●王 東

論教育政策的正義性*
——治理現(xiàn)代化的視角

●王 東

教育政策是國家對教育運(yùn)行和資源分配的制度設(shè)定，是教育治理的基本途徑和手段。基于教育治理現(xiàn)代化的要求，教育政策必須正義性優(yōu)先。正義作為一個(gè)復(fù)雜性概念，其內(nèi)涵是多元化的。教育政策之正義性在性質(zhì)上屬于政治正義和程序正義，但具有間接的教育性。在我國教育治理現(xiàn)代化的背景下，教育政策正義性的實(shí)現(xiàn)需依賴國家政治的特點(diǎn)。對我國而言，教育政策的正義性應(yīng)由功利主義向自由主義轉(zhuǎn)化。

教育政策；正義性；政治正義；程序正義；教育治理現(xiàn)代化

教育治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的一部分。黨的十八屆三中全會明確提出，國家治理的現(xiàn)代化既是國家改革的總目標(biāo)，也是各領(lǐng)域改革的必然要求。理解教育治理現(xiàn)代化必須從理解國家治理現(xiàn)代化變革開始。國家治理現(xiàn)代化是國家政治體制實(shí)質(zhì)性的變革過程，變革的核心就是國家治理民主化法治化地推進(jìn)，并使之達(dá)到一定的水平與標(biāo)準(zhǔn)，以推動國家治理結(jié)構(gòu)和治理體系發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，最終達(dá)到“多元共治、和諧善治和文明法治”。[1]國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵為教育治理現(xiàn)代化奠定了邏輯基礎(chǔ)，其核心特征即民主化和法治化。教育政策是國家對教育運(yùn)行和資源分配的制度設(shè)定，是教育治理的基本途徑和手段。在我國教育治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，教育政策制定的水平和效果將是衡量教育治理現(xiàn)代化程度的主要標(biāo)桿。我們期待好的教育政策，而且通常我們認(rèn)為，好的教育政策應(yīng)該是正義的。但現(xiàn)實(shí)的考察是，教育政策實(shí)踐對正義性的體現(xiàn)非常復(fù)雜。因此，教育政策的正義性不應(yīng)該僅僅在理想主義層面討論，實(shí)然層面的討論可能更有價(jià)值。我國教育治理現(xiàn)代化的推進(jìn)進(jìn)程必然無法回避這個(gè)問題。

一、教育政策及其評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

政策即公共政策，“公共政策是關(guān)于政府所為和所不為的所有內(nèi)容”，“公共政策可能涉及對行為的管制、組織官僚體系、分配利益行為等?！盵2]公共政策反映了一個(gè)國家政治生活的特點(diǎn)，有其傳統(tǒng)性和獨(dú)特性。教育政策，簡言之即規(guī)定一個(gè)國家或地區(qū)教育事務(wù)的公共政策，主要關(guān)涉教育活動的運(yùn)行和教育資源的分配。作為公共政策的一個(gè)領(lǐng)域，較之社會政策、經(jīng)濟(jì)政策、環(huán)境政策等，教育政策具有自己的獨(dú)特性，這主要表現(xiàn)在兩點(diǎn)：其一，教育性蘊(yùn)含其中，教育政策的出臺或直接或間接要觸及到學(xué)生的發(fā)展；其二，教育政策的變動和取向會帶動諸多社會領(lǐng)域內(nèi)隱而持久的變化，成為一種具有獨(dú)特價(jià)值的社會公器。

