肖金明

(山東大學(xué)法學(xué)院，山東濟(jì)南 250014)

全面推進(jìn)依法治國(guó)理論與實(shí)踐創(chuàng)新

肖金明

(山東大學(xué)法學(xué)院，山東濟(jì)南 250014)

黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》系統(tǒng)闡述了全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大意義、指導(dǎo)思想、基本原則，確立了全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)，部署了全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大任務(wù)。認(rèn)真學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)四中全會(huì)精神，準(zhǔn)確理解和把握四中全會(huì)決定，深化認(rèn)識(shí)和解讀中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論、法治方針、法治道路、法治體系等的豐富內(nèi)涵與深遠(yuǎn)意義，深入探討黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)的關(guān)系、依法治國(guó)與以德治國(guó)的關(guān)系、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系、法治規(guī)律與特色法治的關(guān)系等全面推進(jìn)依法治國(guó)的一系列重大理論問(wèn)題，進(jìn)一步探討依憲治國(guó)是依法治國(guó)的關(guān)鍵所在、依法執(zhí)政是依法治國(guó)的政治前提、法治社會(huì)是法治國(guó)家的社會(huì)基礎(chǔ)、依法治國(guó)是重大改革的制度保障等加快建設(shè)法治國(guó)家的一系列重大實(shí)踐問(wèn)題，無(wú)疑有助于從政治高度上提升對(duì)四中全會(huì)精神和決定的認(rèn)知，在理論深度上加強(qiáng)對(duì)依法治國(guó)基本方略的認(rèn)同，在實(shí)踐維度上加快推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)。歷史地、現(xiàn)實(shí)地和面向未來(lái)地看待全面推進(jìn)依法治國(guó)，以四中全會(huì)精神為統(tǒng)領(lǐng)，創(chuàng)新全面推進(jìn)依法治國(guó)的理論與實(shí)踐，對(duì)不斷加快法治中國(guó)建設(shè)步伐、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

依法治國(guó);法治理論;法治中國(guó)

從十八屆三中全會(huì)到四中全會(huì)，從全面深化改革到全面推進(jìn)法治，遵循的是全面深化改革總體目標(biāo)所包含的制度—治理的內(nèi)在邏輯和執(zhí)政黨—國(guó)家的現(xiàn)實(shí)邏輯。如果背離了民主政治的這兩大邏輯，就會(huì)失去全面推進(jìn)依法治國(guó)的可能，更不會(huì)有國(guó)家治理的現(xiàn)代化前景。

學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)黨的十八屆四中全會(huì)精神，理解和把握《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，需要將四中全會(huì)與十八屆三中全會(huì)聯(lián)系起來(lái)，將習(xí)近平總書記稱為姊妹篇的四中全會(huì)決定與三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》密切聯(lián)系起來(lái)。三中全會(huì)及其決定與四中全會(huì)及其決定有很多關(guān)聯(lián)點(diǎn)和銜接點(diǎn)，其中最重要的聚焦在三中全會(huì)決定確立的全面深化改革的總體目標(biāo)上。全面深化改革的總體目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這里需要特別強(qiáng)調(diào)三個(gè)方面，即全面深化改革總體目標(biāo)所內(nèi)含的三個(gè)重大關(guān)系。

一是表述全面深化改革總體目標(biāo)的前一句話所內(nèi)含的方向性問(wèn)題，即全面深化改革的中國(guó)特色社會(huì)主義方向。法學(xué)界不少人將目光聚焦在后一句話中的治理現(xiàn)代化上，也有人抽象地談?wù)撚山y(tǒng)治到管理再到治理的意義。實(shí)際上，在上個(gè)世紀(jì)七、八十年代，治理的理念在西方國(guó)家很流行，與其伴隨的是西方國(guó)家公共行政、公共管理革新。上世紀(jì)九十年代，國(guó)內(nèi)政治學(xué)、公共管理學(xué)就開始介紹西方國(guó)家的治理和善治理論。前一句話關(guān)系著全面深化改革的性質(zhì)和方向，落腳到“中國(guó)特色社會(huì)主義”一詞上，后一句話明確了全面深化改革的指向和目標(biāo)，落腳到“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”詞組上，不能將兩者割裂開來(lái)，而必須按照中國(guó)特色社會(huì)主義規(guī)定的正確方向推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

二是表述全面深化改革總體目標(biāo)的前一句話與后一句話的內(nèi)在邏輯關(guān)系，即強(qiáng)化制度現(xiàn)代化與治理現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯。這需要將關(guān)注點(diǎn)聚焦在前一句話的“制度”一詞上，突出制度—治理的內(nèi)在邏輯關(guān)系，以及制度與法治的邏輯統(tǒng)一性。沒(méi)有現(xiàn)代化的制度就不會(huì)有現(xiàn)代化的治理，國(guó)家治理現(xiàn)代化需要國(guó)家制度現(xiàn)代化，而國(guó)家制度現(xiàn)代化的基本標(biāo)志是民主法治。由此可以推論，為實(shí)現(xiàn)全面深化改革的總體目標(biāo)，必須全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。①黨的十八屆三中全會(huì)確立的全面深化改革總體目標(biāo)與四中全會(huì)確立的全面推進(jìn)依法治國(guó)總目標(biāo)實(shí)際上是重合的，或者確切地講是一個(gè)目標(biāo)的兩種不同表述。只有通過(guò)完善和發(fā)展中國(guó)特色的社會(huì)主義制度，才能推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化;只有建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，才能建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家?？梢赃@樣講，完善和發(fā)展中國(guó)特色的社會(huì)主義制度，就是指建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，而國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就是指國(guó)家治理民主化、法治化，其具體形態(tài)就是法治國(guó)家。這就充分說(shuō)明了三中全會(huì)與四中全會(huì)以及兩個(gè)決定的根本性聯(lián)系。

