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        博弈煤炭資源稅

        2015-03-31 18:23:45沈小波
        能源 2015年3期
        關鍵詞:計征資源稅煤炭行業(yè)

        沈小波

        拖延八年的煤炭資源稅改革終于靴子落地。但此番以“清費立稅”為關聯(lián)改革詞組的資源稅改卻再次陷入“改革即增負”的質疑聲浪中,這在煤炭寒冬中尤其刺耳。

        八年前即開始動議的煤炭資源稅改革延及去年終于靴子落地。由“從量計征”向“從價計征”的資源稅轉型,在國務院最高層推動下,終于在煤市寒冬中全面鋪開。時至今日,已有25個產(chǎn)煤省資源稅率經(jīng)財政部確認,這一輪資源稅改塵埃已定。

        資源稅在國內(nèi)落地迄今已有31載,其初始調節(jié)“級差收入”功能早已擱置。在過往煤炭黃金十年狂飆突進中,資源稅作為地方稅種,頻頻激使地方政府力主推動改革,以改革稅制,充實財政。

        自2007年始,資源稅“從價計征”即成為議題。但受限于產(chǎn)業(yè)界對預期的增負持反對態(tài)度,及稅制修改權在中央政府,最終以“改革不成熟”拖延經(jīng)年。直至煤炭寒冬到來,煤炭企業(yè)向上呼吁產(chǎn)業(yè)減負,最終使資源稅改,在地方政府增稅沖動與產(chǎn)業(yè)呼聲中,獲得一微妙的平衡。

        以“清費立稅”為關聯(lián)改革詞組。資源稅改在“不增加煤炭行業(yè)負擔”原則下推行下去。其稅率制定,取決于當?shù)厍遒M規(guī)模。但在實際操作過程中,中央政府的主觀愿望與現(xiàn)實改革仍然存在差距?,F(xiàn)在已定的稅率對產(chǎn)業(yè)的影響仍待評估,對于未來,產(chǎn)業(yè)界對資源稅仍存擔憂,但時下資源稅改已成定局。

        原則

        2014年9月29日召開的國務院常務會議,為近7年的煤炭資源稅改革動議定下基調。此次常務會議由國務院總理李克強主持,會議確定煤炭資源稅改革,推進清費立稅、減輕企業(yè)負擔,從今年12月1日起,在全國將煤炭資源稅由從量計征改為從價計征,稅率由省級政府在規(guī)定幅度內(nèi)確定。

        國內(nèi)資源稅最早落地可追溯至1984,初始為解決各地煤炭資源稟賦不同帶來的“級差收入”。直至10年之后,煤炭行業(yè)正式確立延續(xù)至今的資源稅。迄今20年來,煤炭資源稅一直堅持“從量計征”的原則,其間曾數(shù)次提高征收標準,但并未偏離這一軌跡。

        直至2007年,隨國內(nèi)煤炭行業(yè)步入黃金十年的頂點。資源稅改革從之前零星的提議,終于正式成為熱點議題。據(jù)了解,資源稅是一種地方稅種,地方政府在推動資源稅改革方面非常積極,其著眼點在于充實地方財政。

        但直至2013年,資源稅改革仍未最終決定。其癥結所在即在于,原先資源稅從量計征,噸煤支出有限,改從價計征,噸煤負擔將明顯增加。

        “主要還在于地方政府的訴求和煤炭產(chǎn)業(yè)界并不一致,中央財政部門即以‘改革不成熟擱置起來?!泵禾啃袠I(yè)一位業(yè)內(nèi)人士稱。

        值得一提的是,盡管在此期間,煤炭行業(yè)資源稅仍沿襲從量計征原則,但相應費用、基金陸續(xù)出現(xiàn)。其中較知名有山西“煤炭行業(yè)可持續(xù)發(fā)展基金”等。按照中國煤炭工業(yè)協(xié)會2013年完成的煤炭行業(yè)稅費報告,煤炭行業(yè)承擔的稅費共有47項目,占銷售收入比例約為35%,其中稅負占21%,收費占比近15%。

