等“一站式代辦服務”。

(3)公共服務完善。CBD公共服務包括CBD入駐企業(yè)員工的子女入學、就醫(yī)、工作餐供應等生活配套服務。實踐表明，可以通過建立定期與入駐企業(yè)交流溝通機制切實解決這些問題。在教育方面，可通過與教育部門的溝通，盡量妥善解決CBD員工子女就近入學的問題；在醫(yī)療方面，既要與大型醫(yī)院合作，鼓勵它們推出高層次健康咨詢、醫(yī)療保健服務，滿足企業(yè)外籍職員、高層管理人員對優(yōu)質服務的需求，也要加大對社區(qū)衛(wèi)生服務網絡、婦幼保健等基層公共衛(wèi)生機構的扶持力度，滿足普通員工的日常生活需要；在餐飲方面，可引進多家知名品牌快餐連鎖店，為區(qū)內員工提供價廉物美、安全可口的工作餐，切實解決CBD就餐難的問題；在體育活動方面，可由CBD管委會組織協調，引導開展全民健身運動，豐富園區(qū)生活。

2.劣勢分析

(1)行政權限不足制約效能發(fā)揮。迄今為止，很多地方的中央商務區(qū)仍處于開發(fā)建設階段，因此并未建立管理委員會，更沒有采用市場方式經營，而是通過所在開發(fā)區(qū)的相關部門進行管理。很多地方在CBD開發(fā)期成立CBD項目指揮部或開發(fā)建設領導小組，這一類機構多為臨時性的議事協調機構，級別較高但行政權限小，具體職能行使依賴于其依托的政府部門，行政職能與效能受到嚴重制約。

(2)部門工作對接困難。大多數地區(qū)的中央商務區(qū)管理機構成立時間較短，作為政府派出機構，與同級政府部門以及街道職能存在重疊，大多不具有行政審批權，重要權限在市一級，基本職能則在區(qū)一級，而且分散于區(qū)級政府職能部門。當前管理機構的工作以協調性和事務性工作為主，這些工作往往是其他職能部門不愿從事的領域，使其行政職能與效能受到嚴重制約。此外，政策存在局限，與同級甚至是高級政府部門工作對接存在困難。

(3)政府規(guī)劃管理規(guī)范性差。目前，部分CBD規(guī)劃存在與管理脫節(jié)、持續(xù)性不強的問題，在組織上表現為組織保障力度不足。同時，行政管理的長官意志、形式主義造成了職責不清、管理效率不高的情況出現，致使一些規(guī)劃實施存在政策風險，制約了CBD的可持續(xù)發(fā)展。

(4)缺乏統一的政府管理機構。管理方面的缺陷包括兩方面：一是CBD管理機構事實上定位于臨時性機構，不具備完整的管理權，行政權限不足；二是由于職責界定不清，各類機構都插手CBD的開發(fā)與管理，多龍治水，使CBD的建設進度受到制約。此外，現行土地管理體制也存在問題，一些CBD的開發(fā)缺乏應有的秩序，招商和建設審批不到位。不少城市在開發(fā)建設過程中，由于住宅項目的資金投入量相對少一些，成本低，政府和開發(fā)商為尋求短期利益，熱衷于開發(fā)商業(yè)住宅，CBD開發(fā)看重短期經濟效益，對未來發(fā)展空間留備不足。

(二)市場運作型管理模式

1.優(yōu)勢分析

(1)開發(fā)方式靈活。政府引導與市場化運作模式相對于政府規(guī)劃開發(fā)模式而言，最主要的區(qū)別在于CBD的建設是由企業(yè)負責運作,政府只起到引導及監(jiān)理作用。這種模式往往采取“政府引導、市場運作、整體規(guī)劃、分步實施”的開發(fā)策略,由市場組建的專業(yè)化開發(fā)機構承擔聚集區(qū)具體規(guī)劃、建設和開發(fā)工作。這種模式的優(yōu)勢表現在兩方面：

首先，相比于政府規(guī)劃開發(fā)模式，政府引導與市場化運作模式使CBD產業(yè)集聚發(fā)展路徑更加貼近市場。公益性強的項目由專門部門統籌管理，民營企業(yè)也與政府相關部門進行溝通，得到政府支持并共同合作，使市場化運作機制得到有效運轉，從而獲得CBD的經濟價值和區(qū)域經濟效應。

其次，在政府引導與市場化運作模式中,開發(fā)公司和地方政府有效結合,既保證了市場化運作的主體地位，又體現了政府引導及監(jiān)理作用,有效地引導CBD產業(yè)集聚,形成CBD、政府以及開發(fā)公司的多贏局面。

