沈小波

拖延八年的煤炭資源稅改革終于靴子落地。但此番以“清費(fèi)立稅”為關(guān)聯(lián)改革詞組的資源稅改卻再次陷入“改革即增負(fù)”的質(zhì)疑聲浪中，這在煤炭寒冬中尤其刺耳。

八年前即開始動議的煤炭資源稅改革延及去年終于靴子落地。由“從量計(jì)征”向“從價計(jì)征”的資源稅轉(zhuǎn)型，在國務(wù)院最高層推動下，終于在煤市寒冬中全面鋪開。時至今日，已有25個產(chǎn)煤省資源稅率經(jīng)財政部確認(rèn)，這一輪資源稅改塵埃已定。

資源稅在國內(nèi)落地迄今已有31載，其初始調(diào)節(jié)“級差收入”功能早已擱置。在過往煤炭黃金十年狂飆突進(jìn)中，資源稅作為地方稅種，頻頻激使地方政府力主推動改革，以改革稅制，充實(shí)財政。

自2007年始，資源稅“從價計(jì)征”即成為議題。但受限于產(chǎn)業(yè)界對預(yù)期的增負(fù)持反對態(tài)度，及稅制修改權(quán)在中央政府，最終以“改革不成熟”拖延經(jīng)年。直至煤炭寒冬到來，煤炭企業(yè)向上呼吁產(chǎn)業(yè)減負(fù)，最終使資源稅改，在地方政府增稅沖動與產(chǎn)業(yè)呼聲中，獲得一微妙的平衡。

以“清費(fèi)立稅”為關(guān)聯(lián)改革詞組。資源稅改在“不增加煤炭行業(yè)負(fù)擔(dān)”原則下推行下去。其稅率制定，取決于當(dāng)?shù)厍遒M(fèi)規(guī)模。但在實(shí)際操作過程中，中央政府的主觀愿望與現(xiàn)實(shí)改革仍然存在差距?，F(xiàn)在已定的稅率對產(chǎn)業(yè)的影響仍待評估，對于未來，產(chǎn)業(yè)界對資源稅仍存擔(dān)憂，但時下資源稅改已成定局。

原則

2014年9月29日召開的國務(wù)院常務(wù)會議，為近7年的煤炭資源稅改革動議定下基調(diào)。此次常務(wù)會議由國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持，會議確定煤炭資源稅改革，推進(jìn)清費(fèi)立稅、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，從今年12月1日起，在全國將煤炭資源稅由從量計(jì)征改為從價計(jì)征，稅率由省級政府在規(guī)定幅度內(nèi)確定。

國內(nèi)資源稅最早落地可追溯至1984，初始為解決各地煤炭資源稟賦不同帶來的“級差收入”。直至10年之后，煤炭行業(yè)正式確立延續(xù)至今的資源稅。迄今20年來，煤炭資源稅一直堅(jiān)持“從量計(jì)征”的原則，其間曾數(shù)次提高征收標(biāo)準(zhǔn)，但并未偏離這一軌跡。

直至2007年，隨國內(nèi)煤炭行業(yè)步入黃金十年的頂點(diǎn)。資源稅改革從之前零星的提議，終于正式成為熱點(diǎn)議題。據(jù)了解，資源稅是一種地方稅種，地方政府在推動資源稅改革方面非常積極，其著眼點(diǎn)在于充實(shí)地方財政。

但直至2013年，資源稅改革仍未最終決定。其癥結(jié)所在即在于，原先資源稅從量計(jì)征，噸煤支出有限，改從價計(jì)征，噸煤負(fù)擔(dān)將明顯增加。

“主要還在于地方政府的訴求和煤炭產(chǎn)業(yè)界并不一致，中央財政部門即以‘改革不成熟擱置起來?！泵禾啃袠I(yè)一位業(yè)內(nèi)人士稱。

值得一提的是，盡管在此期間，煤炭行業(yè)資源稅仍沿襲從量計(jì)征原則，但相應(yīng)費(fèi)用、基金陸續(xù)出現(xiàn)。其中較知名有山西“煤炭行業(yè)可持續(xù)發(fā)展基金”等。按照中國煤炭工業(yè)協(xié)會2013年完成的煤炭行業(yè)稅費(fèi)報告，煤炭行業(yè)承擔(dān)的稅費(fèi)共有47項(xiàng)目，占銷售收入比例約為35%，其中稅負(fù)占21%，收費(fèi)占比近15%。

比及2013年，煤炭行業(yè)由高點(diǎn)跌落，煤炭企業(yè)大面積虧損。呼吁政府清理不合理收費(fèi)、降低稅負(fù)，即成為煤炭行業(yè)下情上達(dá)的重要內(nèi)容。

