吳清海 李新強

(日照市煙草專賣局，山東 日照276826)

作為煙草專賣管理部門，治理無證經營戶是一項復雜的工作，但不能僅靠聯(lián)合執(zhí)法等面上的措施來機械式取締。應充分分析不同無證經營戶存在的原因，結合其特點、針對不同的戶型采取不同的針對措施，從根源上消除無證經營戶存在的原因和條件，從而真正加強對卷煙經營秩序的管控。

一、無證經營概述

(一)無證經營的概念及法律責任

1．概念。根據(jù)《中華人民共和國煙草專賣法》及其實施條例和《煙草專賣許可證管理辦法》的有關規(guī)定，“公民、法人或者其他組織從事煙草專賣品的生產、批發(fā)、零售、進出口等業(yè)務的，應當依法向煙草專賣行政主管部門申請領取煙草專賣許可證?！币虼?，我們可以得出無證經營的定義，即公民、法人或其他組織在沒有持有有效《煙草專賣零售許可證》的前提下，從事煙草制品零售業(yè)務。

2．法律責任。對于無證經營，根據(jù)《煙草專賣法實施條例》第六十一條的規(guī)定，由工商行政管理部門或者由工商行政管理部門根據(jù)煙草專賣行政主管部門的意見，責令停止經營煙草制品零售業(yè)務，沒收違法所得，處以違法經營總額20%以上50%以下的罰款。另外，根據(jù)《煙草專賣許可證管理辦法》有關規(guī)定，還可以由發(fā)證機關對一定違法程度的無證經營戶做出禁止或限制辦證的管理措施。

(二)無證經營戶的分類和產生的原因

1．一般無證經營戶。這類無證經營戶經營卷煙零售業(yè)務的主觀性較大，但因為自身客觀條件不符合辦理煙草專賣零售許可證，而從事無證經營的。比如有些店面較小，或者經營場所和住所在同一個“沿街房里”等。該類經營戶一般不能滿足煙草部門“經營場所”的要求。

2．特殊地點無證戶。這類無證經營戶的經營場所特殊而從事無證零售。比如較小的賓館、飯店;以夜間經營為主的娛樂場所;建筑施工工地等，這類戶型需求量雖小，但其從事煙草制品零售業(yè)務可以對其主營生意產生很大的影響。并且，該類經營戶因工作時間不固定、貨源需求品種單一且量小，煙草部門對此類有證戶“工作量投入和效果回收”懸殊較大。

3．特殊人群無證戶。社會上一些下崗、失業(yè)、低收入人員，為了維持生計開一些勉強稱得上“食雜店”的經營場所，但是，卷煙零售業(yè)務收入恰恰是其主要收入比重。而且由于自身資金等條件限制，無法滿足正常的經營卷煙零售業(yè)務要求，從而不得辦證。

4．特殊“季節(jié)”無證戶。有些旅游景點受季節(jié)性影響較大，所以不可能每年長期經營，而是在旅游旺季經營，且量大、本地煙銷售比重較大，而從事無證經營業(yè)務。比如沿海城市日照，每年短期證(時間為5個月)海邊旅游景點每年5月－10月份是旅游旺季，可以說是攤點挨攤點、每個攤點都賣煙;但其他月份幾乎不見經營攤點。這類戶辦證的難點是，辦證前，因攤點經營者都是臨時招標經營攤點，所以辦證意識不強而且轄區(qū)煙草部門辦證時間緊、工作量大(短期證也得按照正常證辦理手續(xù)，日照市東港區(qū)本年度共辦理123個短期證);在證件使用過程中由于經營點多且分散廣的原因，不易對市場進行有效監(jiān)管，營銷方面需要臨時調整訪銷和配送線路，并且由于每個攤點的經營總量不大，導致了人力、物力的大量浪費;在證件使用到期后，旅游區(qū)內的攤點都是臨時招標的，一旦旅游期接近末期，經營者往往會“不辭而別”，許可證的回收是個難點。

5．“累犯”無證戶。在這里我們借用《刑法》中的“累犯”來描述違法辦理或使用零售許可證被取消或吊銷許可證的無證經營戶。這類零售戶一般來說曾多次違法經營煙草制品，情節(jié)嚴重、對煙草制品零售業(yè)務正常市場秩序有較大危害性，被排斥在準入門檻之外，但因事實上其經營煙草制品的業(yè)務量往往較大，仍繼續(xù)從事違法活動。

