趙樹坤

(西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶 401120)

全面推進依法治國視野下堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的“規(guī)范”之維

趙樹坤

(西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶 401120)

在全面推進依法治國語境下堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，要以改善黨的領(lǐng)導(dǎo)為前提。在平行場域里從嚴治黨要求黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)要堅持“國法”的形式合理性標準，嚴守國法基本原則的精神底線，創(chuàng)設(shè)高于法律的黨內(nèi)義務(wù);在縱向場域中落實依法執(zhí)政，應(yīng)保障憲法規(guī)范效力與實效統(tǒng)一，從憲法訴訟和程序視角創(chuàng)新憲法實施和監(jiān)督制度。

黨的領(lǐng)導(dǎo);黨內(nèi)法規(guī);依法執(zhí)政;憲法規(guī)范

2014年10月20日至23日，中共第十八屆中央委員會第四次全體會議在京召開，會議審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)。關(guān)于該《決定》的各種各樣的解讀，一時間也呈井噴之勢。本文圍繞全面推進依法治國的之首要基本原則“堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”，從“規(guī)范”視角切入，分析執(zhí)政黨必須面對的兩種規(guī)范，討論兩種規(guī)范對改善黨的領(lǐng)導(dǎo)以及全面推進依法治國的意義。

一、堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)——全面推進依法治國的首要原則

只要對《決定》全文稍做詞頻分析，就可發(fā)現(xiàn)，“黨”一詞共出現(xiàn)64次，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”出現(xiàn)14次。換言之，自黨的十五大確立依法治國方略以來，在推進依法治國事業(yè)進程中，黨的歷次決定從未像本次《決定》所顯現(xiàn)的那樣反復(fù)強調(diào)、重申黨的領(lǐng)導(dǎo)與全面推進依法治國的憂戚相關(guān)性。

現(xiàn)代民主法治的進程，自始就與政黨問題緊密相系。英國是最早的民主法治國，也是政黨制度的發(fā)源地。故有人認為:“現(xiàn)代民主完全是建立在政黨上的;民主原則應(yīng)用得越徹底，政黨就越重要。認為沒有政治黨派也能夠?qū)崿F(xiàn)民主，那不是幻想就是虛偽?！雹偻蹰L江:《現(xiàn)代政黨執(zhí)政規(guī)律研究》，人民出版社2002年版，第40頁。要正確處理依法治國與黨的領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系，當然也是我國國家治理的基本內(nèi)容之一，就這一點來說，沒有什么特別，也無所謂中國特色。

《決定》指出，全面推進依法治國的基本原則之一即堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，“黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治國、厲行法治，人民當家作主才能充分實現(xiàn)，國家和社會生活法治化才能有序推進”。建國以來，我國實行的“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制”，既有憲法依據(jù)，且實踐證明該制度也符合中國國情。但是，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)地位并非意味著黨作為執(zhí)政黨在領(lǐng)導(dǎo)國家與人民發(fā)展事業(yè)歷程中沒有挫折或錯誤。實際上，執(zhí)政黨在過去的歷史中曾有重大失誤。黨的十一屆六中全會通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》指出:“新中國建立的時間不長，我們?nèi)〉玫某删椭皇浅醪降?。由于我們黨領(lǐng)導(dǎo)社會主義事業(yè)的經(jīng)驗不多，黨的領(lǐng)導(dǎo)對形勢的分析和對國情的認識有主觀主義的偏差，‘文化大革命’前就有過把階級斗爭擴大化和在經(jīng)濟建設(shè)上急躁冒進的錯誤。后來，又發(fā)生了‘文化大革命’這樣全局性的、長時間的嚴重錯誤?！边@樣的認識扭轉(zhuǎn)了傳統(tǒng)話語中“中國共產(chǎn)黨是光榮、正確、偉大的黨”的教條色彩，而轉(zhuǎn)向辯證的思維模式。黨的光榮、正確、偉大，要建立在能夠客觀認識錯誤，及時有效糾正錯誤的基礎(chǔ)上?！昂鲆曞e誤、掩蓋錯誤是不允許的，這本身就是錯誤，而且將招致更大的錯誤?！雹賲⒁姟蛾P(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》。要堅定不移地堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須以不斷地改善黨的領(lǐng)導(dǎo)為前提。

