謝非非， 齊婉婉， 陳 瑋， 崔 璀， 姜 鑫， 王佳藝

(東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150040)

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黑龍江省國(guó)有林場(chǎng)管理體制機(jī)制改革立法研究

謝非非， 齊婉婉， 陳 瑋， 崔 璀， 姜 鑫， 王佳藝

(東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150040)

在對(duì)黑龍江省國(guó)有林場(chǎng)管理體制機(jī)制的立法現(xiàn)狀和立法中存在的問題進(jìn)行分析后，從立法角度探討黑龍江省國(guó)有林場(chǎng)改革的新思路與措施，進(jìn)而提出改革的建議，為國(guó)有林場(chǎng)的改革提供理論和法律支撐。

黑龍江?。粐?guó)有林場(chǎng)；管理體制機(jī)制；改革

黨的“十八大”報(bào)告中首次單篇論述了生態(tài)文明，明確提出我國(guó)建設(shè)生態(tài)文明的戰(zhàn)略思路。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)了“制度” 對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)的重要性，并將推進(jìn)環(huán)保立法?！爸贫取钡耐七M(jìn)對(duì)于在生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和改善中起著重要作用的國(guó)有林場(chǎng)來說，也將使其功能得到更有效的發(fā)揮。而在十八屆四中全會(huì)做出的《中共十八屆四中全會(huì)公報(bào)》中將生態(tài)良好作為我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的重要目標(biāo)，并將其置于“更好地發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用”的語(yǔ)境下，強(qiáng)調(diào)了以法制手段來推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重大戰(zhàn)略，為進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)環(huán)境法治建設(shè)，深入實(shí)施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略提供了重要的依據(jù)。同時(shí)也為推進(jìn)我國(guó)林業(yè)生態(tài)體系建設(shè)主力軍的國(guó)有林場(chǎng)的改革提供了方向。

國(guó)有林場(chǎng)是從新中國(guó)成立初期開始，國(guó)家為加快森林資源培育，保護(hù)和改善生態(tài)狀況，在重點(diǎn)生態(tài)脆弱地區(qū)和集中連片的國(guó)有荒山荒地上，采取國(guó)家投資的方式建立起來的專門從事營(yíng)造林和森林管護(hù)的林業(yè)基層單位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2012 年底全國(guó)國(guó)有林場(chǎng)總數(shù)為4 855 處，分布在31 個(gè)省(區(qū)、市)的1 600 多個(gè)縣(市、旗、區(qū))，是我國(guó)林業(yè)事業(yè)發(fā)展的重要組成部分，在2014年1月召開的全國(guó)林業(yè)廳局長(zhǎng)會(huì)議上指出，當(dāng)今的國(guó)有林場(chǎng)在運(yùn)行和管理體制機(jī)制上存在諸多漏洞，無法將主要精力集中到森林資源培育和保護(hù)上來，生態(tài)服務(wù)的潛力遠(yuǎn)未充分發(fā)揮，國(guó)有林場(chǎng)改革迫在眉睫、勢(shì)在必行。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，作為我國(guó)的林業(yè)大省，黑龍江省至2012 年底全省共有林場(chǎng)(包括有森林面積的苗圃、營(yíng)林站)724個(gè)，約占全國(guó)總數(shù)的15.78%。自建場(chǎng)以來，黑龍江省國(guó)有林場(chǎng)的管理體制機(jī)制經(jīng)過“全額撥款”事業(yè)單位、“差額撥款”事業(yè)單位、“自收自支”事業(yè)單位幾次變化，但其都是國(guó)家投資，以營(yíng)林、造林及培育森林為主要任務(wù)的生產(chǎn)性林業(yè)事業(yè)單位。黑龍江省國(guó)有林場(chǎng)承擔(dān)著保護(hù)、培育森林資源，開展生態(tài)環(huán)境建設(shè)和產(chǎn)業(yè)建設(shè)的雙重任務(wù)，其所擁有的豐富的森林、濕地以及野生動(dòng)植物資源是我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。然而，在為我國(guó)林業(yè)建設(shè)發(fā)揮重要作用的同時(shí)，黑龍江省國(guó)有林場(chǎng)也暴露出了屬性界定法律規(guī)定不完善、職責(zé)分配不符合法律規(guī)定、功能定位不符合法律規(guī)定等多方面問題。筆者通過從立法角度探討黑龍江省國(guó)有林場(chǎng)管理體制機(jī)制改革的新思路與措施，進(jìn)而對(duì)其改革提出立法建議，為全國(guó)范圍的國(guó)有林場(chǎng)的改革提供理論參考和借鑒。

