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        棚戶區(qū)居民集中拆遷安置帶來的問題及其解決辦法

        2015-03-31 21:25:54劉通
        關(guān)鍵詞:棚戶區(qū)城市化住房

        劉通

        我國(guó)進(jìn)入城市化加速發(fā)展和提高城市化質(zhì)量并存的歷史階段,加快棚戶區(qū)改造是提高城市化質(zhì)量的一個(gè)重要途徑。如果城市內(nèi)有大量的居民還住在棚戶區(qū),就不是合理的城市化。我國(guó)政府高度重視棚戶區(qū)改造,建國(guó)以來,尤其是實(shí)施東北等老工業(yè)基地振興政策以來,加快了城市棚戶區(qū)改造的步伐。目前,城市棚戶區(qū)改造的主要模式是“集中拆遷——集中安置”。確實(shí),這種模式減少了城市棚戶區(qū)改造的成本,加快了城市棚戶區(qū)改造的進(jìn)程,較快地改變了棚戶區(qū)居民的住房條件,較為完整地保留了工業(yè)社區(qū)文化,增強(qiáng)了社區(qū)居民的安全感。但是,這種安置模式從長(zhǎng)期來看也有很多弊端,需要根據(jù)住房市場(chǎng)供需形勢(shì)的變化及時(shí)加以調(diào)整。

        一、“集中拆遷——集中安置”模式帶來的問題

        (一)導(dǎo)致鄰避效應(yīng)的產(chǎn)生

        鄰避效應(yīng)是由于人趨利避害的本性而導(dǎo)致的結(jié)果。在城市化加速發(fā)展的過程中,由于社區(qū)之間存在的較大差異,鄰避效應(yīng)應(yīng)時(shí)而生。最為明顯的情形是:城市社區(qū)居民反對(duì)在社區(qū)附近興建垃圾焚燒電廠。盡管社區(qū)居民知道,垃圾焚燒是無害化處理的最佳方式,減少了填埋占用大量土地,減少了垃圾濾液滲漏可能導(dǎo)致的地下水污染風(fēng)險(xiǎn)。然而,由于考慮到建設(shè)垃圾焚燒電廠可能降低社區(qū)住房的價(jià)值,進(jìn)而極力反對(duì)在自己社區(qū)附近建設(shè)垃圾焚燒電廠。在一些地區(qū)出現(xiàn)了反對(duì)建設(shè)化工廠和礦產(chǎn)資源深加工企業(yè)的現(xiàn)象,這也是典型的鄰避現(xiàn)象??梢哉f隨著城市化的發(fā)展,鄰避效應(yīng)將會(huì)伴隨著工業(yè)化進(jìn)程。當(dāng)然,鄰避效應(yīng)促進(jìn)了垃圾處理系統(tǒng)更加先進(jìn),產(chǎn)業(yè)布局更加科學(xué)。然而,其負(fù)面影響也很大,比如很多地區(qū)被迫繼續(xù)采取垃圾填埋的方式,垃圾難以得到合理有效利用。工業(yè)布局碎片化,化工廠和資源深加工企業(yè)向偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)或者離島地區(qū)轉(zhuǎn)移。

        棚戶區(qū)本質(zhì)上是低收入人群的集中居住區(qū)。隨著國(guó)有企業(yè)改革深入推進(jìn),市場(chǎng)化程度的日益提升,人口流動(dòng)速度不斷加快,很多棚戶區(qū)居民構(gòu)成已經(jīng)相當(dāng)復(fù)雜,不僅居住著原有企業(yè)的老職工,而且吸納了剛剛進(jìn)入城市創(chuàng)業(yè)就業(yè)的人員。但無論人口如何變化,棚戶區(qū)是低收入人口的集中居住區(qū)本質(zhì)沒有改變。低收入人口的聚居區(qū),除了人群的邊緣化以外,更為重要的是在與中高收入社區(qū)的聯(lián)系中處于孤立,進(jìn)而成為城市中的孤島。城市中的孤島容易誘發(fā)鄰避效應(yīng),即大多數(shù)人都不愿意進(jìn)入的社區(qū),已經(jīng)進(jìn)入社區(qū)的居民一旦經(jīng)濟(jì)條件好轉(zhuǎn)又會(huì)擇機(jī)流出。從發(fā)達(dá)國(guó)家的情況來看,棚戶區(qū)的鄰避效應(yīng)非常明顯。