從系統(tǒng)論的視角看，執(zhí)政黨既是社會系統(tǒng)的組成部分，又是整個社會系統(tǒng)治理優(yōu)化的領(lǐng)導(dǎo)力量。就此可以將分析執(zhí)政黨的社會地位與境況區(qū)分為兩個場域。就前者而言，執(zhí)政黨作為社會組織，是守法的主體，與一切國家機關(guān)、武裝力量、其他政黨、各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織以及個人，同樣平行地受法律的約束，任何時候不允許凌駕于憲法法律之上。這個場域強調(diào)“平行”性，執(zhí)政黨在此間應(yīng)該堅守“內(nèi)在觀點”②來自英國法理學(xué)家哈特所提供的一種分析視角，主要針對是從法律內(nèi)部還是外部看待法律。內(nèi)在的觀點是制度參與者的視角，而外在觀點是外部人士的視角。筆者在此借用這個說法來說明執(zhí)政黨在不同社會場域中有時候是制度參與者視角，應(yīng)受制約;有時候是外部人士視角，超越于規(guī)則體系以外。的立場，同時必須面對有效管理自身的任務(wù)。就后者而言，執(zhí)政黨作為領(lǐng)導(dǎo)黨，是國家整個法治事業(yè)的引領(lǐng)者、設(shè)計者和核心推動者，肩負著領(lǐng)導(dǎo)全國人民不斷推進國家法治、民主、富強、文明等前進的歷史目標。該場域突出“縱向”性，故執(zhí)政黨在此間往往容易以“外在觀點”看待整個國家治理事業(yè)。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就必須區(qū)分在前述兩個不同場域黨的領(lǐng)導(dǎo)的不同路徑和規(guī)范要求。

二、平行場域的“從嚴治黨”以及黨內(nèi)法規(guī)

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)必須改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。從平行場域看，《決定》將從嚴治黨列為重中之重。2013年6月，習(xí)近平總書記在全國組織工作會議上講話指出:“如果管黨不力、治黨不嚴，人民群眾反映強烈的黨內(nèi)突出問題得不到解決，那我們黨遲早會失去執(zhí)政資格，不可避免被歷史淘汰。這決不是危言聳聽?！彼自捳f，“千里之堤毀于蟻穴”，政黨的威信來源于黨員的言行，黨員干部、黨組織的腐敗現(xiàn)象將嚴重損害黨的形象和權(quán)威。如何避免蝴蝶效應(yīng)，防止那些看似極微小、個別的人或事，最終造成集體內(nèi)部的分崩離析，執(zhí)政黨自身建設(shè)和管理至關(guān)重要。只有不斷實現(xiàn)執(zhí)政黨內(nèi)部的優(yōu)化，堅持鍛造、夯實黨的自身，才可能不斷鞏固黨的執(zhí)政地位，不斷增進廣大人民擁護黨的領(lǐng)導(dǎo)、支持黨的領(lǐng)導(dǎo)的信心，全面依法治國也才會有強有力的政治保障。

《決定》指明，“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障?！秉h內(nèi)法規(guī)的提法首次出現(xiàn)于黨的決定中，是從嚴治黨重要規(guī)范的依據(jù)。

在我國規(guī)范體系的話語系統(tǒng)中，耳熟能詳?shù)恼f法是“黨紀國法”，黨的紀律從屬于紀律系統(tǒng)，其與法律系統(tǒng)有明顯的不同。另外，經(jīng)常與法律發(fā)生聯(lián)系的還有一個系統(tǒng)，即“黨的政策”。無論是黨的紀律還是黨的政策，它們都與法律共同作為社會規(guī)范系統(tǒng)的重要組成部分，分享作為規(guī)范而具有的一般特征;與此同時，黨的紀律、黨的政策與法律又都有各自的質(zhì)的規(guī)定性，不容混淆。在依法治國語境下，國家治理要依靠多種社會規(guī)范的通力配合，相互支援，這一點是基本共識，本身沒有什么太大爭議;但是，一旦多元的社會規(guī)范相互沖突時，法治所尊奉的“法律至上”原則就決定了法律規(guī)范沖突的最高、最終依據(jù)。因此，在法治話語體系下，多元社會規(guī)范系統(tǒng)中的“法律”，無疑有著確定的優(yōu)勢。