(2)服務效率高。政府引導與市場化運作管理的主導權在開發(fā)企業(yè)。開發(fā)企業(yè)遵循市場化經營原則，在提供服務時更注重從企業(yè)實際需求出發(fā)設計服務方案，為入駐企業(yè)提供個性化服務。例如，武漢CBD在服務機制上進行創(chuàng)新，推出客戶會服務模式。CBD菁英匯作為泛海航程會(武漢中央商務區(qū)建設投資股份有限公司股東)旗下的客戶會之一，是由武漢中央商務區(qū)建設投資股份有限公司在“創(chuàng)造城市新生活”的經營理念下，為會員提供的高端生活交流平臺，營造精英人士社交圈。會員分為金卡會員和白金卡會員，金卡會員可享受置業(yè)服務、活動服務、商家服務；白金卡會員除享有金卡會員的權益外，還有機會參加為白金卡會員舉辦的尊享活動，會員將有機會獲贈武漢CBD年度限量版禮品，會員重復購房可享受積分返還優(yōu)惠，會員推薦他人購房可享受積分返還優(yōu)惠等。

2.劣勢分析

(1)市場化運營涉及市場化開發(fā)主體與政府關系協調問題。受到開發(fā)資金短缺、經驗不足等因素制約，以武漢為代表的部分CBD開發(fā)采取政府規(guī)劃、市場運作的開發(fā)模式，實際開發(fā)運作由民營企業(yè)承擔。CBD跨越多個街區(qū)，存在與政府部門和地方行政協調的問題，主要問題在于征地拆遷、公共管理服務等方面。作為市場化主體的企業(yè)由于不具有行政權，在與有關政府部門和地方行政協調方面存在困難。

(2)建設速度慢，規(guī)劃的時效性面臨挑戰(zhàn)。開發(fā)主體是民營企業(yè)，企業(yè)經營以利潤最大化為目標，采取市場化的滾動開發(fā)模式。選擇這種模式主要取決于企業(yè)戰(zhàn)略布局與市場行情，當市場行情低迷時，企業(yè)往往會選擇延遲開發(fā)或縮小開發(fā)規(guī)模，導致原有開發(fā)計劃難以按期執(zhí)行，但是，政府希望CBD開發(fā)能盡快完成，市場化滾動開發(fā)模式與政府預期存在矛盾。

四、CBD管理的國際借鑒

縱觀全球CBD發(fā)展史，政府無疑起到重要作用。各國政府通過立法、規(guī)劃與稅收等手段促進CBD發(fā)展，但不同地區(qū)政府采取的管理模式存在著差異。全球中央商務區(qū)各有特色，在管理模式方面也各具特色?？傮w而言，CBD的建設和發(fā)展強調政府引導、市場運作和公眾參與。

(一)國外兩個有特點的CBD管理模式

1.倫敦金融城的“商務區(qū)自治”

倫敦是世界金融中心，還是全球最大的黃金與有色金屬交易市場，在全球貴金屬與大宗商品定價領域具有舉足輕重的影響。倫敦金融城是倫敦的行政區(qū)之一，在33個行政區(qū)中面積最小，但其擁有完善的行政管理機構，擁有地區(qū)行政管轄權。

倫敦金融城行政管理機構的主要職能包括三項：一是確定和制定主導產業(yè)、發(fā)展重點和負面清單；二是在公共服務等方面進行規(guī)劃管理，為金融服務業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，包括醫(yī)療、教育和社會服務等；三是擁有獨立的警察和司法機構，管理本地主要交通基礎設施，如港口、機場等公共基礎設施。

2.東京CBD的“多中心并行發(fā)展”

東京CBD是典型的多中心系統發(fā)展模式。該模式的形成并非是自發(fā)的，政府在東京CBD形成中的主導作用非常突出，這是東京CBD區(qū)別于英美的重要特點。

東京CBD快速發(fā)展得益于交通條件，但是，隨著經濟增速加快，空間受限成為一大制約因素。為此，日本政府制定出一系列規(guī)劃，最著名的是“區(qū)部中心部整治方針”。該項方針將CBD發(fā)展空間分為中心區(qū)、次中心區(qū)和接近居住區(qū)，針對不同地區(qū)進行不同程度的商業(yè)開發(fā)。中心區(qū)重點是翻新建筑，完善商業(yè)服務，提高土地使用效率；次中心區(qū)重點是提供多元化的商業(yè)服務支撐，結合本地發(fā)展進行區(qū)域整治；接近居住區(qū)則提供足夠的配套服務，提供商業(yè)、文化、居住的配套公共基礎設施，提供較為便利的居住環(huán)境。政府的一系列規(guī)劃有效提升了這一地區(qū)商業(yè)、商務發(fā)展的層次化，提高了土地空間利用效率，成為各國學習的典型模式之一。

