黃海蓉（東莞理工學院 政法學院，廣東東莞 523808）

論弱勢群體話語權保障存在的問題與路徑選擇
——以基層政府治理能力為視角

黃海蓉
（東莞理工學院 政法學院，廣東東莞 523808）

基層政府是弱勢群體話語訴求表達的主要對象，基層政府的治理能力直接關系到弱勢群體話語權能否實現(xiàn)。但當前，我國基層政府的治理能力還不高，表現(xiàn)在公共服務意識和能力低、回應能力不足、用法治思維和法治方式解決問題的能力不高等，導致弱勢群體的話語權得不到充分的保障。因此，必須提高基層政府的治理能力來保障弱勢群體的話語權，維護他們的利益。

基層政府；治理能力；弱勢群體；話語權

話語權是現(xiàn)代社會中公民所擁有的一種 “說話”或表達自己意志的權利以及通過話語表達影響他人或公共政策的能力。它是公民的一項基本權利，也是一種不可或缺的資源，社會上的任何人都需要通過話語權來獲得表達機會，產生影響力來贏得社會地位，并由此獲得利益。改革開放以來，隨著社會結構的分化，利益主體呈現(xiàn)多元化，形成了不同社會階層和社會群體，且擁有各自不同的利益。弱勢群體就是其中一個龐大的社會群體，他們是在政治和經濟生活中處于不利地位的人群。與強勢群體相比，弱勢群體由于占有的各類資源有限、經濟地位低下，成了事實上失語、沉默的一個群體，他們的話語權沒有得到平等有效的保障，甚至受到政府及其工作人員的不當乃至非法侵犯，因而在社會上處于不利的弱勢地位，爭取利益的能力低下，導致利益受損，卻又發(fā)不出聲音來維護自身利益。

基層政府是弱勢群體利益訴求表達的主要對象，也是他們的利益訴求問題解決的主體，因此，基層政府的治理能力是弱勢群體話語權能否實現(xiàn)的關鍵因素。當前我國基層政府的治理能力如何？對弱勢群體的話語權保障有什么影響？如何提高基層政府的治理能力，從而使弱勢群體的話語權得到保障？本文試圖對這些問題進行探討。

一、弱勢群體話語權的含義

弱勢群體話語權是指弱勢群體所擁有的表達自身意志或利益的權利以及通過話語表達影響他人或公共政策的能力。弱勢群體話語權具有 “權利”和 “權力”雙重屬性。

就 “話語權利”來說，弱勢群體的話語權是指弱勢群體所擁有的 “說話”的權利。弱勢群體有自由表達個人意見的資格，能自由地說出自己想說的話，有權對所關心的社會現(xiàn)象發(fā)表自己的見解，有權對與自身利益密切相關的事情表達不滿，它屬于表達權的一部分。

然而，能自由地說話就是有話語權了嗎？能自由地就某一事件、現(xiàn)象發(fā)表自己的意見就是在行使話語權嗎？顯然還不是。法國學者?？抡J為任何話語背后都隱藏著一種 “無所不在”的權力，“影響、控制話語運動的最根本的因素是權力。話語和權力是不可分的，真正的權力是通過話語來實現(xiàn)的。”［1］因此，你會說話并不代表你有話語權，音量足夠大，大到足以讓他人聽到你的聲音，甚至你說的話對他人產生了某種作用和影響，這才說明你擁有了話語權，而且能夠聽到你聲音的人越多，你的聲音影響面越廣，說明你的話語權越大因此就話語權力來說弱勢群體話語權是指弱勢群體的話語表達能形成強大的影響力，能對他人形成影響。我國弱勢群體掌握著較少的社會資源，一般遠離社會政治中心，政治影響力低、政治參與機會少，發(fā)聲渠道比較有限，因而他們的 “音量”往往比較小，話語權利達不到影響和控制自身、他人及社會的程度，也就是說 “話語權利”沒有轉化為 “話語權力”，因而他們的話語權常常處于缺失狀態(tài)。因此，保障弱勢群體的話語權，不僅要保障他們自由言說的權利，更要保障他們的話語能夠對他人產生影響力或影響公共政策。