在公共領(lǐng)域的實(shí)際運(yùn)行中，教育政策通常要做出兩個(gè)方面或?qū)哟蔚囊?guī)定：教育資源或利益的分配，以及教育何為即教育應(yīng)該如何運(yùn)行。這兩個(gè)方面可以獨(dú)立地呈現(xiàn)于教育政策的不同方面，又可以經(jīng)常地混雜在一起。實(shí)質(zhì)上，教育政策最多地關(guān)涉于規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，確定具體教育領(lǐng)域的發(fā)展目標(biāo)。在終極意義上，教育政策要解決社會對教育的需要如何實(shí)現(xiàn)的問題。因此，對于什么是好的教育政策，需要多維度地給予考察。既要關(guān)注個(gè)體，也要關(guān)注群體；既要關(guān)注教育政策的道德性或者價(jià)值，也要關(guān)注教育政策的經(jīng)濟(jì)性和社會功能；既要關(guān)注教育政策過程，更要關(guān)注政策結(jié)果。而一個(gè)至關(guān)重要的問題是：教育政策的好與壞由誰來評價(jià)和判定？是政府自己還是社會？社會表達(dá)政策態(tài)度的程序性機(jī)制是什么？在現(xiàn)實(shí)生活中，對教育政策的即時(shí)性評價(jià)是非常困難的，尤其是那些具體的微觀的政策。問題的根源既在于教育政策的基本價(jià)值取向，也可能發(fā)生于技術(shù)環(huán)節(jié)和政策程序。就現(xiàn)實(shí)性而言，好的教育政策應(yīng)該得到相關(guān)利益方的盡可能普遍的認(rèn)同；就歷史性而言，則要基于社會發(fā)展的綜合邏輯對一項(xiàng)政策的成敗得失做出評判。

那么，什么是評判的最基本的依據(jù)和原則呢？有研究者從科學(xué)、民主、權(quán)威、價(jià)值、控制、執(zhí)行力和教育公平等方面提出具有一定操作價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)。[3]這些標(biāo)準(zhǔn)反映了政策評價(jià)的開放性和多維性。但基于公共政策的本質(zhì)，對教育政策而言，正義才是最高價(jià)值，因?yàn)檎x高于一切具體的善，并在實(shí)踐邏輯上使具體的善可能形成一個(gè)結(jié)構(gòu)性整體?；谡叻峙淅娴谋举|(zhì)特性，好的教育政策必須首先是正義的政策，只有正義的政策才會具有合法性，才會在面對具體的復(fù)雜的情境時(shí)保有合理性和自我修正的可能，并得到普遍的認(rèn)同。因?yàn)樽非笳x的教育政策超越了特定群體的利益訴求，而使得關(guān)于教育的安排可以正當(dāng)，不僅是政治上的正確，同時(shí)也決定了教育實(shí)踐的合理性。好的教育政策理應(yīng)是正義的，但我們對教育政策的正義性在本質(zhì)意義上和發(fā)生學(xué)意義上都存在著理解的迷誤，這些迷誤干擾著我們對現(xiàn)實(shí)教育政策價(jià)值取向的判斷，所以必須從根基上澄清。

二、何謂正義性

正義性，簡言之，是我們對特定對象是否正義的一種判定，或者說，是特定對象的一種屬性，這種屬性包含著正義的全部內(nèi)涵，我們據(jù)此評價(jià)其是否是正義的。正義性不是一個(gè)純粹抽象的概念，它是歷史的、實(shí)踐的和具體的。正義性所體現(xiàn)的是特定制度、行為等在正義性方面的水平和特點(diǎn)。這意味著盡管是正義的，卻可能因正義理解的差異而使正義性的內(nèi)涵有所不同。要想厘清正義性，首先要清楚什么是正義。

“正義是一個(gè)非常復(fù)雜的概念。”[4]自柏拉圖始，政治哲學(xué)家們對正義有關(guān)問題進(jìn)行了豐富的論述。今天，正義議題已成為當(dāng)代公共哲學(xué)的核心話題，并已普遍地影響著當(dāng)代世界的政治生活。因此，如果說教育政策最終需要訴諸于正義的話，那么必須從政治哲學(xué)的寶藏中獲取其思想合法性來源，必須由國家的政治哲學(xué)來回答什么是正義。盡管現(xiàn)實(shí)的國家政治與思想家們的政治哲學(xué)保持一定的距離，但我們不難發(fā)現(xiàn)，國家政治哲學(xué)畢竟還是種種政治哲學(xué)理論綜合作用的產(chǎn)物。在西方現(xiàn)代思想史上，關(guān)于正義問題的討論主要由功利主義、自由主義和社群主義三個(gè)政治哲學(xué)流派承擔(dān)。盡管對何謂正義爭執(zhí)不休，他們的論爭焦點(diǎn)還是可以簡化為“權(quán)利和善何者優(yōu)先”。