(三)無證經營戶的特點

1．表現(xiàn)形式多樣化、數(shù)量多，且分布廣。城區(qū)無證經營戶的特點:表現(xiàn)形式多樣性，一般是流動車、攤點報亭、賓館、酒店、娛樂場所甚至每個建筑工地。農村無證經營戶特點:農村無證經營戶數(shù)量多、位置較偏遠，交通不發(fā)達，加上本身經營場所一般和住宅院子在一起，給管理帶來較大難度。

2．經營額度普遍小、頻率高、處罰幅度小。一方面無證經營戶經營者“防查”意識較強、經營場所和時間特殊不易查處;二是無證經營戶庫存小、經營額一般較小、且不存“進銷貨明細”，按照現(xiàn)有規(guī)定給予“責令停止經營煙草制品零售業(yè)務，沒收違法所得，處以違法經營總額20%以上50%以下的罰款”。這樣的處罰基本起不到有效威懾作用。

3．無證經營戶的貨源。除少數(shù)娛樂場所銷售走私卷煙、個別偏遠地區(qū)戶銷售非法生產卷煙(含煙絲、煙葉)外，大部分無證經營戶都是從有煙草專賣零售許可證的零售戶處進貨。即大部分無證經營戶的貨源是“曲線”從當?shù)責煵葜破放l(fā)部門獲得。

二、當前治理無證經營戶的現(xiàn)狀

(一)治理工作措施不得當、效果甚微

當前各地煙草執(zhí)法部門，在取締無證經營戶的工作措施，往往是強化與工商的部門協(xié)作，定期對市場無證戶進行聯(lián)合查處，不定期的對重點部位戶進行突擊檢查。但是，由于前邊所講的無證戶經營時間不一、布局散、庫存小、被處罰案值不易取證等特點，這樣的措施投入人力、物力是較大的，但是圖有轟轟烈烈的聲勢、沒有實實在在的效果，可以說是收效甚微。

(二)許可證管理不規(guī)范

首先在辦證環(huán)節(jié)，個別單位人員由于自身業(yè)務素質較差和法律意識淡薄的因素，出現(xiàn)有剛性經營需求且條件合格的申請戶不能按期辦證甚至辦不出證;在證件管理環(huán)節(jié)，市管員責任意識不強，對證件維護措施不到位，甚至出現(xiàn)“假走訪、假日志”現(xiàn)象，不能對市場無證經營情況熟知;在證件后期管理環(huán)節(jié)，不能有效利用延續(xù)和不予延續(xù)，以及《煙草專賣許可證管理辦法》第四十五條規(guī)定的管理措施，甚至出現(xiàn)到期證盲目集中延續(xù)、不延續(xù)證“蒸發(fā)”但營銷人員出于社會庫存的因素仍繼續(xù)供貨的現(xiàn)象。

(三)零售許可證合理布局制定不科學

一是合理布局制定時沒考慮前瞻性，尤其是個別地市由于城市發(fā)展、改造變化較大，規(guī)定的間距要求等已無實際意義。二是合理布局制定時沒有充分考慮當?shù)靥厥馇闆r，比如旅游城市未考慮間歇性的市場需求，沒有對特殊地域和戶型進行特殊規(guī)定。三是人員認識不到位，從制定的邏輯嚴謹上不科學，沒有給煙草合理執(zhí)法留下充足空間，導致個別條款甚至成為限制煙草部門本身工作的“砸腳石”(如對貧困等特殊申請戶的破格條件，對人口稠密街道小區(qū)的破格條件沒有合理設定)。

三、建議治理無證經營戶采取的措施

(一)調查摸底，細化類別，建立健全無證經營戶信息檔案

提高市管員對所轄地域內無證經營戶的掌握程度，根據(jù)戶型劃分為流動攤點、較小雜貨店等;根據(jù)經營需求劃分為有零售業(yè)務的剛性需求戶和實際無銷售市場的經營戶;根據(jù)違法情況劃分為長期多次違法戶和偶發(fā)性違法戶;根據(jù)貨源情況劃分為當?shù)責煵菖l(fā)部門“曲線”供貨戶和存在“假、非、私”卷煙情況的經營戶;根據(jù)經營戶主觀愿望劃分為想入網(wǎng)辦證戶、不想入網(wǎng)辦證戶;根據(jù)是否符合辦證條件劃分為符合辦證條件戶和不符合辦證條件戶。對轄區(qū)內無證戶進行客觀分類，是從根本上有效治理無證經營戶的重要工作也是前提工作，更是避免“沒有實際意義的轟轟烈烈的聯(lián)合執(zhí)法”的基礎工作。