原先黃金十年間掩蓋的資源稅制等問題亦被提出。中煤協(xié)一位人士透露，過去資源稅征收國企和民企相比并不公平。民營煤礦存在按核定產(chǎn)能實(shí)行包稅制的情況，最終繳納地方政府一個總費(fèi)用即可?！暗^去煤礦超核定產(chǎn)能生產(chǎn)十分普遍，相對國企，民企據(jù)此可以逃脫大部分資源稅。”

在財科所研究員孫鋼看來，在煤炭黃金十年改革資源稅意義不大，由于市場上煤炭供不應(yīng)求，資源稅改革增加的負(fù)擔(dān)會轉(zhuǎn)嫁給下游，對促進(jìn)煤炭資源科學(xué)開采意義并不大。如今進(jìn)行資源稅改革，因?yàn)樘幱趦r格低點(diǎn)，相對也更容易推進(jìn)。

2013年下半年，由中國煤炭工業(yè)協(xié)會調(diào)研國內(nèi)十?dāng)?shù)家大型煤炭企業(yè)，最終形成煤炭企業(yè)稅費(fèi)成本研究報告，并提交國務(wù)院。此后國務(wù)院組織煤炭行業(yè)脫困專題會議。在清費(fèi)減負(fù)成為大趨勢的前提下，最終與資源稅改結(jié)合在一起。去年9月，國務(wù)院常務(wù)會議上最終確定推進(jìn)資源稅改，實(shí)行“清費(fèi)立稅”，此后相關(guān)高層領(lǐng)導(dǎo)層層批示，并要求“不增加煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān)?！?/p>

上述中煤協(xié)人士稱，這實(shí)際為資源稅率確定提供了原則，“即小于或等于清理的費(fèi)用占煤炭企業(yè)銷售收入的比例。”

變化

國務(wù)院高層確立的資源稅改不增加煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān)的原則，在現(xiàn)實(shí)的操作中已漸有走形趨勢。由財政部設(shè)定的“2%-10%”的資源稅率范圍，面對國內(nèi)千差萬別的各地煤炭費(fèi)用情況，難以覆蓋所有。而最終的征稅方式，也存在進(jìn)一步走形的可能。

山西省是最先資源稅率獲得財政部審核通過的產(chǎn)煤大省之一，稅率定在8%。自去年開始，山西省政府在全省范圍開始清理各種收費(fèi)，并改革煤運(yùn)體系?！敖刂聊壳埃轿魇∏宄母鞣N基金、行政收費(fèi)占煤炭企業(yè)銷售收入約在14.6%?！币晃粯I(yè)內(nèi)人士稱，此次山西省資源稅率為8%，“等于給煤炭企業(yè)讓利6個多百分點(diǎn)?！?/p>

盡管山西為全國樹立了標(biāo)桿作用，但具體到各省份，清費(fèi)減負(fù)與資源稅改帶之間的增減關(guān)系并不明晰。

中煤協(xié)一位專家曾就煤炭稅費(fèi)至各產(chǎn)煤省進(jìn)行調(diào)研。據(jù)其介紹，黑龍江省的煤炭企業(yè)曾介紹情況稱，當(dāng)?shù)卣魇盏馁M(fèi)用較少，即便全部清除，其比例占煤炭企業(yè)銷售收入的比例也到不了2%?！鞍凑召Y源稅2%-10%的區(qū)間，怎么樣都是增加負(fù)擔(dān)的?！?/p>

這一情況并非孤例。山東兗礦集團(tuán)一位內(nèi)部人士介紹，去年10月，山東省內(nèi)取消了價格調(diào)節(jié)基金，此后又取消了礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。在該人士看來，價格調(diào)節(jié)基金征收本身就存在不合法嫌疑，折算進(jìn)資源稅是否合理存在爭議?！凹幢氵@兩費(fèi)全部計(jì)入，我們計(jì)算的稅率也只有1.61%?！钡谪斦孔罱K審定的資源稅率中，山東省核準(zhǔn)的資源稅率為4%。

由于新的資源稅率為“從價計(jì)征”，且根據(jù)“清費(fèi)立稅”原則，其最終不應(yīng)增加煤企負(fù)擔(dān)。故而各地煤炭坑口價格，及各省清費(fèi)情況，成為影響各地資源稅率與實(shí)際負(fù)擔(dān)變化之間關(guān)系的重要原因。endprint

“內(nèi)蒙的稅率是9%，但它坑口價190-200（元），山東開采成本就400多（元），4%也很高?！鄙鲜鲋忻簠f(xié)人士稱，盡管目前還沒有具體統(tǒng)計(jì)，但據(jù)他估計(jì)，東部地區(qū)產(chǎn)煤省份資源稅改后，負(fù)擔(dān)應(yīng)該是普遍增加的。

另一方面，根據(jù)財政部發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施煤炭資源稅的通知》（下稱《通知》），煤炭應(yīng)稅產(chǎn)品包括原煤和未稅原煤加工的洗選煤，稅額為應(yīng)稅煤炭銷售額乘以適用稅率。