        比及2013年,煤炭行業(yè)由高點跌落,煤炭企業(yè)大面積虧損。呼吁政府清理不合理收費、降低稅負,即成為煤炭行業(yè)下情上達的重要內(nèi)容。

        原先黃金十年間掩蓋的資源稅制等問題亦被提出。中煤協(xié)一位人士透露,過去資源稅征收國企和民企相比并不公平。民營煤礦存在按核定產(chǎn)能實行包稅制的情況,最終繳納地方政府一個總費用即可?!暗^去煤礦超核定產(chǎn)能生產(chǎn)十分普遍,相對國企,民企據(jù)此可以逃脫大部分資源稅?!?/p>

        在財科所研究員孫鋼看來,在煤炭黃金十年改革資源稅意義不大,由于市場上煤炭供不應求,資源稅改革增加的負擔會轉嫁給下游,對促進煤炭資源科學開采意義并不大。如今進行資源稅改革,因為處于價格低點,相對也更容易推進。

        2013年下半年,由中國煤炭工業(yè)協(xié)會調研國內(nèi)十數(shù)家大型煤炭企業(yè),最終形成煤炭企業(yè)稅費成本研究報告,并提交國務院。此后國務院組織煤炭行業(yè)脫困專題會議。在清費減負成為大趨勢的前提下,最終與資源稅改結合在一起。去年9月,國務院常務會議上最終確定推進資源稅改,實行“清費立稅”,此后相關高層領導層層批示,并要求“不增加煤炭企業(yè)負擔?!?/p>

        上述中煤協(xié)人士稱,這實際為資源稅率確定提供了原則,“即小于或等于清理的費用占煤炭企業(yè)銷售收入的比例?!?/p>

        變化

        國務院高層確立的資源稅改不增加煤炭企業(yè)負擔的原則,在現(xiàn)實的操作中已漸有走形趨勢。由財政部設定的“2%-10%”的資源稅率范圍,面對國內(nèi)千差萬別的各地煤炭費用情況,難以覆蓋所有。而最終的征稅方式,也存在進一步走形的可能。

        山西省是最先資源稅率獲得財政部審核通過的產(chǎn)煤大省之一,稅率定在8%。自去年開始,山西省政府在全省范圍開始清理各種收費,并改革煤運體系?!敖刂聊壳?,山西省清除的各種基金、行政收費占煤炭企業(yè)銷售收入約在14.6%?!币晃粯I(yè)內(nèi)人士稱,此次山西省資源稅率為8%,“等于給煤炭企業(yè)讓利6個多百分點?!?/p>

        盡管山西為全國樹立了標桿作用,但具體到各省份,清費減負與資源稅改帶之間的增減關系并不明晰。

        中煤協(xié)一位專家曾就煤炭稅費至各產(chǎn)煤省進行調研。據(jù)其介紹,黑龍江省的煤炭企業(yè)曾介紹情況稱,當?shù)卣魇盏馁M用較少,即便全部清除,其比例占煤炭企業(yè)銷售收入的比例也到不了2%?!鞍凑召Y源稅2%-10%的區(qū)間,怎么樣都是增加負擔的。”

        這一情況并非孤例。山東兗礦集團一位內(nèi)部人士介紹,去年10月,山東省內(nèi)取消了價格調節(jié)基金,此后又取消了礦產(chǎn)資源補償費。在該人士看來,價格調節(jié)基金征收本身就存在不合法嫌疑,折算進資源稅是否合理存在爭議。“即便這兩費全部計入,我們計算的稅率也只有1.61%?!钡谪斦孔罱K審定的資源稅率中,山東省核準的資源稅率為4%。

        由于新的資源稅率為“從價計征”,且根據(jù)“清費立稅”原則,其最終不應增加煤企負擔。故而各地煤炭坑口價格,及各省清費情況,成為影響各地資源稅率與實際負擔變化之間關系的重要原因。endprint

        “內(nèi)蒙的稅率是9%,但它坑口價190-200(元),山東開采成本就400多(元),4%也很高?!鄙鲜鲋忻簠f(xié)人士稱,盡管目前還沒有具體統(tǒng)計,但據(jù)他估計,東部地區(qū)產(chǎn)煤省份資源稅改后,負擔應該是普遍增加的。

        另一方面,根據(jù)財政部發(fā)布的《關于實施煤炭資源稅的通知》(下稱《通知》),煤炭應稅產(chǎn)品包括原煤和未稅原煤加工的洗選煤,稅額為應稅煤炭銷售額乘以適用稅率。

