蘆垚

? 2008年6月28日，民政部確認(rèn)1949年10月23日選舉產(chǎn)生的上羊市街居委會(huì)為新中國第一個(gè)居委會(huì)，并決定在此建立一個(gè)展示中國居委會(huì)和社區(qū)建設(shè)發(fā)展的國家級博物館

杭州市上城區(qū)，紅頂商人胡雪巖故居隔壁，是同樣青瓦白墻的江南古宅、清朝官員朱智故居。如今，故居之內(nèi)坐落著“中國社區(qū)建設(shè)展示中心”。2008年，國家民政部批準(zhǔn)在此籌建一座反映中國居民委員會(huì)和社區(qū)建設(shè)發(fā)展的專題類博物館。

這座直屬民政部的博物館之所以落地杭州，得益于博物館所在地上羊市街社區(qū)——杭州市上城區(qū)紫陽街道上羊市街居民委員會(huì)成立于1949年10月23日，被認(rèn)定是新中國第一個(gè)居民委員會(huì)。

這個(gè)與新中國同齡的居委會(huì)，不僅見證著中國城市基層治理的變化，也在某種程度上反映著中國政治的軌跡。

誰替代保甲

1949年5月23日，杭州市解放，為了應(yīng)對當(dāng)時(shí)的復(fù)雜局面，10月11日杭州市府召開第一次區(qū)長聯(lián)席會(huì)議，第一項(xiàng)議題就是“關(guān)于取消保甲問題”，代之以“建立居民委員會(huì)、居民小組”。

12天后，在上城區(qū)原第18、19保的西牌樓小學(xué)會(huì)場，由2200多戶居民中的200多名代表選舉產(chǎn)生了新中國第一個(gè)居委會(huì)。

該居委會(huì)以屬地“羊市街”冠名為“上羊市街居民委員會(huì)”。上城區(qū)20多名舊保長站立一旁，接受教育。

“杭州并不是全國解放最早的城市，但各地廢除保甲制后，各自建立了不同的新制度，比如東北的里委會(huì)，上海的福利委員會(huì)。為什么杭州建立了居委會(huì)？當(dāng)時(shí)杭州市領(lǐng)導(dǎo)考察了很多地方，借鑒了蘇聯(lián)的做法，同時(shí)和江浙的特點(diǎn)結(jié)合起來。”中國社區(qū)建設(shè)展示中心主任馬麗華告訴《瞭望東方周刊》。

1949年12月1日，杭州市人民政府正式向全市發(fā)出《關(guān)于取消保甲制度建立居民委員會(huì)的工作指示》。

這份指示僅僅作了7條原則性規(guī)定，大多沿用至今。“我國對居民組織的立法框架，正是按照這個(gè)模式定型的。至今我國城市居民委員會(huì)組織法和村民委員會(huì)組織法，也仍然體現(xiàn)著這一基本形式，貫穿著居民自治的組織原則?！瘪R麗華說。

最終通過《城市居民委員會(huì)組織條例》等立法，基本形成了街道辦事處與作為社會(huì)群眾基層自治組織的居委會(huì)相銜接的基層政權(quán)格局。

社區(qū)服務(wù)的源頭

在一直延續(xù)到上世紀(jì)70年代的疾風(fēng)驟雨式的政治進(jìn)程中，針對基層建設(shè)的一個(gè)重要事件是，在辦事處范圍內(nèi)建立地區(qū)黨總支、在居委會(huì)范圍內(nèi)建立里弄支部，并計(jì)劃逐步做到每個(gè)居委會(huì)都有黨小組和黨支部。

“這是首次將黨的組織下沉到基層社會(huì)組織之中，這一黨組織在基層政權(quán)的設(shè)置影響深遠(yuǎn)?！瘪R麗華說。

“文革”期間各城市的居民委員會(huì)不是被解散了，就是被改為“革命居民委員會(huì)”。毛澤東的“五·七”指示后，革委會(huì)將原來居委會(huì)轄區(qū)內(nèi)的零散小型工業(yè)和服務(wù)業(yè)集中起來興辦企業(yè)，使“居辦經(jīng)濟(jì)”由自然經(jīng)濟(jì)走向商品經(jīng)濟(jì)，也為“文革”后居委會(huì)“社區(qū)服務(wù)”的興起打下基礎(chǔ)。

曾在通江街道辦事處（后并入上羊市街社區(qū)所在的紫陽街道）工作的鄔國耀回憶道： 1978年后，上級號召“解決群眾早餐難”，街道就利用一些閑置場所開辦了小飲食店，既解決了“早餐難”，又解決了一部分就業(yè)。