為什么此次《決定》對調(diào)整執(zhí)政黨內(nèi)部的規(guī)范，沒有使用“黨內(nèi)規(guī)范”而是加上個含有確定優(yōu)勢意思的“法”字，采用“黨內(nèi)法規(guī)”來指稱?這種改變可能會帶來一個疑惑——國法之外還有“黨法”，那么“黨法”與國法是什么關(guān)系?在中國話語體系中，含有“法”字的稱謂通常還有“王法”和“家(族)法”。中國歷史清晰展現(xiàn)了一個基本事實，即傳統(tǒng)中國社會的王法就是國法，所謂“法自君出”;而傳統(tǒng)社會的家(族)法在其調(diào)整范圍內(nèi)，同樣有著與國法近似甚至同等的效力。在這樣的話語文化傳統(tǒng)下，“黨內(nèi)法規(guī)”稱謂的使用，必然首先要澄清“黨法”與國法的關(guān)系問題。

從《決定》全文分析看，可以明確下列幾點:

第一，“黨法”與國法適用對象和范圍不同。黨法的外延是以黨章為首的調(diào)整黨內(nèi)活動的各種規(guī)則。如《決定》指明:“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，全黨必須一體嚴格遵行?！h的紀律是黨內(nèi)規(guī)矩?！边@界定了黨法的適用對象是全體黨員，適用范圍是黨內(nèi)活動。國家法律是針對不特定的所有公民依照屬地原則為主結(jié)合屬人原則和保護主義原則確定適用范圍和對象。但即使如此，由于黨員身兼兩重身份，既是公民又是黨員，受“黨法”和國法同時約束。在此情行下，“黨法”與國法發(fā)生交叉。故而《決定》指出，要注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)。

第二，“黨法”與國法應(yīng)該同樣堅持“法的形式理性”?！稕Q定》提出要“加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)”，就這一點看，筆者認為之所以要用“黨內(nèi)法規(guī)”稱謂“黨內(nèi)規(guī)矩”，是因為“法的形式理性”特征應(yīng)該為黨內(nèi)規(guī)范建設(shè)所吸取。中國共產(chǎn)黨已有百年的建黨歷史，現(xiàn)有八千五百多萬黨員，這樣一個龐大的執(zhí)政黨，其黨內(nèi)規(guī)矩不說汗牛充棟，也已然不少。而且，黨內(nèi)規(guī)范生成、修改、廢止的程序化、黨內(nèi)多種規(guī)范的體系化、制度化處于起步階段，整個黨內(nèi)規(guī)范體系不能不說存在許多問題。倘若黨內(nèi)規(guī)范該公開的卻沒有公開或公開度不夠，如何約束規(guī)范黨員?倘若黨內(nèi)規(guī)范規(guī)定的過于籠統(tǒng)、模糊，無法給黨員行為以明確清晰的指引，黨員又該如何遵守?倘若不同時期就相同事項做出來的規(guī)定相互沖突，黨員又該如何選擇?當我們用“國法”的形式合理性要求去檢省黨內(nèi)規(guī)范的狀況時，必然推動“黨內(nèi)規(guī)范”的制度化建設(shè);只有黨內(nèi)規(guī)范在形式合理性方面做到位了，從嚴治黨才能有有力的規(guī)范支撐。

第三，在實質(zhì)合理性上，“黨法”在不違背國法基本原則精神的前提下，可以為黨員創(chuàng)設(shè)比國法為一般公民所設(shè)定的法律義務(wù)更高的義務(wù)。《決定》指出，“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律，黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀以更高標準嚴格要求自己”。比如，2003年12月31日頒布的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第77條規(guī)定不許黨員經(jīng)商辦企業(yè)，不許黨員個人違反規(guī)定買賣股票或者進行其他證券投資，不許黨員從事有償中介活動以及在國(境)外注冊公司或者投資入股，等等。政黨為什么有權(quán)為黨員創(chuàng)設(shè)高于法律的義務(wù)?創(chuàng)設(shè)這種高于法律的義務(wù)有沒有底線呢?