1 黑龍江省國(guó)有林場(chǎng)管理體制機(jī)制的立法現(xiàn)狀

為了加強(qiáng)國(guó)有林場(chǎng)管理，保障國(guó)有林場(chǎng)改革順利進(jìn)行，維護(hù)國(guó)有林場(chǎng)合法權(quán)益，促進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)科學(xué)發(fā)展，從2005年到2015年10年間，中共中央、國(guó)務(wù)院、國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等相關(guān)部門對(duì)于國(guó)有林場(chǎng)管理體制機(jī)制的改革印發(fā)了多部規(guī)范性文件(表1)。

2011年11月11日，為了維護(hù)國(guó)有林場(chǎng)合法權(quán)益，保障國(guó)有林場(chǎng)改革順利進(jìn)行，國(guó)家林業(yè)局印發(fā)了《國(guó)有林場(chǎng)管理辦法》，明確將國(guó)有林場(chǎng)的屬性界定為國(guó)家建立的專門從事植樹造林、森林培育、保護(hù)和利用的具有獨(dú)立法人資格的林業(yè)事業(yè)單位。對(duì)于國(guó)有林場(chǎng)的管理職責(zé)分配，提出國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)國(guó)有林場(chǎng)的管理工作，具體工作由其國(guó)有林場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)?？h級(jí)以上地方人民政府林業(yè)主管部門按照行政隸屬關(guān)系，負(fù)責(zé)所屬國(guó)有林場(chǎng)管理工作，具體工作由其國(guó)有林場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)?？绲?市)、縣(市、區(qū))的國(guó)有林場(chǎng)，由所跨地區(qū)共同上一級(jí)林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)管理。國(guó)有林場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)有擬定、貫徹實(shí)施國(guó)有林場(chǎng)相關(guān)法律、法規(guī)；協(xié)調(diào)編制國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展規(guī)劃；組織編制并會(huì)同資源管理部門審批國(guó)有林場(chǎng)森林經(jīng)營(yíng)方案和國(guó)有林場(chǎng)森林采伐、撫育作業(yè)設(shè)計(jì)；審核國(guó)有林場(chǎng)的設(shè)立、變更、分立、合并、和撤銷等事項(xiàng)；受委托對(duì)國(guó)有林場(chǎng)森林資源資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管；受委托對(duì)國(guó)有林場(chǎng)森林資源資產(chǎn)評(píng)估進(jìn)行核準(zhǔn)或備案；指導(dǎo)和檢查考核國(guó)有林場(chǎng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；法律、法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)等。成為指導(dǎo)國(guó)有林場(chǎng)管理體制機(jī)制改革的重要依據(jù)。

2015年3月17日，為促進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)科學(xué)發(fā)展，全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神，充分發(fā)揮國(guó)有林場(chǎng)在生態(tài)建設(shè)中的重要作用，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)有林場(chǎng)改革方案》和《國(guó)有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》，指出國(guó)有林場(chǎng)存在功能定位不清、管理體制不順、經(jīng)營(yíng)機(jī)制不活等問題，突出強(qiáng)調(diào)了分類推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)改革的思路。要求圍繞保護(hù)生態(tài)、保障職工生活兩大目標(biāo)，推動(dòng)事企分開、政事分開。具體來說，按照分類推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)改革要求，推動(dòng)事企分開，合理界定國(guó)有林場(chǎng)屬性就是將國(guó)有林場(chǎng)劃分為事業(yè)單位性質(zhì)的國(guó)有林場(chǎng)和企業(yè)性質(zhì)的國(guó)有林場(chǎng)兩類。事業(yè)單位性質(zhì)的國(guó)有林場(chǎng)承擔(dān)保護(hù)和培育森林資源等生態(tài)公益服務(wù)職責(zé)，剝離企業(yè)經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)；企業(yè)性質(zhì)的國(guó)有林場(chǎng)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，提高企業(yè)性質(zhì)國(guó)有林場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)效率，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。按照分類推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)改革要求，推動(dòng)政事分開，就是建立健全權(quán)責(zé)明確、分級(jí)管理的監(jiān)管體制。在依法治國(guó)的今天，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的此部規(guī)范性文件為加快推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)改革，深入實(shí)施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略給予了最高層次的政策上的支持。