由于好處明顯，“從上世紀(jì)80年代開始，居委會(huì)大興三產(chǎn)，大搞經(jīng)濟(jì)?！瘪R麗華說。

“居民區(qū)（當(dāng)時(shí)不叫社區(qū)叫居民區(qū)）可以為所在地的企業(yè)辦理服務(wù)類執(zhí)照，相當(dāng)于今天的工商執(zhí)照，這是居民區(qū)的收入來源之一。”上世紀(jì)90年代任社區(qū)主任的樊建華說，“當(dāng)時(shí)居民區(qū)的收入20%上交，20%作為居委會(huì)工作人員的激勵(lì)，60%進(jìn)入社區(qū)賬戶，所以服務(wù)很積極。”

1987年初，民政部第一次提出了“社區(qū)服務(wù)”概念。1986?1989年，全國的社區(qū)服務(wù)已進(jìn)入普及階段。

社區(qū)的收入，恰恰是提供公共服務(wù)的財(cái)務(wù)基礎(chǔ)。

六大主任

居委會(huì)恢復(fù)了為民解憂的功能，中央也對居委會(huì)的地位重新確認(rèn)。

在總結(jié)中國30多年來實(shí)行群眾自治的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，在1982年重新修訂頒布的憲法中，首次以根本大法的形式明確了居委會(huì)的性質(zhì)任務(wù)和作用。

不過，除了為居民提供社區(qū)服務(wù)，居委會(huì)一直肩負(fù)協(xié)助政府開展工作的職能。

1980年底，按照民政部要求，杭州市上城區(qū)政府對居委會(huì)的工作情況進(jìn)行調(diào)查。從調(diào)查結(jié)果看，區(qū)里有22個(gè)部門向居委會(huì)布置任務(wù)，居委會(huì)具體任務(wù)達(dá)23項(xiàng)72件，僅開具各種證明一項(xiàng)就有22種之多。

上城區(qū)政府針對居民區(qū)的繁重任務(wù)，于1981年對全區(qū)居委會(huì)作了整頓調(diào)整，增設(shè)了工作委員會(huì)。整頓后的居委會(huì)下設(shè)治安保衛(wèi)委員會(huì)、人民調(diào)解委員會(huì)、愛國衛(wèi)生委員會(huì)、民政福利委員會(huì)、婦女代表會(huì)、退休工人管理分會(huì)。居委會(huì)的正副主任也隨之增多，常稱“六大主任”。

不過，和現(xiàn)在社區(qū)居委會(huì)配備專職工作人員不同，在2000年前居委會(huì)工作人員均為兼職。

1994年，在杭州市第一織布廠提前病退的樊建華因?yàn)橛懈咧形幕?，?yōu)于當(dāng)時(shí)居委會(huì)工作人員普遍的初中水平，被動(dòng)員做了袁井巷居民區(qū)主任。當(dāng)時(shí)這個(gè)主任職位并沒有工資，每月只有100元津貼。

“那時(shí)候我們社區(qū)只有700戶左右，現(xiàn)在是3000多戶，而且那時(shí)外來人口也少。當(dāng)時(shí)，我們一天工作4個(gè)半小時(shí)就夠了，搞搞居民區(qū)衛(wèi)生，澆澆綠化帶，居民吵架了調(diào)解一下?！狈ㄈA說。

從自發(fā)到下派

雖然自上世紀(jì)90年代初開始關(guān)注社區(qū)建設(shè)，但居委會(huì)的劇變始自2000年11月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見〉的通知》：“城市社會(huì)人口的管理滯后，迫切需要建立一種新的社區(qū)式管理模式。

隨即開始的頂層設(shè)計(jì)對社區(qū)進(jìn)行了重大調(diào)整，包括加強(qiáng)社區(qū)黨組織建設(shè)，加強(qiáng)社區(qū)居民自治組織建設(shè)，逐步建立社區(qū)工作者隊(duì)伍等，力圖解決城市社區(qū)居委會(huì)“面對流動(dòng)人口、下崗職工、老齡工作、社會(huì)治安、計(jì)劃生育等各種問題，在管理和服務(wù)上力不從心，存在著責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一、職責(zé)任務(wù)不明確、管轄范圍過小、人員老化、工作條件差等問題”。

杭州市的社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)始于2000年，2001年正式全面推開。這一年，為了解決中央文件所說的管轄范圍過小問題，原袁井巷、金釵袋巷、大獅子巷、上羊市街4個(gè)居委會(huì)合并，成立了新的上羊市街社區(qū)。新社區(qū)0.206平方公里，居民3400多戶。

這一調(diào)整對居委會(huì)的發(fā)展影響明顯。馬麗華說：“由于管轄范圍擴(kuò)大，可用資源增加，社區(qū)居委會(huì)數(shù)量減少、功能增強(qiáng)?！?/p>