埃德蒙·柏克認為，“政黨就是大家基于一致同意的某些特殊原則，并通過共同奮斗來促進國家利益而團結(jié)起來的人民團體”?！啊h都會公開宣布，其首要目的是謀求一切正當手段，使持此種政見者獲取某種條件，從而使他們得以借助國家的一切權(quán)力和權(quán)威，將其共同方案付諸實施?！闭h“把追求公職看作第一需要，不是為了謀求職薪，而是為了占據(jù)強大的政府堡壘，去實施他們有益的計劃”。①［英］埃德蒙·柏克:《自由與傳統(tǒng)》，蔣慶、王瑞昌譯，商務(wù)印書館2001年版，第147-149頁。一個人之所以成為黨員，邏輯前提是他或她認同政黨的政治信念和目標，并自愿為實現(xiàn)這一目標而竭盡全力。很顯然，如果黨內(nèi)規(guī)范遵循了現(xiàn)代法的形式理性要求，所有的黨員義務(wù)都預(yù)先周知于眾，一個人是否自愿接受這些甚至比法律要求還高的義務(wù)，完全由其自主決定。一旦其自愿爭取并獲得黨員身份，那一刻也就是其承諾遵守政黨章程和規(guī)范義務(wù)的時刻。在作為黨派成員期間，由新規(guī)范所創(chuàng)設(shè)的新義務(wù)的正當性，同樣受制于黨內(nèi)法規(guī)立、改、廢相應(yīng)的民主程序、形式合理性等。

另外，現(xiàn)代法律經(jīng)過長期的發(fā)展，形成了被廣為認可的基本原則、精神和價值準則，尤其其中具有一般公理意義的部分，對任何國家都構(gòu)成制約，也成為基本人權(quán)保障的根據(jù)。黨內(nèi)法規(guī)創(chuàng)設(shè)的黨員義務(wù)，即使比法律義務(wù)再嚴格，也不應(yīng)突破這些公理性的價值準則。比如，正在醞釀制定的《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件辦理工作條例》，無論對黨內(nèi)腐敗分子怎樣的深惡痛絕，無論貫徹“從嚴治黨”的方針有多迫切，在黨的紀律檢查機關(guān)辦案程序中都不可以允許“一個人成為自己案件的法官”，都應(yīng)恪守“不得刑訊逼供”等正當程序原則。這即所謂“黨法”不得違背國法的基本原則精神。

最后，比較國法而言，“黨法”必須創(chuàng)新自我實現(xiàn)的保障機制?！稕Q定》指出，“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力”。任何規(guī)范都有保障自我實現(xiàn)的機制，比如，國法靠國家強制力保障實施;道德靠社會輿論或內(nèi)心自省等保障實施。黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力很大程度上依賴于其是否有恰當?shù)淖晕覍嵤┍Ｕ蠙C制。《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》等對“黨法”的實施保障都有所規(guī)定。例如，《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》對黨員的紀律處分有五類:警告、嚴重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看和開除黨籍。此外，2014年1月中共中央印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第59條規(guī)定:“引咎辭職、責令辭職和因問責被免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，一年內(nèi)不安排職務(wù)，兩年內(nèi)不得擔任高于原任職務(wù)層次的職務(wù)。同時受到黨紀政紀處分的，按照影響期長的規(guī)定執(zhí)行?！痹摋l文通過對干部任用的限制性規(guī)定，實現(xiàn)對黨員行為的間接指引，約束在職黨員領(lǐng)導(dǎo)干部嚴守黨紀。然而，在實踐中，引起人民群眾不滿的恰恰是有些受了黨紀處分的領(lǐng)導(dǎo)干部“悄然”復(fù)出，此條規(guī)定的限制效果存疑。而比照一下《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》的規(guī)定，對行政機關(guān)的公務(wù)員處罰種類目前有六種，警告、記過、記大過、降級、撤職、開除，公務(wù)員在受處分期間不得晉升職務(wù)和級別，其中受記過和記大過、降級、撤職處分的不得晉升工資檔次，受撤職處分的還要按照規(guī)定降低級別，受到開除處分的以后則不得再錄用為公務(wù)員。那么，是否可以在黨紀的警告、嚴重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看和開除黨籍適用中，也考慮設(shè)計“達到某種違紀程度的，永不錄用為領(lǐng)導(dǎo)干部”這種保障機制呢?習(xí)近平總書記強調(diào):“不能把紀律作為一個軟約束或是束之高閣的一紙空文?！笨傊挥胁粩嘀铝τ凇包h法”自身的實施保障機制創(chuàng)新，健全不敢違紀的防范機制、違反黨紀的懲戒機制，完善黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督體系，“黨法”才不會成為紙老虎、稻草人。