最早的功利主義者對正義的解釋是目的論的，認(rèn)為最大程度的善即為正義，而善即幸福。在這個(gè)意義上，正義是一種規(guī)則，是“全人類共有的，而且必定是為了全人類的利益”。[5]穆勒認(rèn)為，對社會正義和分配正義而言，平等和公正是最高抽象標(biāo)準(zhǔn)，也是一切社會制度和個(gè)人美德的最高標(biāo)準(zhǔn)，這是第一道德原則即最大幸福原理的需要。[6]羅爾斯堅(jiān)決反對功利主義，因?yàn)楣髁x可能讓人成為手段，而不僅僅是目的。對自由主義思想家而言，人只能是目的，人的權(quán)利是絕對的，權(quán)利優(yōu)先于善，正當(dāng)優(yōu)先于善。羅爾斯革命性地提出了義務(wù)論的正義原則，強(qiáng)調(diào)正義乃是對普遍權(quán)利的保證，這種保證的核心是平等，為了平等必須實(shí)行差別原則。但同為自由主義思想家的諾齊克對此給予了強(qiáng)烈地批評，他認(rèn)為自由高于平等，正義乃對自由權(quán)利之絕對保證。因此，諾齊克強(qiáng)調(diào)“權(quán)利高于一切”和“市場高于一切”。這是古典自由主義的傳統(tǒng)。社群主義思想家則從另外一個(gè)角度開啟了對羅爾斯及其他自由主義者的批判。他們批評了自由和正義的局限性，認(rèn)為沒有絕對的普遍的個(gè)人權(quán)利，而是強(qiáng)調(diào)共同體的價(jià)值，“善優(yōu)先于權(quán)利”。社群主義的善指的是共同體內(nèi)的平等、應(yīng)得和社會意義，不同于功利主義的“最大幸?！?。

關(guān)于何謂正義的論爭是當(dāng)代政治哲學(xué)的核心事件，所有重要的思想家都基于自己的理論邏輯給出自己的解答。這些解答給我們的啟示是：正義是最高的政治價(jià)值，而不是最高的道德價(jià)值，這是毋庸置疑的；但是，并沒有關(guān)于何謂正義的一致的看法，而恰恰是這種多元性蘊(yùn)含了正義內(nèi)涵的深刻性和巨大價(jià)值。即使是相互批判的理論，也還是無法擺脫某種程度的內(nèi)在的一致和關(guān)聯(lián)，比如功利主義的最大幸福和羅爾斯的平等的關(guān)系。此外，基于政治哲學(xué)的話語背景，我們還可以做如下思考：正義作為原則是普遍的，還是屬于特定社會或特定共同體；正義原則是程序的，還是實(shí)質(zhì)的。

盡管存在著理解的差異，正義所喚起的崇高感和寄托感卻存在于每一個(gè)理性心靈之中。政治哲學(xué)的傳統(tǒng)對正義的理解包含個(gè)人正義和社會正義兩個(gè)方面，而社會正義主要是分配正義。不過，對于社會正義卻有著不同的理解。如哈耶克認(rèn)為，“社會正義”是擬人化謬誤，社會只是以自生自發(fā)的方式發(fā)展和建立起來的人際關(guān)系秩序，并不具備人格性，因此社會正義是虛妄的。[7]羅爾斯則對此作出了清晰地回應(yīng)，強(qiáng)調(diào)正義是社會制度的首要價(jià)值，即“正義的主要問題是社會的基本結(jié)構(gòu)，或更準(zhǔn)確地說，是社會主要制度分配基本權(quán)利和義務(wù)，決定由社會合作所產(chǎn)生的利益劃分的方式”。[8]因此，社會正義是一種政治價(jià)值而非道德價(jià)值?！暗赖聝r(jià)值適用于個(gè)人以及某些共同體，而政治價(jià)值只能應(yīng)用于國家?！盵9]