二、基層政府治理能力低下對弱勢群體話語權保障的影響

基層政府治理能力，是指基層政府綜合運用各種資源對社會進行公共治理，滿足社會利益訴求，處理社會矛盾，維持與外部環(huán)境動態(tài)穩(wěn)定的能力。一般來說，政府層級越低，政府的治理能力也越低，呈 “倒金字塔”狀，但解決弱勢群體話語訴求的任務和治理難度卻隨著政府層級的下降而遞增，呈 “正金字塔”狀。也就是說，我國基層政府的治理能力相對來說最低，還難以適應日益增長的弱勢群體利益表達的需求，導致弱勢群體不能自由地表達話語訴求，即使表達也不能對基層政府產生影響力，訴求得不到基層政府的回應，問題得不到合理地解決。甚至在某些情況下，基層政府成了弱勢群體的矛頭指向。

（一）基層政府的公共服務意識和能力低下

公共服務意識就是指基層政府部門的公務員在行政活動中，以維護和實現(xiàn)公共利益為基本職責，愿意扮演好服務者的角色，具有自覺主動為社會、民眾提供良好的服務并承擔服務責任的認知、思想和理念［2］。公務員公共服務意識的強弱直接影響到基層政府的公共服務能力和水平的提升，公共服務意識強的基層政府能敏感地關注弱勢群體的話語訴求并及時提供公共服務產品以滿足其訴求，相反，公共服務意識薄弱的基層政府則會漠視、壓制弱勢群體的話語訴求。

由于受權貴民輕、權力至上等傳統(tǒng)觀念的影響，有些基層政府部門和公務員 “官本位”和官僚主義作風非常嚴重，他們公共服務意識和民主意識淡薄，而主人意識、權力意識卻極度膨脹，人民是他們管制的對象，在日常工作中脫離群眾，高高在上不體察民情不愿傾聽弱勢群體的呼聲，漠視他們的訴求。有的認為弱勢群體的訴求是雞毛蒜皮的小事，不值一提，不屑于理睬，導致小事沒有得到及時處理；有的顯現(xiàn)出一種逃避心態(tài)，敷衍塞責，無故拖延，導致 “小事拖大，大事拖炸”；有的工作態(tài)度粗暴，工作方法簡單，缺乏耐心，動不動就以權勢壓人；有的在面對涉及幾個部門的問題上，不相互溝通信息，而是相互推諉，令弱勢群體的訴求像皮球一樣踢來踢去，最終得不到公正解決。中央政法委的調查就曾指出，“一些地方和部門的干部群眾觀念極為淡薄，置群體利益和疾苦于不顧，官僚主義作風和腐敗現(xiàn)象嚴重，違法行政，執(zhí)法不公，對群眾通過正常途徑和渠道反映的問題，置若罔聞，一味弄權謀私，能解決、該解決的問題不及時解決?！保?］這樣，群眾會對基層政府產生不信任、不滿，進而選擇越級上訪來尋求更高層次的回應。

（二）基層政府的回應能力低下

回應是公共治理的一項基本原則，是善治的基本要素之一，回應能力的強弱直接決定公共治理的好壞，也決定了弱勢群體話語權能否得到實現(xiàn)。弱勢群體對政府的需求在不斷增長，這就需要政府具備整合、協(xié)調、回應弱勢群體利益訴求的能力。美國學者羅伯特·丹哈特曾指出：“一方面，政府機構要求在進行服務時要保持最高的效率，另一方面，公共組織是為公共利益而運作，必須反映服務對象的需求及期望?！保?］什么是政府回應呢？美國公共管理學者格羅弗·斯塔林指出，政府回應 “意味著政府對民眾對于政策變革的接納和對民眾要求做出的反應，并采取積極措施解決問題?！保?］

我國基層政府回應弱勢群體的能力低下，還存在很多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）不回應。基層政府對弱勢群體的訴求不理睬，不過問。（2）回應不及時，拖延回應，導致一些問題久拖不決。甕安事件發(fā)生后，貴州省黔南州政法委書記羅毅說：“當?shù)厮畮煲泼癜徇w、城鎮(zhèn)改造拆遷、煤炭和磷礦等礦權糾紛、國企改制等諸多矛盾交織在一起，一些部門在化解過程中，辦法不多。有一些矛盾久拖不決，群眾利益訴求難以得到及時、滿意的答復，矛盾集中爆發(fā)?！保?）回應不主動。一些基層政府不主動、自覺地回應弱勢群體的訴求，要么被動等待 “領導批示”或“上級指令”，要么在辦公室開會研究，要么派工作人員出面應付了事。（4）回應不準確或不真實。我國基層政府長期以來的行政話語體系中存在著大量的空話假話套話與時代脫節(jié)的話面對弱勢群體的話語訴求，政府不是耐心細致地與他們溝通，聽取他們的訴求，而是敷衍塞責，甚至編造一些虛假信息來欺騙他們。（5）回應方式不當。政府官員在回應時以一副居高臨下的姿態(tài)，或態(tài)度生硬，或強詞奪理，一旦事態(tài)稍有發(fā)展就濫用警力，等等。