(二)加強日常管理，從根源上切斷無證經營戶的貨源供應

1．加大對持證戶向無證戶供貨打擊力度。持證零售戶向無證戶供貨也是無證戶形成的主要原因。一些持證零售戶為使得資金周轉快、搭配銷售其他物品或由于其他原因導致壓貨較多等原因，低于市場指導零售價甚至平價出售卷煙，嚴重擾亂了卷煙市場秩序，也為無證戶提供了經營的貨源基礎。在查處無證經營戶時，應追根溯源，追查其貨源，對于無證批發(fā)戶，情節(jié)較輕的，可對違法有證戶進行宣傳教育、責令改正違法行為;違法行為較重，且違反了法律法規(guī)相關規(guī)定的，將給予供貨人行政處罰。同時，應加強持證零售戶和卷煙營銷人員的監(jiān)管，在貨源投放上做到合理、科學，避免“硬壓和搭配銷售”等行為。

2．健全完善對查處的無證經營戶的卷煙庫存管理。為了杜絕違法行為再次發(fā)生，煙草部門可以對暫扣的卷煙進行定點銷售，無證經營案件由工商處理后，發(fā)還的真品卷煙在經當事人同意后，對卷煙進行回購，指定合法銷售點進行銷售。這樣就解決了無證戶卷煙返還流入市場繼續(xù)經營。同時要對定點店進行備案審查，加大監(jiān)管力度，防止不規(guī)范經營行為發(fā)生。

(三)針對無證經營戶不同業(yè)態(tài)采取有針對性的治理措施

1．對流動攤點的治理。流動攤點造成無證經營的原因一般是因為資金等原因支付不起固定場所的開支，又因生活困難所以從事無證經營的，這類客戶經營卷煙隱蔽性和流動性強，同時這類業(yè)態(tài)往往是社會弱勢群體，在執(zhí)法檢查時，要堅持“教育為主、處罰為輔”的政策，并加強利用城管和工商管理所的協(xié)作機制，進行管理，對于符合特殊辦證條件(下崗、殘疾等)的申請戶給予政策上的照顧，并加強服務工作的跟進，體現(xiàn)“回報社會”的煙草宗旨。

2．季節(jié)性景區(qū)。該類無證經營戶因旅游景區(qū)外地游客較多，因此存在硬性需求，但因沿海等景區(qū)具有短期特點，對經營點都給予辦證的措施并不科學?？梢圆扇√厥绿剞k，如在主要旅游景區(qū)設立煙草品牌直營店，即便于管理，又對專賣證件管理和營銷配送的管理有一定緩解，并可以解決因剛性需求存在的無證經營現(xiàn)象。同時，直營店可以利用市場競爭規(guī)律和品牌形象等優(yōu)勢從側面對無證零售點進行壓制，減少其危害程度。

3．娛樂場所和酒店。這類無證經營戶往往是“非法三煙”銷售的主要渠道，因其經營時間等特點，正常的稽查措施不能對其進行有效打擊。對該類經營戶，應從其上線貨源上進行管理。尤其是“非法三煙”的貨源，平時不要打草驚蛇，經過摸排，在掌握其供貨渠道等情況后，聯(lián)合新聞媒體，從娛樂場所和酒店的形象上進行打擊，注重“食品安全”受關注的角度，用輿論的力量來起到震懾的作用。促使其因擔心自身經營形象受損，而不敢無證經營更不敢經營“非法三煙”。

(四)內強素質，健全完善工作機制

1．全面加強證件管理人員綜合素質，對辦證條件和流程按規(guī)定公示，嚴肅處理在證件辦理、使用、管理許可證過程中出現(xiàn)的違規(guī)違法現(xiàn)象。充分利用《許可證管理辦法》賦予的執(zhí)法執(zhí)法人員證件管理措施，加大違法震懾力度。

2．結合實際情況，完善合理布局。根據(jù)距離模式和總量控制模式，結合當?shù)貙嶋H情況，加強對當?shù)亓闶埸c合理布局的修改完善，使制定的合理布局不僅考慮一般情形、更要兼顧特殊情況，使得客觀原因確實適合辦證的群體能夠從事持證經營。盡量避免因剛性需求從事卷煙經營業(yè)務的申請者，不受距離、總量等片面因素限制。