如果理解或界定不當(dāng)，社會正義可能引發(fā)巨大的不公正，這是思想家們所擔(dān)心的，也是既有的政治生活史中反復(fù)發(fā)生頻繁出現(xiàn)的。社會正義的最大隱患在于以正義之名的權(quán)力地濫用，對此自由主義者們極為警惕。問題的關(guān)鍵在于，誰來決定社會正義，用什么方式讓社會正義發(fā)生，不同的正義觀會有所沖突，何者具有優(yōu)先性。正義性是對何為正義的回應(yīng)和邏輯延續(xù)?；谡x內(nèi)涵的復(fù)雜性，對正義性的理解邊界也應(yīng)該是歷史的、實(shí)踐的和具體化的。因此，本文關(guān)于教育政策正義性的討論，重點(diǎn)是教育政策正義性的性質(zhì)，而不是內(nèi)容。

三、教育政策正義性的性質(zhì)

對教育政策正義性之性質(zhì)的界定以上述政治哲學(xué)知識為基礎(chǔ)。教育政策關(guān)涉公共事務(wù)的規(guī)定和公共利益的分配，其正義性必然是社會正義和政治正義，而分配正義是其核心內(nèi)容。就教育政策實(shí)踐而言，教育政策的正義性來源于政治價(jià)值、程序和政策后果的評價(jià)，所以，一項(xiàng)教育政策之正義性必須通過完整的分析才能確定。

在價(jià)值取向上，教育政策的正義性似乎是一個(gè)無需討論的問題。不過，考慮到下面兩點(diǎn)我們可能對此置疑。其一，在一個(gè)利益多元化時(shí)代，我們似乎很難取得關(guān)于利益分配的一致同意；其二，基于對政策過程的分析，我們也無法確信教育政策會以正義性為絕對的標(biāo)尺而進(jìn)行。這兩點(diǎn)說明，教育政策的正義性無法通過內(nèi)容的確定而獲得，誠如在政治哲學(xué)的世界里，正義性也不是一個(gè)可以清晰界定的范疇一樣。好的教育政策理應(yīng)是正義的，但正義的實(shí)際發(fā)生是有條件的。在教育政策正義性內(nèi)容指向并不絕對的情況下，教育政策正義性的必要條件只能是程序正義。因此，教育政策之正義性必須是程序性的，程序正義是教育政策的合法性基礎(chǔ)和實(shí)質(zhì)正義的保障。

對教育政策正義性之預(yù)期首先從其邏輯上的合法性和可能性開始，亦即從理想狀態(tài)的教育政策應(yīng)然性價(jià)值的確定開始，這是一種理論的或者說學(xué)理的預(yù)設(shè)。另一方面，教育政策實(shí)踐亦會在國家治理的框架內(nèi)，形成關(guān)于教育政策正義性的現(xiàn)實(shí)理解。兩者在多大程度上重疊取決于國家政治的特點(diǎn)。此外，還有另外一種理解的分歧，由于不同的政治哲學(xué)對正義和正義性理解的不同，使得我們無論在理論和理想層面，還是在現(xiàn)實(shí)和實(shí)踐層面，都會賦予正義性不同的內(nèi)涵。這意味著對教育政策正義性的理解也會有所不同。

在正義性內(nèi)涵不確定的情況下，必須確定程序正義作為教育政策的優(yōu)先取向，無論是基于邏輯，還是基于現(xiàn)實(shí)，這都是極其必要的。否則，教育政策很可能淪為工具，為某種權(quán)力意愿或某種群體利益所操持，而成為解決迫切問題的手段，從而失去其合法性和正當(dāng)性。在這個(gè)意義上，正義性應(yīng)該通過更多的下位概念具體化，從而體現(xiàn)于教育實(shí)踐之中，而不是僅僅懸置于理念之內(nèi)。關(guān)于教育政策的討論，只有基于現(xiàn)實(shí)的社會狀態(tài)即具體的歷史情境才有意義，而不能僅僅是概念的探討和理論的演繹。