表1 2005～2015年國(guó)家對(duì)于國(guó)有林場(chǎng)管理體制機(jī)制改革的規(guī)范性文件

但是由于種種原因，無論是黑龍江省地方人大還是黑龍江省政府都沒有針對(duì)黑龍江省的國(guó)有林場(chǎng)管理制定具體的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，國(guó)有林場(chǎng)所在地的有立法權(quán)的市的人大和政府也并未針對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)有林場(chǎng)管理制定具體的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章。

2 黑龍江省國(guó)有林場(chǎng)管理體制機(jī)制立法存在的問題

2.1 黑龍江省國(guó)有林場(chǎng)屬性界定法律規(guī)定不完善 在2011年11月11日國(guó)家林業(yè)局關(guān)于印發(fā)《國(guó)有林場(chǎng)管理辦法》的通知中規(guī)定，國(guó)有林場(chǎng)是指國(guó)家建立的專門從事植樹造林、森林培育、保護(hù)和利用的具有獨(dú)立法人資格的林業(yè)事業(yè)單位。在2015年3月17日中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)有林場(chǎng)改革方案》和《國(guó)有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》的通知中，明確提出合理界定國(guó)有林場(chǎng)屬性。將國(guó)有林場(chǎng)劃分為事業(yè)單位性質(zhì)的國(guó)有林場(chǎng)和企業(yè)性質(zhì)的國(guó)有林場(chǎng)兩類。將事業(yè)單位性質(zhì)的國(guó)有林場(chǎng)又劃分為原為事業(yè)單位的國(guó)有林場(chǎng)，主要承擔(dān)保護(hù)和培育森林資源等生態(tài)公益服務(wù)職責(zé)的，繼續(xù)按從事公益服務(wù)事業(yè)單位管理；基本不承擔(dān)保護(hù)和培育森林資源、主要從事市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的事業(yè)單位的國(guó)有林場(chǎng)，要推進(jìn)轉(zhuǎn)企改制。對(duì)于被劃分為企業(yè)性質(zhì)的國(guó)有林場(chǎng)，原則上保持企業(yè)性質(zhì)不變，但是也要通過政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)現(xiàn)公益林管護(hù)，或者結(jié)合國(guó)有企業(yè)改革探索轉(zhuǎn)型為公益性企業(yè)。

分類推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)改革是中共中央、國(guó)務(wù)院在新時(shí)期為全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神，充分發(fā)揮國(guó)有林場(chǎng)在生態(tài)建設(shè)中的重要作用而提出的思路。按照分類推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)改革要求，推動(dòng)事企分開，合理界定國(guó)有林場(chǎng)屬性就是將國(guó)有林場(chǎng)劃分為事業(yè)單位性質(zhì)的國(guó)有林場(chǎng)和企業(yè)性質(zhì)的國(guó)有林場(chǎng)兩類。而在2011年11月11日國(guó)家林業(yè)局關(guān)于印發(fā)《國(guó)有林場(chǎng)管理辦法》的通知中對(duì)于國(guó)有林場(chǎng)屬性界定并未將主要從事市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的事業(yè)單位國(guó)有林場(chǎng)的事業(yè)性質(zhì)和從事市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的企業(yè)性質(zhì)的國(guó)有林場(chǎng)的企業(yè)性質(zhì)納入其中。作為國(guó)有林場(chǎng)的主管部門，國(guó)家林業(yè)局這部部門規(guī)范性文件使得國(guó)有林場(chǎng)屬性界定法律規(guī)定不完善。

黑龍江省本身并沒有結(jié)合黑龍江省的國(guó)有林場(chǎng)管理而制定具體的地方性法規(guī)，地方政府規(guī)章，對(duì)黑龍江省國(guó)有林場(chǎng)屬性界定更缺乏相應(yīng)法律規(guī)定。