三是表述全面深化改革總體目標(biāo)的后一句話所內(nèi)含的一個(gè)邏輯關(guān)系，即執(zhí)政黨與國(guó)家之間的現(xiàn)實(shí)邏輯。這就需要將關(guān)注點(diǎn)聚焦在后一句話的“國(guó)家”一詞上，突出執(zhí)政黨—國(guó)家的現(xiàn)實(shí)邏輯關(guān)系，以及黨的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重大意義。透過(guò)世界各國(guó)的國(guó)家政權(quán)現(xiàn)象，往往呈現(xiàn)出復(fù)雜的政黨政治現(xiàn)象，這是無(wú)可回避的也是普遍存在的政黨尤其是執(zhí)政黨與國(guó)家的交互現(xiàn)象。政黨和國(guó)家的關(guān)系在不同國(guó)家有不同的模式和狀態(tài)，由此形成了各具特點(diǎn)的政黨制度。在我國(guó)，基于執(zhí)政黨與國(guó)家的現(xiàn)實(shí)邏輯，以及共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度的歷史地位和政治地位，可以推論:沒(méi)有執(zhí)政黨治理現(xiàn)代化，就沒(méi)有國(guó)家治理現(xiàn)代化。因此，有必要明確提出“黨和國(guó)家治理現(xiàn)代化”的概念和實(shí)踐課題。②參見(jiàn)肖金明:《通過(guò)黨內(nèi)法治推進(jìn)黨內(nèi)治理——兼論黨內(nèi)法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化的邏輯關(guān)聯(lián)》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2014年第5期。

毫無(wú)疑問(wèn)，中國(guó)特色社會(huì)主義、制度—治理的內(nèi)在邏輯和執(zhí)政黨—國(guó)家的現(xiàn)實(shí)邏輯，是學(xué)習(xí)和貫徹四中全會(huì)精神、理解和把握全面推進(jìn)依法治國(guó)決定必須遵循的。由此也就可以理解四中全會(huì)決定兩個(gè)最關(guān)鍵詞“依法治國(guó)”與“黨的領(lǐng)導(dǎo)”及其相互關(guān)系。

一、歷史、現(xiàn)實(shí)、未來(lái)地看待全面推進(jìn)依法治國(guó)

全面推進(jìn)依法治國(guó)不是一朝一夕的事情，而是需要幾代人為之奮力的偉大事業(yè)。實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)建設(shè)的偉大事業(yè)，應(yīng)當(dāng)客觀地看待依法治國(guó)的歷史發(fā)展，包括正反兩個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)，取得的成就和存在的問(wèn)題;應(yīng)當(dāng)積極面向依法治國(guó)的現(xiàn)實(shí)需求，從民族復(fù)興大業(yè)到百姓日常生活，從民主政治到民生社會(huì);應(yīng)當(dāng)認(rèn)真正視依法治國(guó)的走向和未來(lái)，全面推進(jìn)依法治國(guó)任重道遠(yuǎn)，需要不斷增強(qiáng)對(duì)法治中國(guó)建設(shè)的信念。

首先，歷史地看，民主法制(法治)風(fēng)雨飄搖、跌巖起伏，從建國(guó)初期新法制建設(shè)，中經(jīng)包括“文革”十年在內(nèi)持續(xù)20年的人治時(shí)期，到十一屆三中全會(huì)重啟民主法制建設(shè)，中經(jīng)包括確立依法治國(guó)基本方略的30多年法制改革和法治發(fā)展而進(jìn)入穩(wěn)定時(shí)期，再到十八屆四中全會(huì)開啟法治建設(shè)新時(shí)期，或者說(shuō)開辟法治建設(shè)新時(shí)代。

六十五年前，協(xié)商建國(guó)與共同綱領(lǐng)成為新法制建設(shè)的起點(diǎn)。③1949年新政權(quán)建立不是“槍桿子里面出政權(quán)”的簡(jiǎn)單結(jié)論，而是一個(gè)復(fù)雜的立憲政治過(guò)程，是中國(guó)人民政治協(xié)商的偉大成果。新政權(quán)奠基在臨時(shí)憲法《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》基礎(chǔ)上，為協(xié)商立憲建國(guó)制定的《共同綱領(lǐng)》就成為廢除國(guó)民黨偽法統(tǒng)后新法制建設(shè)的起點(diǎn)。當(dāng)然，建國(guó)初期新法制建設(shè)的最高成就是制定1954年憲法。廢除舊法統(tǒng)、鞏固新政權(quán)迫切需要建設(shè)新法制。以毛澤東為首的黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體在建國(guó)初期創(chuàng)造了以1954年憲法為代表的民主法制建設(shè)的短暫輝煌，初步確立了有法可依、有法必依的民主法制局面。但在隨后的二十年間，國(guó)家制度建設(shè)基本荒蕪，國(guó)家治理領(lǐng)域人治盛行，建國(guó)初期的法治建設(shè)成就損壞殆盡?！拔幕蟾锩苯Y(jié)束后，社會(huì)主義民主法制得以重建。從改革開放三十多年來(lái)民主法治建設(shè)的歷程看，民主法治理論和實(shí)踐不斷創(chuàng)新發(fā)展。從鄧小平時(shí)期的“發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，必須健全社會(huì)主義法制”，“要使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不以領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”，“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”;到江澤民時(shí)期的“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，“依法治國(guó)與以德治國(guó)相結(jié)合”，“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”;再到胡錦濤時(shí)期的“要使黨成為科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的執(zhí)政黨”、“依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)，依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政”，“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”。黨的十八大以來(lái)，新一屆領(lǐng)導(dǎo)人一再?gòu)?qiáng)調(diào)法治作為治國(guó)方略、治國(guó)理政方式的重要意義，對(duì)依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家作出了系統(tǒng)闡述，比如，“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”，“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”，“黨要領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法”，等等。這些新的法治理論與推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)實(shí)踐相結(jié)合，四中全會(huì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的決定應(yīng)運(yùn)而生。

其次，現(xiàn)實(shí)地看，不能就法治而法治，應(yīng)當(dāng)將依法治國(guó)與中國(guó)夢(mèng)、小康社會(huì)、執(zhí)政興國(guó)、國(guó)家治理等聯(lián)系起來(lái)，在與民族復(fù)興、國(guó)家進(jìn)步、社會(huì)文明、百姓生活的密切關(guān)聯(lián)中發(fā)現(xiàn)和突出全面推進(jìn)依法治國(guó)的意義。

