[摘要]《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)預(yù)算法〉的決定》有限制地賦予了省級(jí)地方政府自主發(fā)行債務(wù)的權(quán)力。但是地方政府融資平臺(tái)作為地方政府中最大的一部分，絕大多數(shù)集中在縣級(jí)平臺(tái)，需要經(jīng)過(guò)省級(jí)政府在有限額的范圍內(nèi)代為舉借，并不能解決目前融資平臺(tái)債務(wù)的宏觀及微觀風(fēng)險(xiǎn)。從宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行角度和微觀風(fēng)險(xiǎn)管理角度對(duì)地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析。建議在地方政府債券管理制度框架尚未建立之前，要解決好融資平臺(tái)的債務(wù)存量問(wèn)題，創(chuàng)新融資平臺(tái)管理模式，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提升融資平臺(tái)盈利能力。

[關(guān)鍵詞]地方政府融資平臺(tái)；新預(yù)算法；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

[中圖分類號(hào)]F8123[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]2095-3283（2015）01-0112-03

[作者簡(jiǎn)介]鄒劍鋒（1987-），男，湖北荊州人，教師，助教，碩士研究生，研究方向：地方政府債務(wù)。一、引言

2014年8月31日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)預(yù)算法〉的決定》，賦予了地方政府自主發(fā)行債務(wù)的權(quán)力。但新預(yù)算法只是賦予了省級(jí)政府發(fā)債權(quán)，發(fā)債規(guī)模限額需要經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院確定并報(bào)全國(guó)人大或常委會(huì)批準(zhǔn)，需由財(cái)政部根據(jù)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及償還能力進(jìn)行測(cè)算并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。省級(jí)政府只能在本地區(qū)限額內(nèi)發(fā)債，此種非市場(chǎng)的行政管制的債務(wù)資金調(diào)配必然會(huì)造成租值消散、效率低下。

目前地方政府融資平臺(tái)債務(wù)作為地方政府性債務(wù)中最大的一部分，存量巨大、層級(jí)過(guò)低，且資金投向多集中于長(zhǎng)期項(xiàng)目，需要持續(xù)資金投入。同時(shí)縣級(jí)平臺(tái)占絕大多數(shù)，若需舉債，只能由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借，難免造成手續(xù)繁瑣、交易費(fèi)用增加。而且地方政府尚無(wú)獨(dú)立舉債經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)地方政府債券的信用評(píng)級(jí)、發(fā)行渠道等尚未建立，制定科學(xué)的地方政府債券管理制度框架尚需時(shí)日。綜合分析看來(lái)，地方政府融資平臺(tái)存在的和可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)：一是宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行；二是微觀風(fēng)險(xiǎn)管理。

一、地方政府融資平臺(tái)宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）債務(wù)軟約束增大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾奈注意到公有制企業(yè)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中缺乏硬性預(yù)算約束的現(xiàn)象，即企業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中一味追求產(chǎn)出，不注重效率，力圖突破預(yù)算限制。在出現(xiàn)虧損或資源短缺時(shí)，可以不斷地向上級(jí)部門索取資源來(lái)彌補(bǔ)虧空。即“預(yù)算”條件沒(méi)有起到約束的功能，表現(xiàn)為“軟預(yù)算約束”。

地方政府作為中央政府在地方的代理人，在垂直集權(quán)的人事行政體制和以黨政領(lǐng)導(dǎo)為權(quán)利核心的“行政預(yù)算體系”下，地方領(lǐng)導(dǎo)官僚實(shí)際成為政府間委托代理關(guān)系的實(shí)質(zhì)要素。在預(yù)算軟約束背景下，由于信息不對(duì)稱和中央政府的“父愛(ài)主義”，地方政府在考核競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下會(huì)不顧財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)過(guò)度負(fù)債。

（二）地方政府職能向預(yù)算外轉(zhuǎn)變

地方政府承接銀行資金的最主要工具就是地方政府融資平臺(tái)，在現(xiàn)有金融體制下，各大商業(yè)銀行愿意將貸款貸給地方政府融資平臺(tái)。國(guó)有商業(yè)銀行或城市商業(yè)銀行基于同質(zhì)公有產(chǎn)權(quán)偏好，愿對(duì)有政府信用的公司進(jìn)行放貸，銀行業(yè)的流動(dòng)性充足情形，同行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，銀行有較強(qiáng)的放貸意愿，自然會(huì)降低放貸的條件。在預(yù)算軟約束和商業(yè)銀行放縱的背景下，地方政府為了爭(zhēng)取可以自由支配的資金用于GDP競(jìng)賽，會(huì)通過(guò)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行大量融資。地方政府負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施部分，發(fā)達(dá)國(guó)家平均為35%，發(fā)展中國(guó)家平均是13%左右，而我國(guó)的地方政府承擔(dān)了超過(guò)一半的責(zé)任。地方政府的預(yù)算外職能已經(jīng)大于其列于財(cái)政預(yù)算外的公共職能，地方政府更多的是在扮演一個(gè)一級(jí)土地開發(fā)商的角色和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)商的角色，政府取代市場(chǎng)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景顯然不相適應(yīng)。