2.2 黑龍江省國(guó)有林場(chǎng)職責(zé)分配不符合法律規(guī)定 在2011年11月11日國(guó)家林業(yè)局關(guān)于印發(fā)《國(guó)有林場(chǎng)管理辦法》的通知中，因其只將國(guó)有林場(chǎng)屬性界定為國(guó)家建立的專門從事植樹造林、森林培育、保護(hù)和利用的具有獨(dú)立法人資格的林業(yè)事業(yè)單位。所以其規(guī)定的國(guó)有林場(chǎng)的主要職責(zé)僅包括國(guó)家事業(yè)單位應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，即只包括擬定、貫徹實(shí)施國(guó)有林場(chǎng)相關(guān)法律、法規(guī)；協(xié)調(diào)編制國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展規(guī)劃；組織編制并會(huì)同資源管理部門審批國(guó)有林場(chǎng)森林經(jīng)營(yíng)方案和國(guó)有林場(chǎng)森林采伐、撫育作業(yè)設(shè)計(jì)；審核國(guó)有林場(chǎng)的設(shè)立、變更、分立、合并、和撤銷等事項(xiàng)；受委托對(duì)國(guó)有林場(chǎng)森林資源資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管；受委托對(duì)國(guó)有林場(chǎng)森林資源資產(chǎn)評(píng)估進(jìn)行核準(zhǔn)或備案；指導(dǎo)和檢查考核國(guó)有林場(chǎng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等資源管理和公益服務(wù)職責(zé)。

在2015年3月17日中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)有林場(chǎng)改革方案》和《國(guó)有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》的通知中，社會(huì)公益型事業(yè)單位的國(guó)有林場(chǎng)對(duì)森林資源擁有管理權(quán)，承擔(dān)保護(hù)和培育森林資源等生態(tài)公益服務(wù)職責(zé)。目前已經(jīng)轉(zhuǎn)制為企業(yè)性質(zhì)的國(guó)有林場(chǎng)，對(duì)森林資源擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是也要通過政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)現(xiàn)公益林管護(hù)，或者結(jié)合國(guó)有企業(yè)改革探索轉(zhuǎn)型為公益性企業(yè)。對(duì)商品林采伐、林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)和森林旅游等暫不能分開的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”管理。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求進(jìn)行運(yùn)作，鼓勵(lì)國(guó)有林場(chǎng)兼并重組，整合國(guó)有林場(chǎng)企業(yè)資源，提高企業(yè)性質(zhì)國(guó)有林場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)效率，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

但是由于歷史原因，事實(shí)上黑龍江省國(guó)有林場(chǎng)處于經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)不分(政企不分)的尷尬境地，使得國(guó)有林場(chǎng)森林資源消耗過大，國(guó)有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象日益嚴(yán)重。另外用行政手段指揮企業(yè)導(dǎo)致企業(yè)不能實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，政府計(jì)劃投資財(cái)政體制不健全導(dǎo)致的運(yùn)營(yíng)效率低下等問題也日漸突出。黑龍江省國(guó)有林場(chǎng)職責(zé)分配事實(shí)上不符合法律規(guī)定，使黑龍江省國(guó)有林場(chǎng)管理體制機(jī)制的改革陷入困境。

2.3 黑龍江省國(guó)有林場(chǎng)功能定位不符合法律規(guī)定 2011年11月11日。國(guó)家林業(yè)局印發(fā)的《國(guó)有林場(chǎng)管理辦法》通知因只將國(guó)有林場(chǎng)屬性界定為國(guó)家建立的專門從事植樹造林、森林培育、保護(hù)和利用的具有獨(dú)立法人資格的林業(yè)事業(yè)單位。所以其規(guī)定的國(guó)有林場(chǎng)的功能定位僅包括國(guó)家社會(huì)公益型事業(yè)單位應(yīng)承擔(dān)的功能，即將國(guó)有林場(chǎng)的功能定位是培育和保護(hù)森林資源，維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全和木材安全；開展科學(xué)試驗(yàn)和技術(shù)創(chuàng)新，推廣先進(jìn)技術(shù)；保護(hù)林業(yè)生態(tài)文化資源，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展等公益服務(wù)功能。