從廣泛意義上講，政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、黨的建設(shè)與法治中國(guó)建設(shè)緊密關(guān)聯(lián)。全面推進(jìn)依法治國(guó)，就是要將各個(gè)領(lǐng)域、各項(xiàng)事業(yè)、各類工作納入憲法框架和法治軌道，為實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)目標(biāo)、國(guó)家治理現(xiàn)代化、民族偉大復(fù)興提供法律保障。從實(shí)際意義上講，法治關(guān)聯(lián)著民主、關(guān)系著民生、維系著人權(quán)。從民主—法治的邏輯出發(fā)，法治成為治國(guó)理政基本方式，人民群眾的主體地位和公民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、結(jié)社權(quán)、監(jiān)督權(quán)等逐步獲得法律保障;從民生—法治邏輯起步，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法和加大重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度，法律保障百姓切身權(quán)益、生活質(zhì)量、安全需要;從人權(quán)—法治邏輯邁步，法律重劃政府權(quán)力與公民權(quán)利邊界，加強(qiáng)人權(quán)司法，確保人們從每一個(gè)司法個(gè)案中體會(huì)到公平正義。毫無(wú)疑問(wèn)，這都是依法治國(guó)更為具體的展現(xiàn)。全面推進(jìn)依法治國(guó)，就是要通過(guò)法律促進(jìn)和保障改革、發(fā)展和穩(wěn)定，確保人民群眾能夠獲得最大的制度紅利。法治概念不是虛化的，它維護(hù)民主、促進(jìn)民生、保障人權(quán)，融匯入社會(huì)主義核心價(jià)值觀，融通入執(zhí)政黨的思想體系，維護(hù)穩(wěn)定與維護(hù)人權(quán)相統(tǒng)一，重大改革于法有據(jù)，讓法治在傳統(tǒng)道德領(lǐng)域充分發(fā)揮保障作用，充分體現(xiàn)了新一屆執(zhí)政集體執(zhí)政思路所富有的極強(qiáng)的法治邏輯。更為重要的是，黨的十八大將法治國(guó)家建設(shè)納入小康社會(huì)建設(shè)指標(biāo)體系，十八屆三中全會(huì)將推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)納入全面深化改革總體規(guī)劃，十八屆四中全會(huì)專題研討依法治國(guó)重大問(wèn)題，具體部署全面推進(jìn)依法治國(guó)重大任務(wù)。在走向2020年實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)建設(shè)目標(biāo)的進(jìn)程中，全面深化改革是必需的方式和手段，全面推進(jìn)依法治國(guó)是根本促進(jìn)和保障。

再次，面向未來(lái)地看，在長(zhǎng)達(dá)36年改革和民主法制(法治)建設(shè)基礎(chǔ)上，全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)再經(jīng)過(guò)一個(gè)36年，近期的標(biāo)志性進(jìn)展將是2020年基本建成法治政府，而遠(yuǎn)期目標(biāo)就是到本世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

從1978年改革開放到本世紀(jì)中葉，時(shí)間已經(jīng)過(guò)去一半，經(jīng)濟(jì)改革、社會(huì)建設(shè)、政治發(fā)展及其相關(guān)的法治進(jìn)步，形成了全面深化改革的新局面。當(dāng)前，也就是全面深化改革的起始階段，正好處在72年改革周期的中間位置，是顧后瞻前、籌劃未來(lái)的有利時(shí)機(jī)。改革開放三十多年來(lái)，經(jīng)濟(jì)改革一直是重頭戲，發(fā)展一直是硬道理，其中伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和漸進(jìn)的政治改革;自新世紀(jì)以來(lái)，也就是在經(jīng)濟(jì)改革行進(jìn)二十多年后，社會(huì)改革的分量不斷加重，民生建設(shè)前所未有地加強(qiáng)，其間伴隨著日漸深化的經(jīng)濟(jì)改革和仍然漸進(jìn)但明顯提速的政治改革;在繼續(xù)深化經(jīng)濟(jì)改革、尤其是不斷加強(qiáng)社會(huì)改革二十多年后，在經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—政治的邏輯效應(yīng)下，政治改革自然會(huì)加速，既有民主又有法治，民主法治的時(shí)間表和路線圖會(huì)更加明朗;在加速政治改革二十年后，也就是到了本世紀(jì)中葉，以民主法治為根本特征的國(guó)家治理現(xiàn)代化就會(huì)最終變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。所以，應(yīng)當(dāng)從政治的高度看待十八屆三中全會(huì)及其全面推進(jìn)依法治國(guó)的決定，它意味著在72年改革周期的中間時(shí)段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步對(duì)政治改革的強(qiáng)烈需求和以依法治國(guó)為載體的政治改革的明顯提速。①參見(jiàn)肖金明:《改革開放以來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨的法治觀及其實(shí)踐形式》，《法學(xué)論壇》2011年第4期。毫無(wú)疑問(wèn)，全面推進(jìn)依法治國(guó)是深化經(jīng)濟(jì)改革和創(chuàng)新社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需要，但只有從政治的高度看待全面推進(jìn)依法治國(guó)，才能發(fā)現(xiàn)其全面的價(jià)值和未來(lái)的意義。

二、全面準(zhǔn)確理解四中全會(huì)精神及其決定內(nèi)容

黨的十八屆四中全會(huì)基于對(duì)法治更加深刻的認(rèn)識(shí)和最新認(rèn)知，全面概括和系統(tǒng)闡述了全面推進(jìn)依法治國(guó)的指導(dǎo)思想和行動(dòng)綱領(lǐng)。只有遵循從歷史到未來(lái)、從認(rèn)識(shí)到實(shí)踐、從形式到內(nèi)容的基本邏輯，才能全面準(zhǔn)確地理解和把握四中全會(huì)精神和全面推進(jìn)依法治國(guó)決定的內(nèi)容。

第一，一脈相承刷新偉大旗幟，即中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，無(wú)論是全面深化改革還是全面推進(jìn)依法治國(guó)，都必須高舉中國(guó)特色社會(huì)主義這面?zhèn)ゴ笃鞄茫闹腥珪?huì)與三中全會(huì)的不同在于，習(xí)近平系列重要講話精神已經(jīng)融入這面旗幟，在關(guān)于依法治國(guó)的決定中將習(xí)近平系列重要講話精神與“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀等并列起來(lái)，有很深刻的意義，其中必然意味著中國(guó)特色社會(huì)主義旗幟上增添了更加豐富的法治底色，中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系中增加了更為豐富的法治思想。學(xué)習(xí)四中全會(huì)決定應(yīng)當(dāng)與學(xué)習(xí)習(xí)近平系列重要講話精神結(jié)合起來(lái)，并以此為基礎(chǔ)，不斷深化全面推進(jìn)依法治國(guó)理論研究，深入探討中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論的價(jià)值觀與方法論、框架體系和主要內(nèi)容、理論指南和行動(dòng)邏輯。

第二，兩位一體確定法治目標(biāo)，全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。由法律體系到法治體系，體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)法治認(rèn)識(shí)的深化，法治國(guó)家的概念已經(jīng)超越了針對(duì)國(guó)家政權(quán)的意義，擴(kuò)展了依法治國(guó)的外延，深化了法治國(guó)家的內(nèi)涵。成就法治國(guó)家的良好狀態(tài)，必須構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，這個(gè)體系由完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系以及完善的黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)成，五大體系融為一體支撐著社會(huì)主義法治國(guó)家大廈。