（三）基層政府運用法治思維和法治方式解決問題的能力不足

“法治思維應該是以法治基本知識和理念為基礎，以合法性為起點，運用法治理念、法律規(guī)范、法律原則和法律邏輯，對各類問題進行分析、判斷和推理的過程?！保?］法治方式是運用法治思維處理和解決問題的行為方式。運用法治思維和法治方式化解矛盾、維護穩(wěn)定，是領導干部在社會治理中必須具備的首要能力。2010年10月，《國務院關于加強法治政府建設的意見》首次提出，領導干部要 “切實提高運用法治思維和法律手段解決經濟社會發(fā)展中突出矛盾和問題的能力”。黨的十八大報告中再次提到 “領導干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”。黨的十八屆三中全會再次指出，“堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。”

但由于我國還處于從人治向法治的轉型過程中，全社會還沒有樹立起憲法和法律至上的意識，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象還十分普遍。一些官員法律知識欠缺、法治意識淡薄，用法治方式解決問題的能力不足，仍習慣采用人治的思維和方式處理各類問題。對待弱勢群體的話語訴求表達，他們不是通過法治方式保障他們的利益訴求和權利來化解矛盾，而是習慣用行政方式代替司法方式、以個人權威取代法治權威，采取的措施和手段往往違背法治精神，無視法律規(guī)定和公民權利。他們動輒濫用公權力，甚至使用國家暴力機器，要么壓制弱勢群體的正當利益訴求，要么花錢買平安，一味息事寧人。

三、提升基層政府的治理能力來保障弱勢群體話語權的路徑選擇

基層政府治理能力低下，不僅讓弱勢群體說不出話來，影響話語權利的實現(xiàn)，而且即使發(fā)出聲音，也不足以對他人和政府產生影響，話語權力得不到實現(xiàn)。因此，為了保障弱勢群體的話語權需要提升基層政府的治理能力

（一）以構建公共服務型政府為導向，提高基層政府的公共服務能力

服務型政府是以公民為本位，以為人民服務為宗旨，履行服務職能并承擔服務責任的政府。與傳統(tǒng)的管制型政府相比，其基本內涵是指政府由原來的控制者轉變?yōu)榉照撸钥刂乒芾頌橹鬓D變?yōu)橐蕴峁┓諡橹?。十八大報告指出：“深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義轉變?！奔匆D變政府職能，建設公共服務型政府，推進基本公共服務的均等化，實現(xiàn)社會公平正義，這在公共治理的實現(xiàn)過程中起著十分重要的作用，對保障弱勢群體的話語權也至關重要。

建立服務型政府首先必須轉變理念，摒棄“官本位”思想和 “管制”思維，樹立 “公民本位”“社會本位”以及 “以民為本”“為民服務”的服務理念。政府官員要從管理者向服務者轉變，加強自身主動服務意識，要尊重弱勢群體，認真傾聽他們的訴求，并盡最大努力幫他們解決實際問題，不斷滿足他們對公共產品和公共服務的需求，以實現(xiàn)他們的根本利益。

合理定位政府角色，解決政府角色 “錯位”“越位”“缺位”等問題，是構建服務型政府的關鍵。遲福林教授曾說：“在市場經濟體制下，政府的基本職能是創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，提供優(yōu)質公共服務，維護社會公平正義，而政府主導型經濟增長方式偏離了政府的主要職能。以經濟建設為中心的主體是企業(yè)和社會，而政府需要全心全意做好公共服務，一心一意地解決好民生問題，創(chuàng)造和改善以經濟建設為中心的制度環(huán)境、經濟環(huán)境和社會環(huán)境，不確立以公共服務為中心的政府發(fā)展理念，就難以走上公平與可持續(xù)的科學發(fā)展之路”［7］。也就是說，建設服務型政府，必須減少政府對經濟社會的干預，更好地發(fā)揮社會管理和公共服務的角色，強化政府為社會提供公共產品和公共服務、彌補弱勢群體的權利缺損、維護社會公平正義的職能。具體來講，基層政府應把促進就業(yè)、完善社會保障制度、強化公共衛(wèi)生服務、推進教育文化事業(yè)發(fā)展等作為職能重心，在就業(yè)、醫(yī)療、教育等民生方面為弱勢群體提供更多的公共產品和公共服務，這樣，弱勢群體在這些方面的利益訴求表達需求就會大大降低，由此引發(fā)的矛盾就會大大減少。