一位業(yè)內(nèi)專家稱，國務(wù)院確定的“從價計(jì)征”的價實(shí)際所指為坑口價，而財政部文件所指為煤炭銷售收入，這一變動最終會對煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān)的資源稅帶來影響。

在現(xiàn)實(shí)中，原煤經(jīng)采掘、洗選加工、運(yùn)輸并向客戶交貨，最終銷售價格與原煤價格（坑口價）相去甚遠(yuǎn)，期間差距可達(dá)數(shù)十倍。

財政部事實(shí)上也考慮到這一因素，在《通知》中創(chuàng)造了折算率。以洗選煤為例，為倒算原煤價格，洗選煤資源稅額為洗選煤銷售額乘以資源稅率，再乘以折算率。

但問題在于，這一折算率由省、自治區(qū)、直轄市財稅部門或其授權(quán)地市級財稅部門確定。煤炭企業(yè)不能參與到折算率的確立過程中。而折算率的大小，同樣在很大程度上影響到煤炭企業(yè)實(shí)際需繳納的資源稅額?！罢鬯懵视烧块T決定，自由裁量權(quán)很大，所以盡管有的省份資源稅率低了，但可以在后期的折算率上做文章?！?/p>

另一方面，《通知》中的原煤、洗選煤均不含到車站、碼頭的運(yùn)輸費(fèi)用。但在實(shí)際煤炭銷售中，煤炭企業(yè)均需負(fù)責(zé)煤炭從原產(chǎn)地運(yùn)至車站、碼頭，甚至直接交貨，并最終確定一個價格進(jìn)行銷售?！艾F(xiàn)在煤炭企業(yè)最后都是‘一票交易，最后定一個最終價格，如何從這個價格倒算原煤價格，也是一個空白，容易產(chǎn)生爭議?！鄙鲜鰧＜曳Q。

擔(dān)憂

煤炭資源稅改革目前基本已塵埃落定。鑒于此次改革發(fā)生在煤炭行情低迷時期，煤炭企業(yè)對其實(shí)際執(zhí)行中是否會增負(fù)仍心存擔(dān)憂。但目前資源稅率剛開始執(zhí)行，其最終對煤炭企業(yè)影響仍需持續(xù)觀察。

目前資源稅率的制定過程按照的是2014年煤炭的平均價格。但在煤炭行情低迷的情況下，煤炭價格長期處于低位。未來隨價格增長，同等稅率下煤炭稅額亦將水漲船高。

“這幾乎是肯定會發(fā)生的，現(xiàn)在煤炭價格已經(jīng)接近成本價了，未來價格肯定還會回升?！鄙衔闹袑＜曳治觯S價格增長，未來資源稅必然會覆蓋此前清費(fèi)額度，進(jìn)一步提升煤炭行業(yè)的負(fù)擔(dān)。

上述財科所專家稱，此前資源稅改推進(jìn)不下去，一個重要原因即為煤炭行業(yè)的反對。資源稅改革借助此次煤炭價格低點(diǎn)推進(jìn)，考慮即在于煤炭企業(yè)“好接受一點(diǎn)。”

財政部《通知》中一些征收規(guī)則在實(shí)際征收過程中仍有未厘清之處，如資源枯竭煤礦可享受稅收優(yōu)惠，并確立“剩余可采儲量下降到原設(shè)計(jì)可采儲量的20%（含）以下，或者剩余服務(wù)年限不超過5年的煤礦”為資源枯竭煤礦?！皢栴}是，誰來測量，相關(guān)部門認(rèn)不認(rèn)，這里面都有門道?！?/p>

此外，資源稅稅率制定過程，伴隨各產(chǎn)煤省份的清費(fèi)行動。但事實(shí)這些地方政府征收的各種費(fèi)用，多由地方政府根據(jù)行政權(quán)力征收。令產(chǎn)業(yè)界擔(dān)心的是，這些費(fèi)用最后會否死灰復(fù)燃。

“關(guān)鍵權(quán)力在地方政府那?！币晃幻禾繕I(yè)內(nèi)人士稱，“現(xiàn)在費(fèi)用是清掉了，未來會怎樣誰也不好說，過一年再看看呢？”

但目前資源稅改革已經(jīng)基本確定，對煤炭行業(yè)來說，盡管仍有種種擔(dān)心，目前只能接受。去年中國煤炭工業(yè)協(xié)會制定了煤炭企業(yè)稅費(fèi)成本研究報告，并上報國務(wù)院，目前也持續(xù)關(guān)注資源稅改革?！艾F(xiàn)在改革后資源稅才剛剛實(shí)行，我們還要觀察一段時間，再下去調(diào)研，看看資源稅改革后，煤炭企業(yè)的負(fù)擔(dān)到底是增了還是減了?！敝忻簠f(xié)一位內(nèi)部人士稱。endprint