第三，三位一體構(gòu)筑法治道路，即黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，這是中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展之路、民主發(fā)展之路和法治發(fā)展之路，亦即黨的十六大提出的社會(huì)主義政治文明之路。在中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路上，黨的領(lǐng)導(dǎo)是最高的政治，人民當(dāng)家做主是最大的政治，依法治國(guó)是最好的政治。黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位不允許任何政治勢(shì)力和社會(huì)力量的挑戰(zhàn)，最高政治的基本要求是不能出錯(cuò)。人民當(dāng)家作主體現(xiàn)人民主體地位以確保政治正當(dāng)性，最大政治的基本要求是不能出亂。依法治國(guó)必須符合中國(guó)國(guó)情，最好政治的基本要求是不能走偏。中國(guó)特色社會(huì)主義政治的三個(gè)側(cè)面既有區(qū)別又相互聯(lián)系，而這正是三者有機(jī)統(tǒng)一的根本要求。

第四，四位一體明確法治方針，即科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全面守法，這是社會(huì)主義法治建設(shè)的新十六字方針，包括了民主科學(xué)依法立法、完善立法體制和法律體系，推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，依法獨(dú)立行使司法職權(quán)，保證司法公正，增強(qiáng)全民法治意識(shí)，建設(shè)法治社會(huì)。新十六字方針超越了有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的老十六字方針。老十六字方針發(fā)揮了三十多年的作用，法治建設(shè)因此取得了法律體系已經(jīng)形成、法治政府建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)、司法體制逐步完善、全民法治意識(shí)不斷增強(qiáng)的重大成就。新的十六字方針也要管三十六年，它將指導(dǎo)依法治國(guó)全面推進(jìn)，以確保近期目標(biāo)如2020年基本建成法治政府的實(shí)現(xiàn)，以及遠(yuǎn)程目標(biāo)即到了新政權(quán)建立一百周年、鄧小平設(shè)計(jì)的改革周期的終點(diǎn)，國(guó)家現(xiàn)代化包括國(guó)家治理現(xiàn)代化也就是法治國(guó)家能夠?qū)崿F(xiàn)。

第五，五位一體確立總體布局，即在加快實(shí)施依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家基本方略的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持“依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”，還要堅(jiān)持“依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法治黨系統(tǒng)加強(qiáng)”的新戰(zhàn)略。依法執(zhí)政是依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的政治前提，科學(xué)立法是依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的制度基礎(chǔ)，嚴(yán)格執(zhí)法是依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的基本工程，公正司法是依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要保障，法治社會(huì)是依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的社會(huì)依托。全面推進(jìn)依法治國(guó)就是要逐步形成依法執(zhí)政、科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、法治社會(huì)五位一體的依法治國(guó)新常態(tài)。

第六，六位一體部署重大任務(wù)，即完善以憲法為核心的法律體系，加強(qiáng)憲法實(shí)施;深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府;保證公正司法，提升司法公信力;增強(qiáng)全面法治意識(shí)，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè);堅(jiān)強(qiáng)社會(huì)主義法治工作隊(duì)伍建設(shè);加強(qiáng)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)。六大任務(wù)相互關(guān)聯(lián)，應(yīng)當(dāng)突出下列主題，即強(qiáng)調(diào)憲法的地位、權(quán)威和實(shí)施，為良法善治完善立法體制、促進(jìn)科學(xué)立法，以嚴(yán)格執(zhí)法為主線突出法治政府基本特征，依法獨(dú)立、高效公正司法的制度支持和體制保障，創(chuàng)新社會(huì)治理與法治社會(huì)的基本內(nèi)涵，構(gòu)建法治工作隊(duì)伍尤其是加強(qiáng)立法工作隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)并著力于對(duì)立法和政法的領(lǐng)導(dǎo)。

第七，七位一體構(gòu)建法治隊(duì)伍，即立法工作隊(duì)伍、行政執(zhí)法隊(duì)伍、司法工作隊(duì)伍、法律服務(wù)隊(duì)伍、法學(xué)教研隊(duì)伍、法治后備隊(duì)伍以及黨內(nèi)法治工作隊(duì)伍構(gòu)成的社會(huì)主義法治工作隊(duì)伍建設(shè)。根據(jù)決定和四中全會(huì)精神，應(yīng)當(dāng)特別強(qiáng)調(diào)立法工作隊(duì)伍建設(shè)，除政治素質(zhì)、道德素養(yǎng)外要提出更高的法律專業(yè)水平，以適應(yīng)科學(xué)立法的基本需求。不可忽視法治建設(shè)后備人才的培養(yǎng)，應(yīng)當(dāng)關(guān)注法學(xué)教育和法律人才培養(yǎng)工作，將法治后備隊(duì)伍培養(yǎng)作為法治工作隊(duì)伍建設(shè)的有機(jī)組成部分，為法治中國(guó)建設(shè)儲(chǔ)備法治人才。尤其需要強(qiáng)調(diào)的是，適應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)、黨領(lǐng)導(dǎo)立法與政法工作和依法執(zhí)政的需要，必須強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法律人才和工作隊(duì)伍建設(shè)。①黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹于全面推進(jìn)依法治國(guó)的全過(guò)程，側(cè)重于黨領(lǐng)導(dǎo)立法和政法工作。政法委員會(huì)是長(zhǎng)期存在的黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的組織形式，加強(qiáng)和改善黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，就必須完善和發(fā)展政法委員會(huì)制度，重在轉(zhuǎn)變政法委員會(huì)職能和重構(gòu)政法委員會(huì)組織和隊(duì)伍。四中全會(huì)特別強(qiáng)調(diào)黨領(lǐng)導(dǎo)立法，除完善立法體制體現(xiàn)黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)外，必須重視黨領(lǐng)導(dǎo)立法的能力建設(shè)，高度重視黨領(lǐng)導(dǎo)立法的組織形式，加強(qiáng)適應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)需要和黨領(lǐng)導(dǎo)立法需要的人員和專門隊(duì)伍建設(shè)。根據(jù)十八屆四中全會(huì)精神要求，應(yīng)當(dāng)站在社會(huì)主義法治工作隊(duì)伍建設(shè)的高度上加強(qiáng)黨內(nèi)專門法治隊(duì)伍建設(shè)，以適應(yīng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法和政法工作的需求，適應(yīng)執(zhí)政黨科學(xué)民主依法執(zhí)政的需要。