（三）擠壓中小企業(yè)資金，降低社會(huì)資金投資效率

地方政府融資平臺(tái)在中小企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中和與銀行的博弈中，占有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位。銀行出于風(fēng)險(xiǎn)考慮，也會(huì)優(yōu)先考慮有政府背景和政府信用擔(dān)保的地方政府融資平臺(tái)。截至2011年6月末，五大行地方政府融資平臺(tái)貸款余額如下：中行達(dá)5315億元；建行達(dá)5800億元；工行達(dá)9310億元；農(nóng)行達(dá)5301億元；交行達(dá)3083億元。其中，平臺(tái)貸余額最大的為工行。融資平臺(tái)擠占大量信貸額，中小企業(yè)融資艱難。而地方政府融資平臺(tái)管理不規(guī)范，況且縣級(jí)平臺(tái)較多，資金使用效率堪憂。

（四）壓制股市，影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行

2013年7—12月、2014年到期需償還的政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)分別占2292%和2189%，2015年、2016年和2017年到期需償還的分別占1706%、1158%和779%，2018年及以后到期需償還的占1876%?，F(xiàn)在正值融資平臺(tái)債務(wù)償還期。

在近期大的國(guó)際環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境下，政府短期內(nèi)不會(huì)出臺(tái)強(qiáng)刺激的經(jīng)濟(jì)政策。目前樓市下跌預(yù)期已然形成，土地財(cái)政難以為繼，地方融資平臺(tái)資金更加緊缺。面對(duì)資金緊缺的局面，地方政府或許通過(guò)減持手中的國(guó)有股來(lái)解決問(wèn)題。

若國(guó)有股一直減持，將會(huì)對(duì)A股市場(chǎng)造成很大的壓力。如果地方政府靠股息分紅所得現(xiàn)金流無(wú)法覆蓋債務(wù)本息，那么通過(guò)減持國(guó)有股來(lái)充實(shí)地方融資平臺(tái)資金池，將會(huì)引起市場(chǎng)大波動(dòng)。股市作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)的晴雨表，也是企業(yè)向市場(chǎng)融資的平臺(tái)，過(guò)度下行，將會(huì)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)造成影響。

（五）擠壓宏觀政策調(diào)整空間

前期大量上馬的基建項(xiàng)目和公益項(xiàng)目客觀上讓地方政府融資平臺(tái)擠占了大量信貸資源。這些啟動(dòng)的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不是短期就能建完，而是需要持續(xù)的后續(xù)資金補(bǔ)充。因此地方政府不可能讓這些項(xiàng)目在明年或者后年因?yàn)樾刨J緊縮而使其成為“半拉子工程”，這些項(xiàng)目的上馬會(huì)倒逼明后年的信貸投放依然保持在相對(duì)較高的水平上。央行的宏觀貨幣政策效果將會(huì)大打折扣，制約了貨幣政策的調(diào)整效度。

地方政府主要依靠土地出讓金來(lái)償還地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)，主觀上愿意推動(dòng)高地價(jià)策略，通過(guò)行政手段干預(yù)市場(chǎng)，從而會(huì)影響房地產(chǎn)市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)，助長(zhǎng)房地產(chǎn)泡沫的形成。endprint

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，如果地方政府替代企業(yè)成為主要決策者，地方政府官員關(guān)于政治收益的盤算往往融入其制訂和實(shí)施的地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略中，地方保護(hù)主義也不僅僅是企業(yè)為謀求高額利潤(rùn)的市場(chǎng)行為，各地方之間的相互較勁、對(duì)于一個(gè)行業(yè)的蜂擁而上等，導(dǎo)致了很多無(wú)謂的浪費(fèi)和損失。從目前很多地方新建的項(xiàng)目看，不可避免地出現(xiàn)了超前的基礎(chǔ)設(shè)施投資和加劇產(chǎn)能過(guò)剩的投資，阻礙了產(chǎn)業(yè)升級(jí)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，影響了國(guó)家有保有壓的產(chǎn)業(yè)調(diào)控政策實(shí)施效果。

二、地方政府融資平臺(tái)微觀風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）地方政府融資平臺(tái)層級(jí)過(guò)低、運(yùn)作不規(guī)范

近年來(lái)，地方政府融資平臺(tái)層級(jí)逐漸下移，最開始只有省級(jí)政府設(shè)立融資平臺(tái)，緊接著，地市級(jí)政府融資平臺(tái)和縣級(jí)（含縣級(jí)市）政府融資平臺(tái)相繼成立，甚至有的集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村也設(shè)立了融資平臺(tái)。截至2010年末，全國(guó)地方政府融資平臺(tái)有一萬(wàn)余家，其中縣級(jí)平臺(tái)占到了70%。而受政府財(cái)力的約束，融資平臺(tái)層級(jí)越低，其潛在風(fēng)險(xiǎn)就越大。