三、縱向場域的依憲執(zhí)政以及憲法規(guī)范

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)建立在堅持依法治國、人民當家作主與黨的領(lǐng)導(dǎo)三者有機統(tǒng)一基礎(chǔ)上。從執(zhí)政的視角，《決定》指出，堅持依法治國，首先要堅持依憲治國;堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。那么，憲法規(guī)范體系自然是依憲執(zhí)政的重要規(guī)范依賴。

從歷史上看，憲法是近代西方民主法治發(fā)軔的伴生物，無論以不成文還是成文的形式表達，其都是衡量一個國家是否是法治國家的形式標準?！安徽摳鞣N憲法可能以什么樣的形式出現(xiàn)，也不論它們的實質(zhì)是什么，憲法的目的總是要包含一些指明政治行為的某種方式和對政治制度采取某種態(tài)度的要求?！雹伲酆桑莺嗬し丁ゑR爾賽文等:《成文憲法的比較研究》，陳云生譯，華夏出版社1987年版，第272頁。憲法得以自立的“制約權(quán)力，保障權(quán)利”兩塊基石，是法治與人治區(qū)分的界限。中國的憲法同樣是國家建構(gòu)的最高依據(jù)，是人民當家作主的主體地位以及國家機構(gòu)權(quán)力來源的唯一依據(jù)。但是，有憲法并不等于有法治。從依法治國的實質(zhì)標準看，憲法必須具有與其根本大法地位相匹配的實效和權(quán)威。

我國是后發(fā)現(xiàn)代化國家，政府主導(dǎo)型的現(xiàn)代國家建構(gòu)路徑，使憲法文本與憲法實質(zhì)功能與權(quán)威并沒有在時間上完全同步。簡言之，執(zhí)政黨率領(lǐng)全國人民可以而且實際上自覺設(shè)計制定出了憲法文本，但憲法實際運行狀況與文本宣示之間卻存在不小距離?！皸l文的規(guī)定是一回事，法律的實施又是一回事……社會現(xiàn)實與法律條文之間，往往存在著一定差距”，②瞿同祖:《中國法律與中國社會》(導(dǎo)論)，中華書局2003年版，第2頁。憲法效力并不匹配于憲法實效。例如，盡管憲法文本上宣示“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！钡珜嵺`中，政府、法院、檢察院、軍隊等爆出違法亂紀的大案和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部嚴重違法案例的數(shù)量在逐年上升?！胺杀仨毜玫阶袷兀駝t形同虛設(shè)。”憲法倘若名實不符，無法兌現(xiàn)執(zhí)政黨依憲執(zhí)政的承諾，這不僅會極大地削減憲法本身的權(quán)威度，也會極大損傷黨的威信，損害黨的執(zhí)政合法性。