第八，八位一體貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)，在人大與一府兩院的國(guó)家政權(quán)運(yùn)作中，在政協(xié)與黨派、團(tuán)體和社會(huì)各方面的人民政協(xié)工作中，將依法治國(guó)與黨的領(lǐng)導(dǎo)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。全面推進(jìn)依法治國(guó)，執(zhí)政黨必須統(tǒng)領(lǐng)全局、協(xié)調(diào)八方，促進(jìn)和保障人大、政府、法院、檢察院和政協(xié)、黨派、團(tuán)體、社會(huì)各方面在全面推進(jìn)依法治國(guó)中獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地開展工作、發(fā)揮作用，通過(guò)人大執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)，通過(guò)政協(xié)廣泛聯(lián)系社會(huì)，不斷優(yōu)化以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心的執(zhí)政、政權(quán)、政協(xié)三邊制度關(guān)系，通過(guò)依法執(zhí)政、依憲執(zhí)政推進(jìn)依法治國(guó)、依憲治國(guó)，逐步形成有利于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)依法治國(guó)的良性體制循環(huán)系統(tǒng)和政治生態(tài)系統(tǒng)。

第九，九位一體形成決定框架，決定共分為九個(gè)部分，篇首、七個(gè)主體部分和篇尾。根據(jù)習(xí)近平總書記的說(shuō)明，篇首與第一部分構(gòu)成第一板塊，二、三、四、五共四個(gè)部分構(gòu)成第二板塊，六、七部分加上篇尾構(gòu)成第三板塊。①參見(jiàn)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，人民出版社2014年版，第47-48頁(yè)。實(shí)際上除篇首到篇尾外，第一部分重在闡釋全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大意義、成就不足、指導(dǎo)思想、基本原則，涉及全面推進(jìn)依法治國(guó)若干的重大理論問(wèn)題。另外六個(gè)部分依照全面推進(jìn)依法治國(guó)兩項(xiàng)重大任務(wù)展開，涉及加快建設(shè)法治國(guó)家的若干重大實(shí)踐問(wèn)題。七個(gè)主體部分具有高度的關(guān)聯(lián)性，應(yīng)當(dāng)整體地、聯(lián)系地、系統(tǒng)地理解和把握四中全會(huì)的精神和決定。

三、全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大理論問(wèn)題

黨的十八屆四中全會(huì)及其決定對(duì)依法治國(guó)作出了重大理論探索，體現(xiàn)了執(zhí)政黨對(duì)民主法治的本質(zhì)認(rèn)識(shí)和對(duì)依法治國(guó)的最新認(rèn)知，初步形成了執(zhí)政黨的法治思想體系。進(jìn)一步探討對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)重大理論問(wèn)題，包括黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)的關(guān)系、依法治國(guó)與以德治國(guó)的關(guān)系、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系、法治規(guī)律與特色法治的關(guān)系等，對(duì)豐富和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論體系具有重大意義。

一是黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)的關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)是兩個(gè)不同的事物，應(yīng)當(dāng)將兩者既區(qū)分開來(lái)又結(jié)合起來(lái)。

依法治國(guó)必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是中國(guó)法治的最大特色，也應(yīng)當(dāng)成為中國(guó)特色法治的優(yōu)勢(shì)所在。依法治國(guó)是一條艱難的道路，需要社會(huì)支持、文化支撐和政治保障，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的根本保證。一方面，堅(jiān)持黨對(duì)法治的全面領(lǐng)導(dǎo)尤其是對(duì)立法和政法的領(lǐng)導(dǎo)，必須加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法以改善立法體制，完善政法委員會(huì)職能以改革政法體制，確保立法體現(xiàn)人民意志和公正執(zhí)法、司法為民，從而維護(hù)人民當(dāng)家做主與依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一;另一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠法治，運(yùn)用法治思維和法治方式改善和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)黨的政策轉(zhuǎn)化為立法以實(shí)現(xiàn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)推進(jìn)優(yōu)秀人才經(jīng)法定程序掌握國(guó)家政權(quán)以實(shí)現(xiàn)黨的組織領(lǐng)導(dǎo)。全面推進(jìn)依法治國(guó)必然要求執(zhí)政黨科學(xué)民主依法執(zhí)政，依靠憲法確立的政治地位和人民代表大會(huì)制度領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)，通過(guò)人民代表大會(huì)執(zhí)掌政權(quán)，駕馭國(guó)家行政和司法，這是改善和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的根本需要。

全域旅游是多方面的旅游體驗(yàn)，它打破了原有的時(shí)空限制，構(gòu)建了復(fù)合型的旅游產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)旅游活動(dòng)的全方位、全程化。旅游風(fēng)情小鎮(zhèn)則是一個(gè)“非鎮(zhèn)非區(qū)”的空間區(qū)域，需要將資源進(jìn)行集中，便于進(jìn)行開發(fā)。

二是依法治國(guó)與以德治國(guó)的關(guān)系。道德和法律是兩個(gè)不同的事物，應(yīng)當(dāng)將它們既區(qū)別開來(lái)又統(tǒng)一起來(lái)。

法律是必需的，在公共生活甚至私人領(lǐng)域，法律幾乎無(wú)處不在，無(wú)論國(guó)家治理、地方治理、社會(huì)治理，還有黨內(nèi)治理，都離不開法律的引導(dǎo)和規(guī)范，道德約束不能替代法律規(guī)制。在法律與道德的關(guān)系上，法律必須反映社會(huì)道德要求，不斷增強(qiáng)自身道德底蘊(yùn)。當(dāng)然，法律也不是萬(wàn)能的，法律不應(yīng)該也不可能無(wú)處不在。在無(wú)需國(guó)家行政和司法介入的領(lǐng)域就無(wú)需立法，那是社會(huì)自治、自律和道德規(guī)范發(fā)生作用的空間。一方面，依法辦事是對(duì)黨政干部的最低要求，法律要求不能替代對(duì)黨政官員的政治要求和道德要求，必須運(yùn)用政治紅線、法律界線、倫理底線編織和扎牢制度的籠子，才能確保依法治官、依法治權(quán)的實(shí)際效應(yīng);另一方面，必須強(qiáng)調(diào)道德規(guī)范、社會(huì)規(guī)范在全面推進(jìn)依法治國(guó)尤其是構(gòu)建法治社會(huì)中的作用。正確處理道德與法律的關(guān)系，就要防止無(wú)限放大法律制度的效應(yīng)，甚至用法律替代道德的應(yīng)有作用，凡是社會(huì)能夠依靠道德規(guī)范和社會(huì)規(guī)范解決的，就無(wú)需國(guó)家法律和公權(quán)的介入。但在道德失靈的情形下，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮法律對(duì)道德的幫襯作用，法律與道德并肩協(xié)力應(yīng)對(duì)道德不足的社會(huì)問(wèn)題。讓法治在傳統(tǒng)道德領(lǐng)域發(fā)揮引導(dǎo)和支撐作用，是加快建設(shè)法治國(guó)家的必然選擇。