教育政策的正義性具有兩層含義，其一是直接的正義即分配正義；其二是間接的正義，即教育的正義。教育的正義性無涉于教育資源分配，是一種對教育過程和教育行為的影響，更多地和自由與權(quán)利有關(guān)。對教育而言，這是比分配正義更深刻的正義，我們將其稱之為“教育政策的教育性”。這是人道主義賦予教育政策的邏輯起點(diǎn)和基本原則，也是分配正義的基礎(chǔ)。這些政策可能僅僅關(guān)涉教育發(fā)展的純粹技術(shù)層面，有些政策則可能關(guān)涉教育觀以及教育過程和行為，關(guān)涉對人的發(fā)展和教育的社會價(jià)值的理解。因此，教育的正義性是一種內(nèi)隱的政策正義。

但在現(xiàn)實(shí)的教育治理框架內(nèi)，教育政策的正義性主要指教育政策的政治價(jià)值而非教育價(jià)值，以及這種正義性的可能的程度和廣度，屬于政治正義觀而非道德正義觀。羅爾斯認(rèn)為，政治正義觀不像道德正義觀那樣既是普遍的又是統(tǒng)合的，它高于道德價(jià)值，其主題是社會基本結(jié)構(gòu)，并同某種特殊的歷史條件和政治傳統(tǒng)緊密相關(guān)。[10]教育政策的正義性首先解決權(quán)利問題，其次解決平等問題。這不是不同政治哲學(xué)觀的調(diào)和，而是教育政策自身的性質(zhì)決定的。實(shí)際上，任何現(xiàn)實(shí)中的社會政策對正義的踐行都應(yīng)該秉承這樣的思路。當(dāng)然，教育政策歸根結(jié)底還是政治行為的一部分，教育政策是否正義，還要由國家政治生活的特點(diǎn)來決定。

四、教育政策之正義性如何可能

教育政策之正義性即對教育政策正當(dāng)性的判斷，對這一問題的討論最終目的在于使教育政策之正義性成為可能。如果說教育政策之正義性是可欲的，那么就需要弄清楚其正義性實(shí)現(xiàn)的途徑是什么，換言之，在我國教育治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，如何才能實(shí)現(xiàn)教育治理的正義性。

基于教育政策實(shí)踐史的考察，我們不難發(fā)現(xiàn)，國家傳統(tǒng)、社會結(jié)構(gòu)和政治個(gè)性是影響教育政策特點(diǎn)的關(guān)鍵要素。教育政策是否正義、操持怎樣的正義取決于上述國家政治的特點(diǎn)。自由主義傳統(tǒng)與集權(quán)主義傳統(tǒng)必將表現(xiàn)出不同的正義性取向?！爸辽浦髁x”、“頂層設(shè)計(jì)”一定會面臨自由主義者“理性不及”的擔(dān)心和公共理性的質(zhì)疑。國家所秉承的正義觀顯然不是學(xué)術(shù)討論的結(jié)果，而是政治生活和社會變遷的現(xiàn)實(shí)選擇。對效果和后果的估量和評價(jià)，對由此帶來的社會變化的預(yù)設(shè)和社會合理性的預(yù)期，是政策制定的內(nèi)在的絕對的標(biāo)準(zhǔn)。正因?yàn)槿绱?，哈耶克才懷疑國家所掌控的“社會正義”是否存在。此外，不管哲學(xué)家們?nèi)绾谓?gòu)或批判，對國家以及政府而言，教育政策的討論與制定首要的出發(fā)點(diǎn)都是出于效能而非正義，換言之，政策的制定其目的在于解決問題、協(xié)調(diào)公共利益，而非實(shí)現(xiàn)某種社會價(jià)值。對正義的訴求來源于相關(guān)利益者功利化驅(qū)動的共識，以及基于公共理性對話的結(jié)果，政策所要做的只是力爭合理的分配利益。這符合功利主義的最大幸福原則。在威權(quán)主義的政策傳統(tǒng)中，功利主義就是現(xiàn)實(shí)行動的最佳原則，但在此意義上，人可能成為工具和手段，因此，自由主義做了不同的選擇。