在2015年3月17日中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)有林場(chǎng)改革方案》和《國(guó)有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》的通知中，要求明確國(guó)有林場(chǎng)的功能定位。無論是主要承擔(dān)保護(hù)和培育森林資源等生態(tài)公益服務(wù)職責(zé)的事業(yè)單位的國(guó)有林場(chǎng)，還是主要從事市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的事業(yè)單位的國(guó)有林場(chǎng)，還是主要從事市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的事業(yè)單位企業(yè)性質(zhì)的國(guó)有林場(chǎng)，都應(yīng)該將國(guó)有林場(chǎng)的辦社會(huì)職能分離出去。逐步將林場(chǎng)所辦學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等移交屬地管理。積極探索林場(chǎng)所辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型或改制。使各類國(guó)有林場(chǎng)輕裝上陣，更好地履行各自的功能。

黑龍江省國(guó)有林場(chǎng)既有對(duì)森林資源的開發(fā)，也包括改善我國(guó)局部生態(tài)環(huán)境以及維護(hù)生物多樣性的功能，同時(shí)還兼顧了一定的國(guó)防、科學(xué)研究和科普教育的作用。多樣化的功能使得國(guó)有林場(chǎng)在運(yùn)作中從多個(gè)方面發(fā)揮了其特有的功能，管辦集于一身，林場(chǎng)辦社會(huì)的現(xiàn)象普遍存在。由此可見，如何使黑龍江省國(guó)有林場(chǎng)功能定位符合法律規(guī)定成為了國(guó)家和黑龍江省在新時(shí)期發(fā)展國(guó)有林場(chǎng)的一次探索。

3 黑龍江省國(guó)有林場(chǎng)管理體制機(jī)制的立法改革

3.1 完善國(guó)家立法，修改瑕疵規(guī)定 在2011年11月11日國(guó)家林業(yè)局關(guān)于印發(fā)《國(guó)有林場(chǎng)管理辦法》的通知中規(guī)定，國(guó)有林場(chǎng)屬性僅為國(guó)家建立的專門從事植樹造林、森林培育、保護(hù)和利用的具有獨(dú)立法人資格的林業(yè)事業(yè)單位，并不包括主要從事市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的事業(yè)單位和從事市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的企業(yè)性質(zhì)的國(guó)有林場(chǎng)。但是隨著時(shí)代的發(fā)展和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的變化，特別是黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)的召開，中共中央、國(guó)務(wù)院提出分類推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)改革的思路。對(duì)于我國(guó)仍存在的主要從事市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的，要推進(jìn)轉(zhuǎn)企改制，對(duì)于目前已經(jīng)轉(zhuǎn)制為企業(yè)性質(zhì)的國(guó)有林場(chǎng)保持企業(yè)性質(zhì)不變。由于對(duì)于國(guó)有林場(chǎng)的屬性界定不全面使得對(duì)于國(guó)有林場(chǎng)的職責(zé)分配和功能定位存在缺陷。作為國(guó)有林場(chǎng)的主管部門，國(guó)家林業(yè)局應(yīng)該盡快按照分類推進(jìn)改革的要求完善《國(guó)有林場(chǎng)管理辦法》不符合實(shí)際的規(guī)定，修改對(duì)國(guó)有林場(chǎng)的屬性界定的瑕疵，增加對(duì)推進(jìn)轉(zhuǎn)企改制和目前已經(jīng)轉(zhuǎn)制為企業(yè)性質(zhì)的國(guó)有林場(chǎng)的規(guī)定，為國(guó)有林場(chǎng)管理體制機(jī)制改革提供明確科學(xué)的法律保障。

3.2 制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章 由于種種原因，黑龍江省并沒有結(jié)合黑龍江省自身的國(guó)有林場(chǎng)而制定具體的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，在依法治國(guó)的今天，黑龍江省國(guó)有林場(chǎng)管理體制機(jī)制的改革需要地方立法予以支持，黑龍江省人大、黑龍江省政府或者國(guó)有林場(chǎng)所在地的有立法權(quán)的市的人大、政府應(yīng)該制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，規(guī)范和保障黑龍江省國(guó)有林場(chǎng)管理體制機(jī)制的改革，在地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章制定時(shí)，應(yīng)著重從以下三個(gè)方面加以規(guī)定。