        那么改造后的棚戶區(qū)為什么還會(huì)產(chǎn)生鄰避效應(yīng)?這是由于改造后的社區(qū)如果沒有政府的支持難以獲得正常更新,包括社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)物業(yè)等。如果一個(gè)社區(qū)沒有正常水平的物業(yè)服務(wù),社區(qū)就會(huì)衰敗?,F(xiàn)在一些城市探索提供準(zhǔn)物業(yè)服務(wù),在一些改造后的棚戶區(qū)政府對(duì)物業(yè)服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)貼。這種補(bǔ)貼可能導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇,即誘發(fā)不繳納物業(yè)費(fèi)的人增加,進(jìn)而政府背上無限的責(zé)任。這樣,政府補(bǔ)貼陷入了兩難困境。因此,讓低收入人群集中居住在新的社區(qū)的弊端較大,可能導(dǎo)致已經(jīng)住進(jìn)改造新區(qū)的居民在經(jīng)濟(jì)條件好轉(zhuǎn)后流出,從而成為吸引社會(huì)低收入人群的集聚區(qū),導(dǎo)致中高收入人群刻意回避,形成鄰避效應(yīng)。這樣,政府改造棚戶區(qū)的初衷就沒有達(dá)到。

        (二)不利于城市功能再生

        城市是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng),這個(gè)系統(tǒng)進(jìn)行著復(fù)雜的能量交換和新陳代謝。比如城市的基礎(chǔ)設(shè)施具有壽命周期,既包括自然壽命,也包括經(jīng)濟(jì)壽命。又比如,隨著城市規(guī)模的擴(kuò)張,城市每一個(gè)區(qū)塊或者每一個(gè)社區(qū)承擔(dān)的功能在不斷變化,原來的工業(yè)區(qū),可能調(diào)整為商業(yè)區(qū)。但是城市棚戶區(qū)的能量代謝緩慢,功能調(diào)整艱巨,導(dǎo)致城市棚戶區(qū)設(shè)施老化和功能退化。棚戶區(qū)改造是城市功能再生的重要契機(jī)。但是,采用“集中拆遷——集中安置”模式,則城市原有的功能布局分區(qū)沒有調(diào)整,且失去了以后調(diào)整的機(jī)會(huì),失去了城市功能優(yōu)化調(diào)整的機(jī)會(huì)。比如,城市的中心區(qū)域最適宜發(fā)展大型商業(yè),因?yàn)橹行膮^(qū)有更高的競(jìng)標(biāo)地租。

        (三)擴(kuò)大了棚戶區(qū)改造的完全成本

        從表面上來看,“集中拆遷—集中安置”模式下,由于引進(jìn)了社會(huì)資本,利用棚戶區(qū)土地開發(fā)所形成的商業(yè)增值,加上中央財(cái)政的補(bǔ)助資金,棚戶區(qū)改造過程中地方政府財(cái)政支出壓力較小,甚至于還可從開發(fā)中獲得一定的土地收益。但是,從長(zhǎng)期來看,集中拆遷安置模式的實(shí)際成本較高。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是由于住房是資金密集型的,前期資金投入很大。成片開發(fā),就需要開發(fā)商有雄厚的資金實(shí)力,小規(guī)模的開發(fā)商從而難以進(jìn)入。同時(shí),由于棚戶區(qū)一次性改造規(guī)模較大,補(bǔ)償規(guī)模較大,加大了財(cái)政支出壓力。二是需要支付較高的過渡安置費(fèi)。從拆遷到安置有一個(gè)過渡期。在這個(gè)過渡期內(nèi),政府或者開發(fā)商需要為拆遷居民安排過渡安置房。建設(shè)或者尋找過渡安置房有一個(gè)過程,棚戶區(qū)改造也有一個(gè)周期,周期越長(zhǎng),建設(shè)或者尋找過渡安置房的周期越長(zhǎng),過渡安置費(fèi)支出規(guī)模越大。過渡安置費(fèi)并不構(gòu)成棚戶區(qū)改造的實(shí)際成本,而是構(gòu)成了棚戶區(qū)建設(shè)的交易成本。過高的交易成本實(shí)際上是棚戶區(qū)建設(shè)資金的耗損。三是延長(zhǎng)了居民住上新房的時(shí)間,包括拆遷時(shí)間、建設(shè)時(shí)間以及工程竣工驗(yàn)收時(shí)間,時(shí)間越長(zhǎng),拆遷居民住上新房的時(shí)間越長(zhǎng)。四是政府承擔(dān)了無限責(zé)任。棚戶區(qū)居民集中安置后,涉及到物業(yè)管理、配套設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、垃圾處理等一系列事項(xiàng)的處理,政府每年需要安排資金維持運(yùn)轉(zhuǎn),強(qiáng)化了政府支出責(zé)任。如果長(zhǎng)期下去,可能引發(fā)相鄰社區(qū)攀比,進(jìn)而惡化物業(yè)費(fèi)繳納環(huán)境。