過(guò)低的融資平臺(tái)層級(jí)設(shè)立使得融資過(guò)于分散，負(fù)債很嚴(yán)重。部分地方政府財(cái)力有限，同一筆資金作為幾個(gè)公司的注冊(cè)資本金和項(xiàng)目資本金，甚至有的挪用貸款，將通過(guò)融資平臺(tái)承接的資金又轉(zhuǎn)入關(guān)聯(lián)公司作為資本金。而融資平臺(tái)的高管中以官員居多，缺乏必要的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)和企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，并且一些平臺(tái)中存在著資本金不足或資本金不實(shí)以及抽逃資本金的現(xiàn)象。據(jù)審計(jì)署2011年調(diào)查披露，有1033家融資平臺(tái)公司存在虛假出資、注冊(cè)資本未到位、地方政府和部門違規(guī)注資、抽走資本等問(wèn)題，涉及金額24415億元；由于融資平臺(tái)公司舉借的債務(wù)資金主要投向回收期較長(zhǎng)的公益或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，盈利能力較弱，有2637%共計(jì)1734家融資平臺(tái)公司出現(xiàn)虧損。

（二）商業(yè)銀行信貸資金的信用風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)

地方政府融資平臺(tái)與主要資金供給者商業(yè)銀行之間存在信息不對(duì)稱，商業(yè)銀行在與地方政府的互動(dòng)中處于相對(duì)劣勢(shì)的地位，地方政府融資平臺(tái)的融資狀況不透明，不僅商業(yè)銀行難以對(duì)融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估和管理，部分地方政府自身尚不清楚各融資平臺(tái)之間挪用資金、交叉擔(dān)保的具體情況。在當(dāng)前財(cái)政預(yù)算體系下，銀行對(duì)地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)管理手段難以落實(shí)，這些信貸資金存在相當(dāng)?shù)男庞蔑L(fēng)險(xiǎn)。

自2011年以來(lái)，個(gè)別地方政府融資平臺(tái)公司信用風(fēng)險(xiǎn)惡化，一些地方政府融資平臺(tái)相繼出現(xiàn)違約，盡管經(jīng)過(guò)當(dāng)?shù)卣c銀行的協(xié)調(diào)，風(fēng)險(xiǎn)均得到化解，但是一些縣級(jí)融資平臺(tái)潛在流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)依然較大。從未來(lái)償債年度看，2013年7月至12月、2014年到期需償還的政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)分別占2292%和2189%，2015年、2016年和2017年到期需償還的分別占1706%、1158%和779%，由于一些債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)與所投資項(xiàng)目的投資回收期不匹配，償債高峰期的到來(lái)會(huì)使部分地方政府資金面臨流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（三）地方政府融資平臺(tái)的法律風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)

地方政府融資平臺(tái)在為項(xiàng)目承接商業(yè)銀行資金的時(shí)候，需要滿足銀行貸款所必需的條件，也就是銀行要求地方政府以承諾函、經(jīng)人大決議同意的支持性文件、建設(shè)—移交（BT模式）下的回購(gòu)協(xié)議等形式作為地方政府融資平臺(tái)的擔(dān)保。但是我國(guó)《擔(dān)保法》明確規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)不得作為擔(dān)保人，為他人的債務(wù)提供保證。2014年新修訂的預(yù)算法規(guī)定，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。也就是說(shuō)當(dāng)違約發(fā)生時(shí)，這些擔(dān)保行為不能成為銀行向法院請(qǐng)求債務(wù)追索的依據(jù)。

地方政府融資平臺(tái)存在道德風(fēng)險(xiǎn)，地方政府的努力程度和自然狀態(tài)是無(wú)法觀測(cè)的，但是上馬大型項(xiàng)目的產(chǎn)出水平是顯而易見的，因而支持地方政府融資平臺(tái)擴(kuò)張是地方政府當(dāng)然的選擇。為了在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中獲得有利地位以增加政治晉升的機(jī)會(huì)，地方官員會(huì)動(dòng)用一切政策手段（包括財(cái)政和金融工具）支持企業(yè)和其他商業(yè)擴(kuò)張，這種只重?cái)?shù)量而非質(zhì)量的擴(kuò)張很容易形成企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效底下和政府財(cái)政赤字和負(fù)債。

三、結(jié)論

賦予地方政府債務(wù)發(fā)行權(quán)是大勢(shì)所趨，也是公共財(cái)政改革的必行之路，有利于推動(dòng)地方財(cái)政信息的公開，促使地方政府公布更為詳盡的地方經(jīng)濟(jì)狀況數(shù)據(jù)。但是在地方政府債券管理制度框架尚未建立之前，當(dāng)務(wù)之急要解決好兩個(gè)問(wèn)題：一是融資平臺(tái)的債務(wù)存量問(wèn)題，防止融資平臺(tái)債務(wù)惡化，傳導(dǎo)至政府。二是提升融資平臺(tái)盈利能力，缺乏盈利能力、運(yùn)作機(jī)制效率低下的板塊要通過(guò)政策支持鼓勵(lì)社會(huì)資金參與運(yùn)作，創(chuàng)新融資平臺(tái)管理模式，提升融資平臺(tái)盈利能力。有盈利能力的融資平臺(tái)亦向社會(huì)資金開放。有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用，切實(shí)防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

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[11]2013年第32號(hào)公告：全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果（責(zé)任編輯：劉潤(rùn)婉）endprint