3.2.1 科學(xué)界定黑龍江省國(guó)有林場(chǎng)的屬性。2015年3月17日中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)有林場(chǎng)改革方案》和《國(guó)有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》的通知，該規(guī)范性文件明確提出分類推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)改革和合理界定國(guó)有林場(chǎng)屬性的要求。黑龍江省可以利用這一契機(jī)，針對(duì)黑龍江省國(guó)有林場(chǎng)歷史形成的“政企事”合一的現(xiàn)實(shí)，通過制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章將黑龍江省國(guó)有林場(chǎng)明確劃分為兩種：一種是定性為社會(huì)公益型事業(yè)單位國(guó)有林場(chǎng)，應(yīng)明確將這類國(guó)有林場(chǎng)定位為“全額撥款”事業(yè)單位，從事公益事業(yè)單位管理，納入政府管理的范疇，其建設(shè)管理、人員工資、社保等所需事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入按行政隸屬關(guān)系由同級(jí)政府負(fù)責(zé)，由中央財(cái)政和地方財(cái)政共同負(fù)擔(dān)，為社會(huì)公益事業(yè)的發(fā)展提供保障。將職工納入事業(yè)編制，建立健全職工轉(zhuǎn)移就業(yè)機(jī)制。主要通過林場(chǎng)提供林業(yè)產(chǎn)業(yè)等工作崗位逐步過渡到退休，引導(dǎo)部分職工轉(zhuǎn)崗就業(yè)等途徑進(jìn)行安置。確保職工退休后生活有保障。建立完善的社會(huì)保障體系，尤其是完善城市最低生活保障制度，保證弱勢(shì)群體最低基本生活的費(fèi)用。將符合低保條件的林場(chǎng)職工及其家庭成員納入當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ戏秶?，切?shí)做到應(yīng)保盡保，在省范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌統(tǒng)一。另一種是定性為企業(yè)性質(zhì)的國(guó)有林場(chǎng)，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求進(jìn)行運(yùn)作，鼓勵(lì)兼并重組，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)公司化運(yùn)營(yíng)，整合國(guó)有林場(chǎng)企業(yè)資源，提高企業(yè)性質(zhì)國(guó)有林場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)效率，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

3.2.2 厘清黑龍江省國(guó)有林場(chǎng)的職責(zé)。黑龍江省國(guó)有林場(chǎng)的職責(zé)應(yīng)實(shí)行“管”、“辦”分離?！肮堋本邆涔娣?wù)性，關(guān)注的是對(duì)國(guó)有林場(chǎng)森林資源的保護(hù)；“辦”為市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)性，關(guān)注的是對(duì)國(guó)有林場(chǎng)森林資源的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和其他資產(chǎn)的商業(yè)運(yùn)營(yíng)。要實(shí)現(xiàn)“管”、“辦”分離，即令明確定位為社會(huì)公益型事業(yè)單位的國(guó)有林場(chǎng)擁有管理權(quán)，由國(guó)家和地方政府全額撥款，代表國(guó)家對(duì)國(guó)有森林資源和其它資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管，主要承擔(dān)保護(hù)和培育森林資源等生態(tài)公益服務(wù)職責(zé)，剝離企業(yè)經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)。對(duì)商品林采伐、林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)和森林旅游等暫不能分開的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”管理；令目前已經(jīng)轉(zhuǎn)制為企業(yè)性質(zhì)的國(guó)有林場(chǎng)擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)，從事以獲取經(jīng)濟(jì)效益為目的的商品經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求進(jìn)行運(yùn)作，政府對(duì)其實(shí)行宏觀管理和間接管理，加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施。鼓勵(lì)國(guó)有林場(chǎng)兼并重組，整合國(guó)有林場(chǎng)企業(yè)資源，提高企業(yè)性質(zhì)國(guó)有林場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)效率，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。給予在信貸、稅費(fèi)等方面的更靈活優(yōu)惠的政策，讓其在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中求得更好的發(fā)展。