        (四)可能導(dǎo)致空屋鏈的形成

        空屋鏈?zhǔn)蔷用耠S著經(jīng)濟(jì)條件的好轉(zhuǎn),搬遷后所留下的房屋,這些房屋由于租金便宜,被外來人口和低收入人口利用。這個(gè)過程推進(jìn)中空置房屋所形成的鏈條,就是空屋鏈。集中拆遷安置后的新社區(qū),居住人群從收入上看屬于城市貧困人群。由于貧困群體集中居住所形成的傳染效應(yīng),以及新來者趨利避害所形成的鄰避效應(yīng),改造后形成的新社區(qū)由于缺乏更新資金,缺乏吸引中高端居民流入的因素,導(dǎo)致社區(qū)的衰敗。因此,棚戶區(qū)改造后形成的新社區(qū)被大量出租,成為中低收入群體的集中居住區(qū)。如果形成這樣的局面,就與棚戶區(qū)改造的初衷背道而馳。

        二、棚戶區(qū)拆遷安置的新思路及其優(yōu)勢(shì)

        任何一項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都具有歷史性。在住房供求關(guān)系比較緊張的情況下,集中拆遷安置有利于緩解住房供求矛盾,也有利于吸引社會(huì)資金進(jìn)入棚戶區(qū)改造領(lǐng)域。但是,房地產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)過10余年的高速發(fā)展,住房已經(jīng)從供不應(yīng)求到供求基本平衡甚至在局部城市過剩,如果繼續(xù)建設(shè)拆遷房,將進(jìn)一步加劇住房過剩矛盾,加劇了消化住房過剩的難度。同時(shí),棚戶區(qū)居民構(gòu)成情況十分復(fù)雜,部分居住在棚戶區(qū)的人員并不是國(guó)有企業(yè)改制前的職工,有的在城市內(nèi)(甚至異地)購買了商品住房。有的棚戶區(qū)產(chǎn)權(quán)十分復(fù)雜,大量的棚戶并不擁有土地使用權(quán),占用了國(guó)家劃撥給企業(yè)的土地,不利于國(guó)有土地的合理配置。同時(shí),隨著我國(guó)城市化逐步從加速期進(jìn)入平臺(tái)期,甚而至于,在一些功能單一的城市,出現(xiàn)了城市人口的大量外流,再采用集中拆遷安置已經(jīng)失去了合理性。為此,棚戶區(qū)居民拆遷安置應(yīng)當(dāng)另辟蹊徑,這就在城市進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃的前提下,明確每一個(gè)區(qū)塊的功能,變集中拆遷安置為分散拆遷安置,變實(shí)物補(bǔ)償為貨幣補(bǔ)償,變棚戶區(qū)居民被動(dòng)選擇為主動(dòng)選擇,進(jìn)而完善城市功能,優(yōu)化功能分區(qū),保持城市更新的連續(xù)性、穩(wěn)定性。本文將這種拆遷安置模式稱為“分散拆遷—貨幣安置”模式。