三是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律是兩個(gè)不同的事物，應(yīng)當(dāng)將兩者既區(qū)分開來(lái)又關(guān)聯(lián)起來(lái)。

一方面，黨規(guī)和國(guó)法的性質(zhì)地位、產(chǎn)生過(guò)程、規(guī)則特性、作用方式、效力范圍、實(shí)施保證不同，以黨的紀(jì)律保證的黨內(nèi)法規(guī)要嚴(yán)于以國(guó)家強(qiáng)制力保證的國(guó)家法律。正確處理黨規(guī)與國(guó)法的關(guān)系，首先要求避免以黨規(guī)代替國(guó)法，防止黨規(guī)與國(guó)法重疊。其次要求黨規(guī)與國(guó)法協(xié)調(diào)一致。一方面，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)它們之間存在共性，兩者都具有規(guī)范權(quán)力、保障權(quán)利、促進(jìn)民主、完善治理的原理和功能。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，完善以黨章為統(tǒng)帥的黨內(nèi)法規(guī)體系和黨的制度體系，確?！皯椃ㄖ辽?、黨章為本”原則的效力，通過(guò)一定的制度構(gòu)建，比如設(shè)立黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督委員會(huì)或者稱為黨內(nèi)司法事務(wù)委員會(huì)，依章履行處理黨內(nèi)事務(wù)爭(zhēng)議職能，并擔(dān)當(dāng)黨內(nèi)法規(guī)審查責(zé)任，以確保黨內(nèi)法規(guī)的合法性、合憲性，保持黨規(guī)國(guó)法的協(xié)調(diào)性。①有學(xué)者主張建立國(guó)家統(tǒng)一違憲審查制度，將黨內(nèi)法規(guī)納入違憲審查范圍。筆者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的制度現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)建立一套黨內(nèi)法規(guī)制定、實(shí)施和監(jiān)督系統(tǒng)，形成黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督機(jī)制，這是保證黨內(nèi)法規(guī)的合章性、合法性、合憲性的更為現(xiàn)實(shí)的選擇。參見(jiàn)肖金明:《通過(guò)黨內(nèi)法治推進(jìn)黨內(nèi)治理——兼論黨內(nèi)法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化的邏輯關(guān)聯(lián)》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2014年第5期。堅(jiān)持黨規(guī)國(guó)法并重建設(shè)，將完善的黨內(nèi)法規(guī)體系納入國(guó)家法治體系，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的根本需要;另一方面，要堅(jiān)持黨內(nèi)依規(guī)治理，進(jìn)一步強(qiáng)化黨內(nèi)依規(guī)辦事的傾向，逐步塑成依法執(zhí)政的慣力。在強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)民主與國(guó)家民主交互作用的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)國(guó)家法治與黨內(nèi)法治的相互聯(lián)動(dòng)，對(duì)于推進(jìn)科學(xué)民主依法執(zhí)政和全面推進(jìn)依法治國(guó)具有重大意義。

四是法治規(guī)律與特色法治的關(guān)系。既要尊重和遵循法治一般規(guī)律，又要保持和突出法治特色，處理好它們之間的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系。

四、全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大實(shí)踐問(wèn)題

如前所述，全面推進(jìn)依法治國(guó)是一項(xiàng)偉大實(shí)踐。改革開放三十多年尤其是近二十年來(lái)，依法治國(guó)取得了重大成效，為全面推進(jìn)依法治國(guó)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。進(jìn)一步探討全面推進(jìn)依法治國(guó)重大實(shí)踐問(wèn)題，包括依憲治國(guó)與依法治國(guó)的關(guān)系、依法執(zhí)政與依法治國(guó)的關(guān)系、法治國(guó)家與法治社會(huì)的關(guān)系、依法治國(guó)與重大改革的關(guān)系等，對(duì)加快法治中國(guó)建設(shè)步伐具有重大意義。

首先，依憲治國(guó)是依法治國(guó)的關(guān)鍵。依法治國(guó)首先要依憲治國(guó)，加強(qiáng)憲法實(shí)施，維護(hù)憲法權(quán)威，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的首要環(huán)節(jié)和根本保障。

全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須堅(jiān)持“依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)”，強(qiáng)調(diào)憲法在國(guó)家政治生活中的最高權(quán)威，尤其是要求執(zhí)政黨的各級(jí)組織和國(guó)家政權(quán)組織必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，承擔(dān)起維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的神圣職責(zé)。設(shè)立國(guó)家憲法日，確立憲法宣誓制度，無(wú)疑有助于營(yíng)造一種有助于憲法實(shí)施的社會(huì)文化環(huán)境和政治自覺(jué)心態(tài)，為憲法實(shí)施提供心理支持和精神動(dòng)力。確立和維護(hù)憲法權(quán)威，通過(guò)依憲治國(guó)統(tǒng)帥依法治國(guó)，更需要憲法制度的保障。落實(shí)全面推進(jìn)依法治國(guó)重大措施尤其是“依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)”的基本要求，必須堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，在人大制度框架內(nèi)探索憲法監(jiān)督組織形式，比如在全國(guó)人大設(shè)立名為憲法委員會(huì)的專門委員會(huì)，專司違憲審查工作(在它工作的基礎(chǔ)上，全國(guó)人大及其常委會(huì)行使違憲審查決定權(quán))，以確立明朗的憲法監(jiān)督體制，逐步形成憲法委員會(huì)監(jiān)督憲法實(shí)施的常態(tài)機(jī)制，同時(shí)進(jìn)一步健全憲法解釋程序以及違憲審查具體制度措施等，確?！耙磺羞`反憲法的行為都必須予以追究和糾正”，將執(zhí)政黨各級(jí)組織的執(zhí)政行為和國(guó)家立法、行政和司法機(jī)關(guān)的政權(quán)行為納入憲法軌道。實(shí)踐依法治國(guó)，必須維護(hù)憲法在國(guó)家法律體系中的核心地位，保證憲法監(jiān)督制度的效力，確立和維護(hù)憲法權(quán)威尊嚴(yán)，從而統(tǒng)帥依法治國(guó)全面推進(jìn)。