        一位業(yè)內(nèi)專家稱,國務院確定的“從價計征”的價實際所指為坑口價,而財政部文件所指為煤炭銷售收入,這一變動最終會對煤炭企業(yè)負擔的資源稅帶來影響。

        在現(xiàn)實中,原煤經(jīng)采掘、洗選加工、運輸并向客戶交貨,最終銷售價格與原煤價格(坑口價)相去甚遠,期間差距可達數(shù)十倍。

        財政部事實上也考慮到這一因素,在《通知》中創(chuàng)造了折算率。以洗選煤為例,為倒算原煤價格,洗選煤資源稅額為洗選煤銷售額乘以資源稅率,再乘以折算率。

        但問題在于,這一折算率由省、自治區(qū)、直轄市財稅部門或其授權地市級財稅部門確定。煤炭企業(yè)不能參與到折算率的確立過程中。而折算率的大小,同樣在很大程度上影響到煤炭企業(yè)實際需繳納的資源稅額?!罢鬯懵视烧块T決定,自由裁量權很大,所以盡管有的省份資源稅率低了,但可以在后期的折算率上做文章?!?/p>

        另一方面,《通知》中的原煤、洗選煤均不含到車站、碼頭的運輸費用。但在實際煤炭銷售中,煤炭企業(yè)均需負責煤炭從原產(chǎn)地運至車站、碼頭,甚至直接交貨,并最終確定一個價格進行銷售?!艾F(xiàn)在煤炭企業(yè)最后都是‘一票交易,最后定一個最終價格,如何從這個價格倒算原煤價格,也是一個空白,容易產(chǎn)生爭議?!鄙鲜鰧<曳Q。

        擔憂

        煤炭資源稅改革目前基本已塵埃落定。鑒于此次改革發(fā)生在煤炭行情低迷時期,煤炭企業(yè)對其實際執(zhí)行中是否會增負仍心存擔憂。但目前資源稅率剛開始執(zhí)行,其最終對煤炭企業(yè)影響仍需持續(xù)觀察。

        目前資源稅率的制定過程按照的是2014年煤炭的平均價格。但在煤炭行情低迷的情況下,煤炭價格長期處于低位。未來隨價格增長,同等稅率下煤炭稅額亦將水漲船高。

        “這幾乎是肯定會發(fā)生的,現(xiàn)在煤炭價格已經(jīng)接近成本價了,未來價格肯定還會回升?!鄙衔闹袑<曳治觯S價格增長,未來資源稅必然會覆蓋此前清費額度,進一步提升煤炭行業(yè)的負擔。

        上述財科所專家稱,此前資源稅改推進不下去,一個重要原因即為煤炭行業(yè)的反對。資源稅改革借助此次煤炭價格低點推進,考慮即在于煤炭企業(yè)“好接受一點?!?/p>

        財政部《通知》中一些征收規(guī)則在實際征收過程中仍有未厘清之處,如資源枯竭煤礦可享受稅收優(yōu)惠,并確立“剩余可采儲量下降到原設計可采儲量的20%(含)以下,或者剩余服務年限不超過5年的煤礦”為資源枯竭煤礦?!皢栴}是,誰來測量,相關部門認不認,這里面都有門道?!?/p>

        此外,資源稅稅率制定過程,伴隨各產(chǎn)煤省份的清費行動。但事實這些地方政府征收的各種費用,多由地方政府根據(jù)行政權力征收。令產(chǎn)業(yè)界擔心的是,這些費用最后會否死灰復燃。

        “關鍵權力在地方政府那?!币晃幻禾繕I(yè)內(nèi)人士稱,“現(xiàn)在費用是清掉了,未來會怎樣誰也不好說,過一年再看看呢?”

        但目前資源稅改革已經(jīng)基本確定,對煤炭行業(yè)來說,盡管仍有種種擔心,目前只能接受。去年中國煤炭工業(yè)協(xié)會制定了煤炭企業(yè)稅費成本研究報告,并上報國務院,目前也持續(xù)關注資源稅改革?!艾F(xiàn)在改革后資源稅才剛剛實行,我們還要觀察一段時間,再下去調研,看看資源稅改革后,煤炭企業(yè)的負擔到底是增了還是減了?!敝忻簠f(xié)一位內(nèi)部人士稱。endprint

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