        這種新的安置模式,其優(yōu)勢(shì)非常多,主要有以下幾個(gè)方面:一是有利于消化住房供給過剩帶來的壓力,防止房地產(chǎn)泡沫破滅所帶來的風(fēng)險(xiǎn),進(jìn)而有利于保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)、城市經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。從發(fā)達(dá)國(guó)家房地產(chǎn)泡沫所帶來的風(fēng)險(xiǎn)來看,確保房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)是十分重要的。二是有利于緩解貧困人口的集中。由于收入的分層,每一個(gè)城市都存在絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困。同時(shí),貧困和富裕既存在代際傳遞,也存在代際改善。在政府的支持下,使不同收入的人口在不同的社區(qū)隨機(jī)均勻分布,更加有利于社會(huì)分工,更加有利于社會(huì)穩(wěn)定,也有利于社區(qū)的更新,進(jìn)而保持社區(qū)的活力。三是優(yōu)化城市空間布局,增強(qiáng)政府規(guī)劃的自由度。任何一項(xiàng)規(guī)劃都是在一個(gè)條件約束下開展的,其中城市空間是一個(gè)重要的約束條件。如果采用貨幣安置模式,棚戶區(qū)可以從整體上進(jìn)行開發(fā),進(jìn)而優(yōu)化城市功能布局。四是有利于完善住房市場(chǎng)。住房是一類重要的商品,天生就具有產(chǎn)權(quán)屬性,而不是從過去的單位福利轉(zhuǎn)化為準(zhǔn)公共品或者公共品。為此,住房才能在市場(chǎng)上交易,才具有增值的潛力。如果在一個(gè)住房市場(chǎng)上,有大量的住房不能自由交易,則沒有真正的住房市場(chǎng)。政府通過貨幣補(bǔ)償,并且通過混合產(chǎn)權(quán)的形式,載明政府投資在住房投資中的比例,從而使政府投資在住房交易中可能獲得或有收益。五是有利于提高城市空間土地集約利用效率。目前,我國(guó)城市化處于快速擴(kuò)張階段,并且出現(xiàn)了城市新增建設(shè)用地面積擴(kuò)張速度超過了人口增長(zhǎng)速度(也就是部分學(xué)者稱為土地城市化快于人口城市化,土地城市化的提法值得商榷)。為此,將棚戶區(qū)居民安置進(jìn)已經(jīng)建成的各類住房,將有利于減少新增建設(shè)用地,提高城市土地資源利用效率。六是從長(zhǎng)期來看,有利于緩解財(cái)政資金的總體償付壓力。這個(gè)壓力的減少主要來源于財(cái)政性資金投入的分散性、連續(xù)性和可控性,城市功能完善所導(dǎo)致的城市增長(zhǎng)收益,混合產(chǎn)權(quán)住房轉(zhuǎn)讓過程中政府投入得到償還的可能性,政府無限責(zé)任減少所激發(fā)的住房市場(chǎng)活力,棚戶區(qū)改造過程中交易成本的大幅度減少,等等。七是滿足了居民住房的個(gè)性化需求。每個(gè)家庭由于人口構(gòu)成、個(gè)人愛好、子女上學(xué)、工作性質(zhì)等多種原因,導(dǎo)致對(duì)住房位置、大小、朝向、樓層存在不同的需求。貨幣補(bǔ)償有利于擴(kuò)大棚戶區(qū)居民對(duì)住房選擇的權(quán)利。

        三、棚戶區(qū)居民貨幣安置面臨的壓力及其解決辦法

        采用貨幣補(bǔ)償方式推進(jìn)棚戶區(qū)改造,讓棚戶區(qū)居民根據(jù)自己偏好自主選擇住房,面臨的壓力主要有幾個(gè)方面:一是可供選擇的房源。在云計(jì)算、大數(shù)據(jù)甚至智慧城市快速發(fā)展的條件下,市場(chǎng)上可供選擇的房源是透明的,可以隨時(shí)追蹤。政府根據(jù)可供選擇的房源來確定棚戶區(qū)改造進(jìn)度。可供選擇的房源多,改造的進(jìn)度相應(yīng)加大;可供選擇的房源少,改造的進(jìn)度相應(yīng)放緩。二是棚戶區(qū)居民選擇新居的支付能力。在政府對(duì)棚戶區(qū)住房進(jìn)行補(bǔ)償后,采用抵押貸款、社會(huì)支持等方式解決后仍有不足的,可以采用混合產(chǎn)權(quán)的辦法,通過財(cái)政性資金的投入幫助棚戶區(qū)群眾住上新居。隨著居民收入條件的好轉(zhuǎn),可以逐步償還政府投入?;蛘咴谧》砍鲎?、出售時(shí)按比例分享相應(yīng)的收益。三是財(cái)政資金的支持能力。相對(duì)于集中拆遷安置來說,貨幣補(bǔ)償模式排除了開發(fā)商墊資建房,但已經(jīng)建成的住房開發(fā)商實(shí)際已經(jīng)墊資。因此,兩種模式在開發(fā)商墊資建設(shè)方面不存在大的差異。比較突出的差異在于商品房?jī)r(jià)格高于棚戶區(qū)改造后住房的價(jià)格。但是,由于兩種不同住房基礎(chǔ)設(shè)施和社區(qū)環(huán)境不同,房屋權(quán)能和增值潛力不同,政府需要給予一定的支持才能夠幫助棚戶區(qū)居民住進(jìn)價(jià)格較高的房屋。因此,政府需要在正常的補(bǔ)償資金之外,建立扶持基金,對(duì)于暫時(shí)入住新房有困難的住戶給予一定的支持。政府投入的扶持基金以混合產(chǎn)權(quán)的形式在住房投資中體現(xiàn)出來,居民通過逐步償還的方法贖回產(chǎn)權(quán)或者政府從住房的交易中按照投入比例分享收益。四是就業(yè)扶持。就業(yè)難是棚改居民面臨的大難題。適應(yīng)貨幣補(bǔ)償后形成的棚改居民分散居住的特點(diǎn),結(jié)合社區(qū)特點(diǎn),開展公益性崗位培訓(xùn),支持自主創(chuàng)業(yè)和就業(yè)。積極開展社區(qū)幫扶,幫助棚改居民提供就業(yè)信息。

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