(二)國外主要CBD管理模式的經驗與啟示

1.加強規(guī)劃引導

如果政府沒有做好規(guī)劃，進行土地、交通設施和公共服務規(guī)劃等方面工作，單憑開發(fā)商基于逐利本能進行盲目開發(fā)建設，CBD發(fā)展將不具備持續(xù)性。因此，政府維護CBD建設發(fā)展的有序和健康十分必要。

2.明確市場定位

CBD發(fā)展面臨客觀資源稟賦限制，需要明確市場定位，做好市場細分，走特色化發(fā)展的道路。良好的市場定位可以幫助CBD實現快速發(fā)展，維持差異化競爭優(yōu)勢。

3.營造投資環(huán)境

一流的商務環(huán)境有助于CBD現代服務業(yè)的快速發(fā)展，而產業(yè)集聚、網絡信息化建設、公共服務能力提升和社區(qū)文化建設等服務能力的增強，能夠促進商務環(huán)境的改善，帶動區(qū)域投資者的增加。交通基礎設施、公共休閑服務和社會教育服務等公共性的基礎設施完善，對吸引高素質人才具有促進作用。營造投資環(huán)境，根本上是為投資者創(chuàng)造更好的投資和生活環(huán)境。

4.重視發(fā)揮市場機制作用

無形的市場資源與有形的基礎設施、資金等共同構成CBD發(fā)展的經濟內容，企業(yè)、信息、資金和人力資源等軟環(huán)境是CBD發(fā)展的靈魂。從曼哈頓CBD、新加坡CBD等CBD的發(fā)展歷程看，市場在發(fā)展早期具有自發(fā)性特征。市場既是CBD發(fā)展的主導力量，也是CBD競爭力提升的評判者。市場成熟度與發(fā)展水平是檢驗CBD發(fā)展水平的重要標志，政府的職責重點在于服務，主要包括提供公共服務、營造良好環(huán)境、制定并監(jiān)督執(zhí)行規(guī)則[1]。

5.推廣公私合作管理模式

CBD建設終究要由市場的發(fā)展水平來決定。法國拉德芳斯CBD的模式符合中國當前發(fā)展的實際情況，該公私合作的管理模式具有借鑒意義。

五、中國CBD管理模式的優(yōu)化建議

CBD管理模式的選擇本質上是不同主體(政府與市場、不同部門)利益協調的關系。CBD管理模式優(yōu)化應遵循“政府管理、市場運作、公眾參與、利益協調”的原則，發(fā)揮市場主體的作用，完善配套政策法規(guī)，整合政府管理機構，引入公眾參與監(jiān)督機制，從而提高CBD管理的有效性，促進CBD的健康和可持續(xù)發(fā)展。

(一)發(fā)揮市場主體作用

市場的主體作用是CBD發(fā)展的根本。受到歷史及文化傳統等因素的影響，中國CBD在建設發(fā)展過程中政策供給處于先導地位。CBD在規(guī)劃概念提出后，有效需求的創(chuàng)造應是重點考慮的問題。政府在完成CBD規(guī)劃后不能甩手不管，必須在CBD進一步發(fā)展方面履行應盡的職責。在CBD建設發(fā)展初期，政府是CBD資源供給分配的主導者，但是政府不應取代市場自行操作，應通過前期運作，積極創(chuàng)造條件，發(fā)揮市場主體的基礎性作用。CBD前期運作對市場取向具有直接的決定作用，進而深刻影響CBD功能的形成。政府規(guī)劃可能是雙刃劍，在資源有限的情況下，政府與市場同時參與資源配置。由于行政力量的強勢性，政府規(guī)劃往往會占據主導地位，造成資源配置在不同區(qū)域的非均衡性。因此，政府在制定實施CBD規(guī)劃時，不僅應考慮CBD所在區(qū)域的經濟布局與產業(yè)分工，同時也應將資源集中問題納入考察范疇。

(二)完善配套政策法規(guī)