其次，依法執(zhí)政是依法治國(guó)的前提。全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須堅(jiān)持“依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)”，切實(shí)推進(jìn)依法執(zhí)政，鞏固依法治國(guó)的政治前提。

全面推進(jìn)依法治國(guó)最主要的障礙可能來(lái)自執(zhí)政黨各級(jí)組織，執(zhí)政黨依法執(zhí)政的水平制約著全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程。如果地方各級(jí)黨委不能嚴(yán)格貫徹科學(xué)民主依法執(zhí)政的原則，不善于將黨委的正確主張和政策通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎?，不善于推薦優(yōu)秀的人才經(jīng)過(guò)法定程序成為政府官員、法官、檢察官，不善于通過(guò)國(guó)家政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，全面推進(jìn)依法治國(guó)就會(huì)遭遇瓶頸。所以必須強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)與依法執(zhí)政共同推進(jìn)，通過(guò)依法執(zhí)政推進(jìn)依法治國(guó)。依法治國(guó)要求依法執(zhí)政，就是要求各級(jí)黨委要依靠人民代表大會(huì)制度領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)，通過(guò)人民代表大會(huì)執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)。①參見(jiàn)肖金明:《人民代表大會(huì)制度的政治效應(yīng)》，《法學(xué)論壇》2014年第3期。只有堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法治黨系統(tǒng)的加強(qiáng)，牢固夯實(shí)依法執(zhí)政這一政治前提，暢通黨的正確主張轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志的制度通道，理順黨組織推薦優(yōu)秀人才成為國(guó)家公職人員的制度機(jī)制，才能準(zhǔn)確定位執(zhí)政黨與人大、政府、法檢的關(guān)系，從而駕馭全面推進(jìn)依法治國(guó)的政治大局。

第三，法治社會(huì)是法治國(guó)家的基礎(chǔ)。加快建設(shè)法治國(guó)家，必須堅(jiān)持“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”，建設(shè)法治社會(huì)，奠定法治國(guó)家的社會(huì)基礎(chǔ)。

全面推進(jìn)依法治國(guó)的最主要阻力可能來(lái)自社會(huì)的各個(gè)方面，如果倡導(dǎo)和弘揚(yáng)法治精神不足，法治文化建設(shè)薄弱，勢(shì)必導(dǎo)致社會(huì)上大量法外行為長(zhǎng)期存在，不斷消釋推進(jìn)依法治國(guó)的各種努力，法治政府和法治國(guó)家建設(shè)就會(huì)步履維艱甚至停滯不前。全面推進(jìn)依法治國(guó)既受制于執(zhí)政黨的各級(jí)組織依法執(zhí)政的狀況，又受制于法治社會(huì)建設(shè)的現(xiàn)狀，依法執(zhí)政水平和社會(huì)法治程度兩個(gè)方面的不足嚴(yán)重制約著依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家的進(jìn)程。加快法治國(guó)家建設(shè)，就應(yīng)當(dāng)像重視推進(jìn)依法執(zhí)政那樣，高度重視法治社會(huì)建設(shè)。既通過(guò)法治宣傳教育和相關(guān)制度營(yíng)造社會(huì)法治氛圍，引導(dǎo)和激勵(lì)全民學(xué)法尊法用法守法，并充分發(fā)揮人民團(tuán)體、社會(huì)組織以及道德規(guī)范、社會(huì)規(guī)范在構(gòu)建法治社會(huì)中的作用，更要在社會(huì)治理上貫徹法治邏輯，規(guī)范社會(huì)單元和組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、控制組織權(quán)力、保障成員權(quán)利，為法治國(guó)家建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

第四，依法治國(guó)是重大改革的保障。從改革到全面深化改革，法治建設(shè)伴隨其中，全面推進(jìn)法治是全面深化改革的需要和重要組成部分。

改革開放初期，法律近乎空白，改革動(dòng)力比較足，改革障礙相對(duì)少，改革與法律之間的張力并不明顯。即便如此，執(zhí)政黨也非常重視改革與法制的關(guān)系，黨的十三大政治報(bào)告曾比較全面地闡述了改革與法制的關(guān)系，至今仍有指導(dǎo)意義。②黨的十三大政治報(bào)告在“關(guān)于政治體制改革”部分闡述“加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)”時(shí)指出:我們必須一手抓建設(shè)和改革，一手抓法制。法制建設(shè)必須貫串于改革的全過(guò)程。一方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)立法工作，改善執(zhí)法活動(dòng)，保障司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)，提高公民的法律意識(shí);另一方面，法制建設(shè)又必須保障建設(shè)和改革的秩序，使改革的成果得以鞏固。應(yīng)興應(yīng)革的事情，要盡可能用法律或制度的形式加以明確。與改革初期不同，在全面深化改革時(shí)期，一方面，法律體系已經(jīng)形成，政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化環(huán)境等各方面基本上能夠做到有法可依，凡改革尤其是重大改革都會(huì)涉及與現(xiàn)行法律規(guī)定的關(guān)系。一般說(shuō)來(lái)，凡比較成熟的改革就需要通過(guò)制定法律或者修改法律鞏固改革成果，凡不夠成熟的改革可以進(jìn)行試點(diǎn)，但需要經(jīng)過(guò)合法授權(quán)，包括經(jīng)法定程序暫停某些法律條款的實(shí)施，以適應(yīng)改革的需要。另一方面，改革的難度和阻力越來(lái)越大，推進(jìn)改革的傳統(tǒng)手段和方式已無(wú)能為力，法治方式、法律手段是全面推進(jìn)改革的現(xiàn)實(shí)需要。應(yīng)當(dāng)從依法治國(guó)是重大改革的保障的高度看待改革與法治的關(guān)系。改革與法治的關(guān)系顯然不能簡(jiǎn)單地理解為改革與法律的關(guān)系，其更深層次的問(wèn)題是提升改革決策者的法治思維，將決策權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子里，也就是要將改革尤其是重大改革納入法治軌道。

五、結(jié)語(yǔ):從法治國(guó)家到法治中國(guó)

從法治國(guó)家到法治中國(guó)，并非實(shí)質(zhì)意義上的概念更換，而是通過(guò)法治中國(guó)這一術(shù)語(yǔ)擴(kuò)充了法治國(guó)家的外延和內(nèi)涵。從一定意義上說(shuō)，法治中國(guó)超越了早期法治國(guó)家的概念，具有了囊括政黨、國(guó)家和社會(huì)的意義，具有廣泛和深刻的意蘊(yùn)，其廣泛性遍及整個(gè)社會(huì)，其深刻性嵌入政黨政治。