在建國初期，執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是通過“沒有共產(chǎn)黨就沒有新中國”的事實邏輯獲得的。近代一百多年風云詭譎的歷史，多種社會力量輪番登上歷史舞臺，或多或少都曾有機會來“執(zhí)政”，但只有中國共產(chǎn)黨通過艱苦卓絕的斗爭，取得新民主主義革命最終勝利，建立了新中國?！爸挥泄伯a(chǎn)黨，建立了新中國”，這是中國各族人民從一百多年來的歷史中看到的鐵的事實。改革開放以來，尤其是鄧小平南巡講話對社會主義理論的創(chuàng)造性發(fā)展，黨的執(zhí)政合法性逐步轉(zhuǎn)化為一種績效合法性。質(zhì)言之，黨的執(zhí)政正當性定位于黨所領(lǐng)導(dǎo)下的國家的生產(chǎn)力發(fā)展狀況、社會經(jīng)濟表現(xiàn)、國防能力等?！耙粋€國家的政黨制度，是否能促進和保障生產(chǎn)力的持續(xù)發(fā)展、經(jīng)濟建設(shè)取得成就和人民生活水平的提高，是考察其是否具有合理性、優(yōu)越性的重要標志。衡量政黨制度成功與否不是看它從理論上說的民主程度如何，而應(yīng)當看它在實踐中的作用?！雹壑苁缯?《政黨和政黨制度比較研究》，人民出版社2000年版，第337頁?？冃胶戏ㄐ砸呀?jīng)不同于此前的事實邏輯，因為任何一個政黨如果僅僅是躺在過去的功勞薄上沾沾自喜，而不顧及人民的物質(zhì)文化需求，不致力于改善人民的生活水準和權(quán)利享有等，是很難維系執(zhí)政地位的。然而，績效式合法性論證，也有其自身的局限性。倘若一旦政績表現(xiàn)不良，如經(jīng)濟發(fā)展速度緩慢、社會危機處理不當?shù)?，就可能會引發(fā)民眾不滿，甚至引發(fā)執(zhí)政危機。所以，有人指出“我國的改革能否順利進行、我國民眾對于改革能否繼續(xù)給予支持，很大程度上取決于改革能否給多數(shù)民眾帶來利益，能否使絕大多數(shù)民眾的生活水平繼續(xù)保持上升趨勢”。④李培林等:《中國社會分層》，社會科學(xué)文獻出版社2004年版，第54頁。換句話說，改革沒有績效，民眾就很難對改革的正當性認可。相應(yīng)地，作為改革發(fā)起者、推動者的執(zhí)政黨執(zhí)政合法性就會受到質(zhì)疑，甚至引發(fā)危機。但是，在當今世界，是否能夠以及怎樣始終保持經(jīng)濟持續(xù)、快速發(fā)展在理論上都是一個難題，更不要說如何實踐了。在社會轉(zhuǎn)型已經(jīng)進入攻堅階段，改革已進入深水區(qū)情形下，為何以及如何堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是需要再進一步證立的。

很明顯，依憲執(zhí)政強調(diào)一個國家的執(zhí)政黨要在憲法統(tǒng)領(lǐng)下的國家法律體系內(nèi)展開活動，憲法實質(zhì)上成為約束包括執(zhí)政黨在內(nèi)的所有社會集團行為的準則。此際，執(zhí)政的合法性就建立在執(zhí)政黨始終以建立在民主基礎(chǔ)上的、反映為民意的憲法法律為根據(jù)來領(lǐng)導(dǎo)國家和人民——憲法的正當性即決定了“依憲執(zhí)政”的合法性。這種“依憲執(zhí)政”合法性來源不是政黨連同國家一起做出的發(fā)展承諾，由此避免了績效合法性的難題，而且，即使出現(xiàn)執(zhí)政失誤，由于是在嚴格“依憲執(zhí)政”情況下發(fā)生的，依然可以通過完善憲法實施保障機制以及及時制定、修改、廢止、補充法律等措施來彌補，而不會引發(fā)執(zhí)政黨執(zhí)政合法性危機。是故，此次《決定》明確提出，各級黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部要深刻認識到，維護憲法法律權(quán)威就是維護黨和人民共同意志的權(quán)威，捍衛(wèi)憲法法律尊嚴就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴，保證憲法法律實施就是保證黨和人民共同意志的實現(xiàn)。

然而，僅僅要求執(zhí)政黨認識到憲法價值是不夠的，事實上，倘若沒有憲法規(guī)范的真正實施，所謂的憲法意識也會因無所憑依而流于虛假。筆者看來，本次《決定》提出的健全憲法實施和監(jiān)督制度，是實現(xiàn)執(zhí)政黨依憲執(zhí)政的最具價值的部分。只有有了健全科學(xué)的憲法實施和監(jiān)督制度，任何違反憲法的行為才能夠得到及時追究和糾正，憲法的權(quán)威才不是“紙上談兵”;憲法越是回歸其根本大法的本位，越是發(fā)揮其最高法律效力，黨越可能“依憲執(zhí)政”，從而不斷鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。