完善的法規(guī)政策體系是CBD管理的依據，也是有效實施規(guī)劃管理的保障。法規(guī)政策體系側重于保障城市公共設施與公共利益，政策法規(guī)制定的目標是提高為CBD區(qū)域內工作和生活的人群服務的效率，不僅應吸引“人氣”，同時也要留住人。規(guī)劃理念應正確處理好現實利益需求與長遠發(fā)展要求的關系，要制定一系列法規(guī)保證CBD有序、持續(xù)、健康發(fā)展，也要重視自然環(huán)境、人文環(huán)境和文化產業(yè)等要素的保護，更要重視與周邊地區(qū)協調發(fā)展的問題，發(fā)揮CBD作為區(qū)域增長極的輻射帶動作用。

(三)整合政府管理機構

大多數地區(qū)的中央商務區(qū)管理機構成立時間較短，作為政府派出機構，與同級政府部門以及街道職能存在重疊，大多不具有行政審批權，職能分散于區(qū)級政府各職能部門。當前管理機構工作以協調性、事務性工作為主，與同級甚至更高層級政府部門的工作對接存在困難，行政職能與效能受到嚴重制約。因此，有必要整合政府管理機構，強化CBD管理機構的行政權限，實現CBD開發(fā)管理一體化，進而提高管理效能[2]。

在政府的合作網絡中，很多公共事務涉及面廣，內容復雜，需要多個行政轄區(qū)政府機構協作共同完成?？鐓^(qū)域政府機構協作行為促使政府間的關系發(fā)生轉變，由縱向條塊狀權利劃分演變?yōu)閺碗s的扁平化管理體系。中國CBD建設中也存在一些特定的或階段性的問題，如城中村改造問題。中國CBD開發(fā)中各級政府部門權責劃分不明晰，具體工作缺乏合適且明確的責任主體，往往會發(fā)生各方推卸責任的問題。應積極構建跨區(qū)域、跨層級政府協作體系，這將有助于提高行政效率。

針對中央商務區(qū)建設發(fā)展中的政府管理問題，筆者提出建立統一的CBD管理機構的構想——CBD綜合管理委員會。即：首先建立一個由各級政府以及職能部門共同協調的政府機構，然后成立一個既包含政府組織(政府的公共管理協調機構)又有CBD開發(fā)主體(政府授權的開發(fā)公司)的綜合管理體系——CBD綜合管理委員會。這個機構可以對中央商務區(qū)的建設進行高效的政府管理和多部門協調，可對出現的問題進行及時和針對性的處理，有效保證中央商務區(qū)的健康發(fā)展。

CBD綜合管理委員會是由多級政府共同組建，統一領導中央商務區(qū)建設工作的協調機構。管委會代表市政府統一行使CBD管理職能，負責CBD日常管理事務。其主要職能在于實施與監(jiān)督CBD區(qū)域總體規(guī)劃、公共設施開發(fā)建設等，負責對具體項目實施監(jiān)督，定期匯報，確定管理方案。

(四)引入公眾參與監(jiān)督機制

在現代公共管理模式下，建立起公眾參與監(jiān)督機制，通過公眾輿論監(jiān)督規(guī)劃行政行為，有利于防止行政干預的負面影響。建立完善的行政監(jiān)督、法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督管理體系，需要充分聽取不同社會群體與利益集團，包括專家、開發(fā)建設主體和民眾的意見，充分保障利益相關者的知情權與參與權，為政府規(guī)劃管理決策服務。

[1]李宏平.北京商務中心區(qū)(CBD)管理創(chuàng)新分析[D].北京:北京交通大學，2008.

[2]韓可勝.CBD的經濟結構與政府管理模式研究[D].上海:華東師范大學，2008.

(責任編輯：姚望春)

Innovations of Central Business District Management Model

JIANG Sangeng1，WANG Zhen2

(1.Capital University of Economics and Business，Beijing 100070, China；2.Beijing Administration for Industry and Commerce，Beijing 100040, China)

This paper analyzes main models of central business district (CBD) in the current management systems, current situations and problems, compares advantages and disadvantages of different management models between international and domestic CBDs. Considering China’s laws and policies conditions, Learning from the reform and innovation of the relevant functional areas, domestic and foreign business districts, the authors put forward some proposals for China’s CBD management systems and mode innovations.

central business district (CBD); management model; innovation

2014-10-20

北京市哲學社會科學“十二五”規(guī)劃重點項目《我國特大城市CBD金融集聚差異化發(fā)展研究》(12JGA015)

蔣三庚(1955—)，男，首都經濟貿易大學特大城市經濟社會發(fā)展研究院教授，博士生導師，研究方向為CBD經濟、區(qū)域金融；王震(1989—)，男，北京市工商局石景山分局干部，研究方向為區(qū)域金融。

F291.4

A

1008-2700(2015)01-0083-08