二建設開放型政府提高基層政府的透明度和回應能力

開放性是政府優(yōu)良公共治理的重要標準，有助于政府提高治理能力，實現(xiàn)善治的目標。相對于封閉性，開放性 “表達了政府組織外向、親民、回應、互動、分享、包容、交往、接納、融合的基本價值追求。”［8］政府只有具有開放性，才具有透明度，滿足公民的知情權，才能以開放的態(tài)度容納和回應公民的話語表達，使得公民的話語進入到政府系統(tǒng)之內，進而對公共政策產生影響。建設開放型政府，可以從以下幾個方面入手：

1.提高政府的透明度，加大政務信息公開的力度。知情權是話語權的前提，話語權的實現(xiàn)必須以能夠接收到足量的信息 （如國家的相關政策、文件和法律等相關信息）為基礎。只有掌握和了解了足夠的與自身利益相關的信息，才可能認識到利益是否受到損害，并采取行動來維護自身利益。因此，政府應加大政務信息公開的力度，主動將各種政策信息和制度信息及時向社會公開，讓弱勢群體能及時、準確、全面地獲取與自己利益相關的政策、方針與措施。又由于處于社會底層的弱勢群體大多文化程度不高，主動獲取信息的能力有限，為此，政府要加大宣傳力度，告訴弱勢群體，他們擁有什么樣的權利、責任與義務，當利益受損時，他們可以采取何種合法方式、向什么機構來表達訴求，從而提高他們話語表達的知識和技能。

2.增強政府的回應。首先，政府作為回應主體，應改變居高臨下的姿態(tài)，與弱勢群體保持平等的話語姿態(tài)進行回應。其次，回應要及時。對弱勢群體的需求和提出的問題，政府要做出積極敏感的反應和回復，與他們進行良好的溝通，不得無故延遲辦理甚至沒有結果，不了了之。再次，回應要真實準確。一是政府回應要向弱勢群體傳播充足而準確的信息，針對他們的訴求作出有針對性的回應，減少大話、官話、套話，增加回應話語的親和力和真實感。二是政府作出的回應或承諾要科學合理，要說到做到，不放空話，不打白條，增強政府回應的執(zhí)行力。此外，政府還應具有前瞻性和預見性。政府不僅要對弱勢群體表達的話語訴求進行及時的回應，還需要主動去洞察先機，研究問題、發(fā)現(xiàn)問題，主動去聽取弱勢群體的訴求，回答問題和解決問題。

3.發(fā)展協(xié)商民主，讓弱勢群體參與到公共政策制定過程中來。公共政策制定的過程是多元利益群體互動博弈的過程，需要不同利益群體之間的溝通與交流政府不能也不可能獨占政策信息和資源，強勢群體也不應該總是站在話語的制高點。而協(xié)商民主主張每個公民都能夠平等地參與公共政策的制定過程，自由地表達意見，并且愿意傾聽每一個人的聲音，容納各種不同的觀點，通過理性討論、對話和協(xié)商來協(xié)調利益關系，制定反映公共利益的公共政策。在協(xié)商過程中，弱勢群體能參與到與之利益相關的公共政策中來，因為 “參與者積極充分地回應他者，意味著弱者的各種觀點會受到同樣重視，即使弱者本身無法賦予自己的觀點和理由以權威?！保?］因此，政府不能再將弱勢群體排斥在政策制定過程之外，而是要將他們最大程度地納入到政府決策體系之中。涉及到弱勢群體切身利益的各類公共事務，如土地征用、房屋拆遷、環(huán)境保護、勞動就業(yè)等，可以通過聽證會、座談會等多種形式展開民主協(xié)商，自由平等地展開對話、溝通，決策者充分聽取他們的利益訴求，最終達成政策共識。正如黨的十八屆三中全會指出：“在黨的領導下，以經濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中?！?/p>