《決定》已經(jīng)明確設(shè)立每年十二月四日為國家憲法日，要求建立憲法宣誓制度。國家憲法日的設(shè)立重點在于對社會公眾宣傳憲法，廣泛培育憲法意識;憲法宣誓制度①自1919年德國《魏瑪憲法》首次確認就職宣誓制度以后，很多國家如德國、意大利、新加坡、芬蘭、希臘、荷蘭、葡萄牙、南非等國的憲法中都明確規(guī)定，官員任職前要進行忠于憲法的宣誓。在142個有成文憲法的國家中，規(guī)定相關(guān)國家公職人員必須宣誓擁護或效忠憲法的有97個。針對國家公職人員，通過儀式的象征功能，重在樹立憲法權(quán)威，喚起對憲法的崇敬感。但是，法律權(quán)威的形成是多維立體的系統(tǒng)工程。儀式既無法化身為物質(zhì)支撐，亦不能替代制度保障，切不可高估儀式的功能。在全面推進依法治國戰(zhàn)略中，如何結(jié)合我國國情，創(chuàng)造性的推進憲法實施和監(jiān)督體制機制，落實憲法規(guī)范效力?在筆者看來至少需要繼續(xù)研討下述議題:

課題之一，憲法訴訟意義上的憲法實施。憲法的權(quán)威性和生命力在于實施。在中國，憲法實施最普遍的方式被認為是國家立法機關(guān)依照職權(quán)和程序，將憲法原則精神貫徹到具體的立法實踐中，然后通過法律實施，如政府依法行政、法院依法審判，從而實現(xiàn)憲法的目的?！熬蛻椃▽嵤┒?，法治原則要求這些條文必須先由代議機關(guān)轉(zhuǎn)化為法律。若不通過直接適用法律來間接適用憲法，依憲治國和依憲審判就毫無意義，甚至淪落成濫權(quán)的托詞。”②翟小波:《代議機關(guān)至上，還是司法化》，《中外法學(xué)》2006年第4期。這屬于典型的間接實施憲法方式。然而，這種憲法的間接實施，仍然不能解決下列難題:一是將憲法僅僅作為立法的根據(jù)，倘若沒有相應(yīng)地設(shè)置科學(xué)的程序和機構(gòu)來審查立法是否違憲以及配置相關(guān)糾正辦法或救濟措施，那憲法實質(zhì)上就面臨未被實施的風險;二是憲法作為綱領(lǐng)性的、原則性的、根本性的規(guī)范體系，在通過法律、行政法規(guī)等法源形式間接實施過程中，難免會有所遺漏。因為“所有憲法內(nèi)容都應(yīng)該得到具體化”這個命題僅僅是一個規(guī)范命題，而不是一個事實命題;三是對“憲法是綱領(lǐng)性的、原則性的、根本性的規(guī)范體系”的判斷必須從兩個方面去看，一方面我們承認憲法作為根本大法，比較普通法律的確擁有這些基本特征。另一方面，我們必須承認憲法有其實體內(nèi)容，尤其是關(guān)于公民的基本權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容，大部分以是明確而具體的授權(quán)性規(guī)范和義務(wù)性規(guī)范來表述的。這些憲法規(guī)范與民事法律規(guī)范、刑事法律規(guī)范一樣，完全可以成為訴訟的大前提。

如此，憲法直接實施方式——憲法訴訟就顯得十分重要。在我國，雖然社會實踐方面已經(jīng)出現(xiàn)過幾起憲法案件，但總體上，“法院受理或不受理提出的憲法方面的案件，具有很大的偶然性，盡管不斷有人因自己的憲法權(quán)利被侵犯而向法院尋求司法救濟，但是實際上法院通常會將這些案件拒之門外，法官在審理案件時，也總是竭力避免出現(xiàn)憲法問題”③高鴻鈞等:《法治:理念與制度》，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第569頁。。本次《決定》在推進憲法直接實施方面雖然沒有具體舉措，但《決定》傳達了明確的“加強憲法實施”的信號，并重申“一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正?！币驗楝F(xiàn)行《憲法》第5條即規(guī)定:一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。雖然該如何追究和糾正違反憲法規(guī)范的行為，語焉不詳，但至少可以推導(dǎo)出并非是禁止“憲法規(guī)范具有可訴性”。實際上，如何立足于已經(jīng)出現(xiàn)的偶然、零散的憲法訴訟案件，探索體系化的憲法訴訟程序、制度建構(gòu)，是全面推進依法治國的重要任務(wù)，也是落實依憲執(zhí)政的重要條件。