從這年開始，通過社會(huì)招聘的職業(yè)化社區(qū)工作者開始取代退休老人，成為社區(qū)居委會(huì)的主要力量。樊建華作為少數(shù)骨干留任，繼續(xù)工作到2003年，是最后一任兼職社區(qū)黨委書記。

“2001年建社區(qū)時(shí)候，居委會(huì)6個(gè)人，到2003年我離開時(shí)，有10個(gè)人?！狈ㄈA說。

作為探索，2009年杭州市社區(qū)還招聘過全日制本科畢業(yè)生，不過并未大規(guī)模展開?！澳贻p人想法比較活，熟悉電腦，但是社區(qū)工作要跟老百姓打交道，還是本地老人更有優(yōu)勢?！鄙涎蚴薪稚鐓^(qū)黨委書記沈雪鴻說。

盡管社區(qū)工作者隊(duì)伍日漸增強(qiáng)，但社區(qū)工作的挑戰(zhàn)也在增大。

“社會(huì)在進(jìn)步，老百姓的思想越來越先進(jìn)。以前大家的需求都是基本面上的，現(xiàn)在越來越多元了?！狈ㄈA頗有感觸。

社區(qū)就是一個(gè)小政府

沈雪鴻是杭州市最早一批職業(yè)社區(qū)工作者。他告訴《瞭望東方周刊》：“雖然沒有明文規(guī)定，但是下面必須有人員跟上面的街道對應(yīng)，每個(gè)條線下來的工作社區(qū)必須跟進(jìn)，必須配齊工作人員?！?/p>

這意味著，社區(qū)工作者隊(duì)伍擴(kuò)容，最主要的動(dòng)力不是解決居民需求，而是延伸上級行政職能。

2008年，為了破解社區(qū)建設(shè)中存在的任務(wù)多負(fù)擔(dān)重和“行政化”傾向明顯等突出問題，杭州市決定成立社區(qū)公共服務(wù)工作站，形成社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)公共服務(wù)工作站“三位一體”的社區(qū)管理新體制。

然而，在沈雪鴻看來，這一新體制不但沒有改變社區(qū)的困境，反而加重了行政化的問題。

盡管增加了社區(qū)服務(wù)站，配備了更多的社區(qū)工作人員，但因?yàn)椤叭灰惑w”要求交叉任職，社區(qū)公共服務(wù)工作站站長由社區(qū)黨組織書記兼任，副站長由社區(qū)居委會(huì)主任兼任，這使得居委會(huì)更難從上級職能部門下派的行政工作中解脫出來。

“之前有一些行政工作直接交給社區(qū)找不到法律依據(jù)，因?yàn)榫游瘯?huì)不是政府的辦事機(jī)構(gòu)，但是給社區(qū)掛上公共服務(wù)站的牌子后，政府下來的工作就名正言順了?！鄙蜓櫿f。

1975年6月27日，毛澤東主席親臨視察過的杭州市小營巷，在深入持久地開展愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)的同時(shí)，注意搞好幼兒保健工作，使孩子們在清潔的環(huán)境里，積極鍛煉身體，健康地成長

一個(gè)直觀的表現(xiàn)是，在“三位一體”改革開始后，杭州市社區(qū)為綜治配備了“維穩(wěn)專管”，一些社區(qū)還可以再配一名協(xié)管。也是在這個(gè)時(shí)期，城管服務(wù)增加配備一個(gè)專管和兩個(gè)協(xié)管。

在社區(qū)工作中，最棘手的是綜治調(diào)節(jié)。僅從這一個(gè)條線，就能看出社區(qū)行政工作之沉重。

上羊市街社區(qū)的一名綜治維穩(wěn)專管員，有28項(xiàng)工作，對應(yīng)上面13個(gè)局。為此社區(qū)掛的牌子包括消防工作站、禁毒工作站、在綜治工作站、社區(qū)12345（信訪）、反邪教工作站、安全生產(chǎn)工作站等。

“社區(qū)就是一個(gè)小政府。有句笑話說，除了不談經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，居委會(huì)工作總結(jié)和政府工作報(bào)告是一樣的，面面俱到?！鄙蜓櫿f。

在馬麗華看來，這是2000年中辦、國辦通知下發(fā)后的必然結(jié)果：“這一文件就是希望政府轉(zhuǎn)移出來的服務(wù)職能，部分要由城市社區(qū)承接。原來居委會(huì)協(xié)助政府的職能很弱，通知下發(fā)后，社區(qū)工作者配強(qiáng)了，這一局面就改變了?！?/p>

新中國的第一個(gè)居委會(huì)，如今的主要任務(wù)就是嘗試為新局面下的基層治理破題。

如前文所述，上城區(qū)正在嘗試建構(gòu)以黨組織為基礎(chǔ)的社區(qū)協(xié)商治理體系，其主要內(nèi)容即包括為社區(qū)減負(fù)增能、激活社區(qū)公眾參與。