4.寬容弱勢群體的話語表達。弱勢群體表達話語的行為往往也是對政府說 “不”的行為，很多基層政府及其官員把弱勢群體的話語表達和社會穩(wěn)定對立起來，認為弱勢群體表達話語尤其是通過非制度化的方式表達話語就是和政府作對，就要采取一切措施將其壓制下去。但事實上，允許對政府的批評和和平抗議才能真正維護穩(wěn)定，弱勢群體的話語表達能起到 “安全閥”的作用。因此，政府應該樹立動態(tài)的穩(wěn)定觀，對弱勢群體的話語表達行為有一個正確的認識和合理的預期，要克服弱勢群體的利益表達就是影響社會穩(wěn)定的靜態(tài)穩(wěn)定觀，最大限度地寬容弱勢群體發(fā)出的聲音，無論是口頭話語表達還是書面文字表達，即便是弱勢群體用非正常上訪等方式表達的不滿、抗議，都應予以理解，采取更具有建設性的回應。既不能用壓制弱勢群體話語表達權的方式將他們的話語表達問題簡單化，更不能在話語表達行為突然爆發(fā)的情況下，用強力或 “秋后算賬”的方式來對待弱勢群體，除非他們的行為確實越過了法律設定的界限，給社會和他人的合法權益造成了不應有的損害。

（三）建設法治政府，提高基層政府運用法治思維和法治方式解決問題的能力

在法治社會政府的治理能力主要是指政府依法管理公共事務的能力，建設法治政府是提高政府治理能力的根本途徑和法治保障。黨的十八屆四中全會指出，“深入推進依法行政，加快建設法治政府”，“各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府?！狈ㄖ握菄栏癜凑辗ǘ嘞藓统绦蛐惺箼嗔?、履行職責、接受監(jiān)督的政府。公權越界行使，隨意侵犯弱勢群體的合法權益，究其實質，就是因為行政權力缺少必要而有效的限制，某些官員缺少對法律的敬畏，缺少對弱勢群體基本權利的尊重。因此，必須通過法治約束政府及其官員的權力，堅持依法行政，政府要嚴格依照法律規(guī)定的權限、程序行使行政權力，不得隨意擴張和濫用權力，侵犯弱勢群體的合法權益。

保障弱勢群體的話語權，需要政府運用法治思維和法治方式來處理好維穩(wěn)和維權的關系，實現(xiàn)法治化維穩(wěn)?！胺ㄖ慰蚣芟碌幕鶎泳S穩(wěn)過程，是以法律規(guī)則為行動準則以滿足基層民眾合法合理的利益需求為目的，在法律、法規(guī)允許范圍內，允許民眾自由表達利益訴求?！保?0］以法治思維和法治方式化解社會矛盾，就是要樹立沒有權利就沒有穩(wěn)定，維權就是維穩(wěn)的觀念，要遵循 “以人為本”的法治原則和理念，尊重弱勢群體的各項合法權利，在法治的框架下，傾聽弱勢群體的呼聲，滿足他們的現(xiàn)實訴求，解決他們的實際困難；要摒棄非法治的剛性維穩(wěn)思維以及壓制、收買、截留上訪等缺乏合法性依據(jù)的維穩(wěn)手段，維穩(wěn)權力的運行必須符合法治的基本要求。黨的十八屆四中全會要求 “提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容、納入政績考核指標體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內容?！边@樣的考核機制要求各級政府尤其是基層政府，在維護社會穩(wěn)定的過程中，必須堅持法治原則，依法定程序來回應弱勢群體的話語表達行為，主動、自覺地運用法治思維和法治方式解決社會糾紛，化解社會矛盾。

［1］ 王治河.?？拢跰］.長沙：湖南教育出版社，1999：116.

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Problems and Path Selection in the Protection of Vulnerable Groups'Discou rse Right：From the Perspec tive of Governance Ability of the Grass-root Government

HUANG Hai-rong
（College of Political Science and Law，Dongguan University of Technology，Dongguan 523808，China）

The grass-root government is themain object of discourse expression of the vulnerable groups，and the governance ability of the grass-root government is directly related to the realization of discourse right of vulnerable groups.But at present，governance ability of the grass-rootgovernment in our country is not strong，which leads discourse rightof vulnerable groups not to be fully protected.Consciousness and ability of public service is not enough，and response ability is insufficient，and the ability of using the rule of law to solve problems is low.Therefore，wemust improve the governance ability of the grass-root government to protect the discourse right of the vulnerable groups and safeguard their interests.

the grass-root government；governance ability；the vulnerable groups；discourse right

D63-31

A

1009-0312（2015）06-0011-05

2015-05-19

廣東省哲學社會科學 “十二五”規(guī)劃2014年度學科共建項目 “社會組織承接政府職能的困境與突破：以東莞為例 ”（GD14XZZ07）的階段性研究成果。

黃海蓉 （1978—），女，湖北枝江人，講師，博士生，主要從事中國政治與政府研究。