課題之二，程序優(yōu)化視角的憲法監(jiān)督。一方面要有憲法實施的完整途徑，另一方面要有保障憲法實施的監(jiān)督機制。憲法解釋和監(jiān)督模式通常有兩種，一種是將憲法解釋權(quán)和監(jiān)督權(quán)授予最高立法機關(guān)，比如我國;另一種是將權(quán)力授予特定機構(gòu)，如憲法法院、特定司法機關(guān)等。第一種憲法監(jiān)督模式面臨的一個首要難題是，作為最高立法機關(guān)本身既是憲法監(jiān)督者也是法律制定者。當全國人大及其常委會制定的法律涉嫌違反憲法時，該如何落實監(jiān)督，保障監(jiān)督效果?這也是國內(nèi)有主張專門憲法監(jiān)督模式的一個強有力理由。然而，一個國家采納何種憲法監(jiān)督模式，涉及到該國家整個權(quán)力體系配置、協(xié)調(diào)問題，以及整個法治民主傳統(tǒng)、民族文化心理等方方面面的問題。盡管學(xué)術(shù)界在憲法監(jiān)督問題上爭論很多，但主流的立場還是認為像美國那種由聯(lián)邦最高法院行使違憲審查的模式，因其與我國整體的國家體制以及人民代表大會制度不相容，很難成為時下首要考慮的方案。從《決定》也可以看出，堅持現(xiàn)有的憲法監(jiān)督框架，全國人大及其常委會具有最高的憲法監(jiān)督權(quán)，同時指明了推進憲法監(jiān)督制度化的努力方向——要健全監(jiān)督機制和程序。

在現(xiàn)代社會，程序的價值已經(jīng)越來越為人們所認識和接受。再好的憲法監(jiān)督規(guī)范，如果缺少具體的程序規(guī)定和具體的監(jiān)督運行機制的支撐，就會使憲法監(jiān)督停留在紙上，流于具文。比如，《決定》中提出，“加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”。實踐中，對備案的規(guī)范性文件，如何發(fā)現(xiàn)其涉嫌違憲違法，這屬于備案審查啟動程序;啟動后，全國人大開會期間如何審查，期限多長，是否要聽證，是否許可被審查文件制定主體抗辯;全國人大閉會后人大常委會面對的若是全國人大制定的法律，該怎么處理?規(guī)范性文件審查完畢后，結(jié)論如何做出?表決方式、表決原則、表決結(jié)果的公布，等等。失去了程序依托，憲法監(jiān)督將是一紙空文。但是，在我國，傳統(tǒng)法律文化中并沒有過多重視程序的思想資源。近年來司法領(lǐng)域的程序正義問題雖然已獲得更多注意，但憲法監(jiān)督領(lǐng)域還是少有程序關(guān)切。比如，對國務(wù)院的行政法規(guī)、省級國家權(quán)力機關(guān)制定的地方性法規(guī)、民族自治地方制定的自治條例，單行條例的合憲性審查上目前仍沒有任何程序性的規(guī)定。因此，必須改變這種狀況，從創(chuàng)新憲法監(jiān)督機制和程序視角，著力完善我國的憲法監(jiān)督制度。

四、結(jié)語

人是規(guī)范性的存在，國家治理同樣是謀求使人們服從規(guī)則治理的事業(yè)。全面推進依法治國，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)基本原則，一方面要求執(zhí)政黨本身必須是經(jīng)得起歷史和人民檢驗的“偉大的黨”，必須以更高的道德水準和義務(wù)要求鍛造錘煉自身，“黨法”既是高于國法的內(nèi)部治理規(guī)范體系，又是必須堅守現(xiàn)代法律基本道德正當性底線的內(nèi)部規(guī)則。另一方面，依法治國首先意味著黨要受法律的約束?！耙驗?，在專制國家中國王就是法律，同樣地，在自由國家中法律也應(yīng)該成為國王，而且不應(yīng)該有其他例外?！雹伲勖溃菖硕?《常識》，何實譯，華夏出版社2004年版，第56頁。依法執(zhí)政是依法治國的基本內(nèi)容，更是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提。必須使憲法規(guī)范真正地具有最高效力，真正地約束權(quán)力，當然也包括約束執(zhí)政權(quán)。

(責任編輯:張婧)

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1003-4145［2015］01-0031-06

2014-12-01

趙樹坤，女，西南政法大學(xué)教授，重慶梁平法院院長助理，研究方向為法理學(xué)、人權(quán)法學(xué)。