我們可以假設(shè)教育政策制定的原初動力來源于社會正義，但基于外部性、利益性的綜合考慮，現(xiàn)實(shí)的教育政策通常可能實(shí)現(xiàn)的是基本正義而非理想正義，甚至可能偏離正義乃至于反正義。對現(xiàn)實(shí)的考察表明，教育政策正義性的實(shí)質(zhì)更可能是實(shí)用主義的。民主本身不是正義的結(jié)果，而是功利主義訴求的重疊共識，即使民主也不意味著絕對的正義。因此，現(xiàn)實(shí)教育政策的價(jià)值取向往往是功利主義正義觀的取向，很多情況下，權(quán)利無法優(yōu)先于“最大的幸?！薄?/p>

主張我國教育政策操持哪種正義觀是一個(gè)難題，這要追溯到國家的政治哲學(xué)，但在教育治理現(xiàn)代化已然成為一個(gè)核心議題的情況下，這又是一個(gè)必須回答的問題。筆者認(rèn)為，就我國的政策傳統(tǒng)和教育政策現(xiàn)狀而言，在積極推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化的背景下，教育政策正義性的追求必須開始于對程序正義的保證，恪守“共治、善治和法治”的原則，在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對功利主義的矯正，同時(shí)走自由主義道路。教育政策宏觀層面之正義性，即國家政治的正義性，這是本文所無法討論的。因此，對教育政策而言，只有在中觀和微觀層面才有探討的價(jià)值可言。即，讓不確定的、模糊不清的事實(shí)和行動與正義的價(jià)值建立有機(jī)的聯(lián)系，讓教育改革實(shí)踐依托于理性的正義之中；在確定教育政策的價(jià)值取向維系于基本正義的前提下，保證程序正義。

教育政策的正義性是國家、市場和社會共同作用的結(jié)果。教育治理現(xiàn)代化的進(jìn)程將不斷地調(diào)整原有的權(quán)力格局，而使教育政策的產(chǎn)生更加趨于公共理性。出于對國家意志和政府權(quán)力地警惕，教育決策機(jī)制的民主化和法治化是教育政策正義性的重要保障，而這有賴于公民社會的形成與公共理性的成熟。教育政策的價(jià)值取向依托于國家政治體制和明確的政治觀、正義觀，所體現(xiàn)出來的正義性則體現(xiàn)著政府的“質(zhì)量”。自由主義思想家無論是在學(xué)理層面還是在現(xiàn)實(shí)分析層面都已告訴我們，頂層設(shè)計(jì)蘊(yùn)含著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，以及極少的成功的可能性。

但是，對“正義性”的審視又不能局限于“政治哲學(xué)”意義上的宏大理論，我們應(yīng)該看到，有利于社會共同體的存續(xù)與發(fā)展，這一功能主義的標(biāo)準(zhǔn)和邏輯才是政策的實(shí)際優(yōu)先性原則。本文討論的是哲學(xué)話題，而我們應(yīng)該清楚，哲學(xué)的解釋能力是有限的，此即“哲學(xué)的局限”。“正義”不能懸置于理念和道德的高度孤芳自賞，真正的正義是通過社會穩(wěn)定、和諧，社會經(jīng)濟(jì)的增長和財(cái)富的增加，人民生活的幸福與社會認(rèn)同來確認(rèn)的。對教育政策之正義性的檢驗(yàn)只有通過效果的評估才能完成。這也是本文基于教育治理現(xiàn)代化的視角來探討教育政策正義性的原因所在。

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（責(zé)任編輯：劉丙元）

遼寧省教育廳人文社科項(xiàng)目“遼寧省學(xué)前教育財(cái)政投入水平和成本分擔(dān)結(jié)構(gòu)研究”（項(xiàng)目編號：W2013170）階段成果。

王 東/鞍山師范學(xué)院教育科學(xué)與技術(shù)學(xué)院副教授，教育學(xué)博士，主要研究方向?yàn)榻逃纠碚?、教育管理學(xué)