3.2.3 推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)“事企”分開體制。要加快分離各類國(guó)有林場(chǎng)的辦社會(huì)職能。無論是主要承擔(dān)保護(hù)和培育森林資源等生態(tài)公益服務(wù)職責(zé)的事業(yè)單位的國(guó)有林場(chǎng)，還是主要從事市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的事業(yè)單位的國(guó)有林場(chǎng)，還是主要從事市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的事業(yè)單位企業(yè)性質(zhì)的國(guó)有林場(chǎng)，都應(yīng)該將國(guó)有林場(chǎng)的辦社會(huì)職能分離出去。逐步將國(guó)有林場(chǎng)原來承擔(dān)的教育、醫(yī)療、公安、消防、水電熱供應(yīng)等多項(xiàng)社會(huì)職能移交屬地管理，逐步理順國(guó)有林場(chǎng)與代管鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的關(guān)系。移交過程中發(fā)生的費(fèi)用和移交后保證這些社會(huì)職能正常運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用(繼續(xù)由中央和省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼，一般都保持三年不變)都應(yīng)由中央和地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用。積極探索林場(chǎng)所辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型或改制。使各類國(guó)有林場(chǎng)輕裝上陣，更好地履行各自的功能。

4 結(jié)語(yǔ)

國(guó)有林場(chǎng)是我國(guó)林業(yè)事業(yè)發(fā)展的重要組成部分，它既承擔(dān)著我國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重要角色，也為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了不可或缺的動(dòng)力。筆者認(rèn)為只有依據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院提出分類推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)改革的思路，跟隨時(shí)代的發(fā)展和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的變化，特別是黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)的提出生態(tài)文明建設(shè)的契機(jī)，從立法角度探討國(guó)有林場(chǎng)管理體制機(jī)制改革的措施，完善國(guó)有林場(chǎng)管理體制機(jī)制的國(guó)家立法，修繕瑕疵規(guī)定、制定相關(guān)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，使得規(guī)范國(guó)有林場(chǎng)管理體制機(jī)制的法律條文明確具體，做到有法可依，依法依規(guī)，才能全面貫徹落實(shí)黨的十八屆三、中全會(huì)精神，使得國(guó)有林場(chǎng)管理體制機(jī)制的改革和今后的發(fā)展切實(shí)得到法律的保障，推進(jìn)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的長(zhǎng)足發(fā)展。

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[7] 國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳、國(guó)家林業(yè)局辦公室關(guān)于開展全國(guó)國(guó)有林場(chǎng)改革試點(diǎn)工作的復(fù)函(林場(chǎng)發(fā)[2011]2498號(hào))[R].2011.

[8] 國(guó)家林業(yè)局關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有林場(chǎng)森林資源管理保障國(guó)有林場(chǎng)改革順利進(jìn)行的意見(林場(chǎng)發(fā)[2012]264號(hào))[R].國(guó)家林業(yè)局公報(bào),2012.

[9] 國(guó)家林業(yè)局關(guān)于印發(fā)《國(guó)有林場(chǎng)管理辦法》的通知(林場(chǎng)發(fā)[2011]254號(hào))[R].2011.

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Legislation Research on Reform of the Management System and Mechanism of State Forest Farm in Heilongjiang Province

XIE Fei-fei, QI Wan-wan,

(College of Humanities and Law, Northeast Forestry University, Harbin, Heilongjiang 150040)

Based on the analysis of the current situation and existing problems in the legislation of management systems and mechanisms of Heilongjiang Province state forest farms, the paper explores new ideas and measures of the reform of state forest farms, then puts forward suggestions for the reform of state forest farms of Heilongjiang Province from the angle of legislation, providing theoretical and legal support for the reform of state forest farms.

Heilongjiang Province; The state forest farm; The management system and mechanism; Reform

黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目“國(guó)有森林資源管理體制改革立法研究”(13B001)的階段性研究成果；東北林業(yè)大學(xué)大學(xué)生科研訓(xùn)練項(xiàng)目“黑龍江省國(guó)有林場(chǎng)管理體制機(jī)制改革立法研究”( KY2014051)的研究成果。

謝非非(1957- )，女，黑龍江哈爾濱人，副教授，碩士生導(dǎo)師，從事憲法學(xué)、立法學(xué)研究。

2015-04-27

S-9

A

0517-6611(2015)17-345-04