學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)黨的十八屆四中全會(huì)精神，理解和把握《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，需要將法治國(guó)家與法治中國(guó)緊密聯(lián)系起來(lái)。法治中國(guó)在形式上不是四中全會(huì)決定的主題詞，但卻是四中全會(huì)精神實(shí)質(zhì)和全面推進(jìn)依法治國(guó)決定的靈魂所在。2013年初全國(guó)政法工作會(huì)議首次提出的法治中國(guó)概念日漸清晰，在2013年底出臺(tái)的十八屆三中全會(huì)決定中“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”成為一個(gè)鮮明的主題。③與平安中國(guó)建設(shè)、政法隊(duì)伍建設(shè)并列的法治中國(guó)建設(shè)起初主要是一個(gè)限于政法領(lǐng)域的概念，后來(lái)納入全面深化改革總體規(guī)劃中，具有了豐富的內(nèi)容，它與“依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”相聯(lián)系，并進(jìn)一步突出司法改革和建設(shè)公正權(quán)威高效社會(huì)主義司法制度以及讓每個(gè)司法個(gè)案體現(xiàn)公平正義的意義。2014年10月，十八屆四中全會(huì)決定表達(dá)了全面推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的政治意愿和決定。①法治中國(guó)一詞在《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中出現(xiàn)了兩次，一是決定的第一部分結(jié)束時(shí)指出:全黨同志必須更加自覺(jué)地堅(jiān)持依法治國(guó)、更加扎實(shí)地推進(jìn)依法治國(guó)，努力實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化，向著建設(shè)法治中國(guó)不斷前進(jìn)。二是全文結(jié)束時(shí)指出:全黨同志和全國(guó)各族人民要緊密團(tuán)結(jié)在以習(xí)近平同志為總書記的黨中央周圍，高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，積極投身全面推進(jìn)依法治國(guó)偉大實(shí)踐，開拓進(jìn)取，扎實(shí)工作，為建設(shè)法治中國(guó)而奮斗!法治中國(guó)的概念具有廣泛和深遠(yuǎn)意義，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)三個(gè)方面，即法治中國(guó)建設(shè)所內(nèi)含的三個(gè)重要取向。

一是法治中國(guó)深化和擴(kuò)展了法治國(guó)家的內(nèi)涵和外延。與黨的十五大確立依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家基本方略中的“法治國(guó)家”相比，十八屆四中全會(huì)確立的建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家總目標(biāo)中的“法治國(guó)家”在內(nèi)涵與外延上都有所超越，除了繼續(xù)強(qiáng)調(diào)依法治官、依法治權(quán)的觀念和將國(guó)家權(quán)力納入法治軌道外，更加強(qiáng)調(diào)依法執(zhí)政、科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的整體性，尤其強(qiáng)調(diào)推進(jìn)依法執(zhí)政、建設(shè)法治社會(huì)的戰(zhàn)略選擇，將執(zhí)政權(quán)、社會(huì)權(quán)納入法治軌道?！盁o(wú)論是黨的執(zhí)政權(quán)，還是立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)，都具有權(quán)力的天然屬性，那就是，缺乏監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。全面推進(jìn)依法治國(guó)，要建立嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，健全對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，建立確保憲法法律得以有效實(shí)施的責(zé)任機(jī)制，真正做到將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里?！雹诶罱▏?guó):《全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)》，載《黨的十八屆四中全會(huì)〈決定〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問(wèn)》，學(xué)習(xí)出版社、黨建讀物出版社2014年版，第87頁(yè)。

二是法治中國(guó)突出和強(qiáng)化了法治國(guó)家的個(gè)性和特色。推進(jìn)國(guó)家制度民主化和法治化是世界潮流。全面推進(jìn)依法治國(guó)而建設(shè)的社會(huì)主義法治國(guó)家，在世界法治之林中與其他國(guó)家的法治并行。③參見(jiàn)郭道暉:《建設(shè)社會(huì)至上的法治國(guó)》，《炎黃春秋》2014年第3期。法治國(guó)家不是籠統(tǒng)的更不是抽象的法治國(guó)家，而是有歷史文化根基和由中國(guó)國(guó)情規(guī)定的法治國(guó)家，它強(qiáng)調(diào)中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論、制度和道路的有機(jī)統(tǒng)一。

三是法治中國(guó)表明和強(qiáng)調(diào)了在國(guó)際秩序和規(guī)則構(gòu)建中的話語(yǔ)權(quán)。建立有利于世界和平和發(fā)展的國(guó)際秩序是國(guó)際社會(huì)的共識(shí)，世界各國(guó)在世界規(guī)則構(gòu)建中激烈競(jìng)爭(zhēng)話語(yǔ)權(quán)。適應(yīng)全球化和世界強(qiáng)國(guó)建設(shè)需要，中國(guó)政府以法治思維和法治方式參與國(guó)際事務(wù)，以法治姿態(tài)重塑和發(fā)展雙邊和多邊關(guān)系，這無(wú)疑有利于作為一個(gè)法治大國(guó)不斷擴(kuò)大和增強(qiáng)對(duì)國(guó)際關(guān)系規(guī)則制定的參與權(quán)和發(fā)言權(quán)，有助于發(fā)揮一個(gè)法治國(guó)家對(duì)國(guó)際社會(huì)規(guī)則重建和秩序重構(gòu)的建設(shè)性作用。

如前所言，從法治國(guó)家到法治中國(guó)并非簡(jiǎn)單的概念轉(zhuǎn)換，這是一種法治認(rèn)識(shí)上的飛躍，也提出了更高的法治實(shí)踐要求。堅(jiān)持法治中國(guó)建設(shè)所內(nèi)含的三個(gè)重要取向，立足于全面推進(jìn)依法治國(guó)的新布局，將會(huì)逐步形成法治國(guó)家建設(shè)的新常態(tài)，并將法治國(guó)家與國(guó)際社會(huì)關(guān)聯(lián)起來(lái)，在國(guó)際關(guān)系中釋放出法治中國(guó)的能量。

(責(zé)任編輯:張婧)

D602

A

1003-4145［2015］01-0023-08

2014-11-15

肖金明(1965—)，山東大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)閼椃ㄔ砼c制度、政治學(xué)理論。

本文為山東省社科規(guī)劃一般項(xiàng)目“法治中國(guó)理論與實(shí)踐創(chuàng)新——習(xí)近平總書記關(guān)于社會(huì)主義民主政治和依法治國(guó)的重要論述研究”(項(xiàng)目編號(hào):14cxjj05)的階段性成果。