〔摘要〕 家庭農(nóng)場是不同于種田能手、大戶的一種新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體。從種田能手、大戶到家庭農(nóng)場，是經(jīng)營規(guī)模和資本投入不斷增加，經(jīng)營管理水平不斷升級的過程。以松江楠村的經(jīng)驗看，家庭農(nóng)場需要的支撐條件有：與農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營對應的城市適度規(guī)模需求;活躍的在地非農(nóng)就業(yè);發(fā)達的農(nóng)業(yè)社會化服務體系;地方政府和農(nóng)村集體組織在農(nóng)業(yè)功能區(qū)劃、田間管理和服務方面的積極作為;村集體所有權(quán)、小農(nóng)承包權(quán)和家庭農(nóng)場經(jīng)營權(quán)的制約平衡。這一系列條件的背后，映射著從“三個集中”到“四化同步”等政策框架的漸變。家庭農(nóng)場的地方性實踐啟示人們，經(jīng)營的適度規(guī)模需要政府在完善服務、統(tǒng)籌管理、財政支農(nóng)、地權(quán)配置等方面有適度作為。

〔關(guān)鍵詞〕 家庭農(nóng)場;種田能手;大戶;適度規(guī)模經(jīng)營;松江楠村;政府適度作為;政策語詞;政策脈絡;三個集中;四化同步

〔中圖分類號〕F306.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2014）01-0042-07

〔基金項目〕上海市陽光計劃項目“農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的理論基礎與政策實踐研究——基于發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗”（12YG04）;中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項項目“三化同步背景下發(fā)達地區(qū)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營研究”（W01223001）

〔作者簡介〕曹東勃，華東理工大學人文科學研究院副教授、中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心研究員，博士，上海 200438。

一、引言

業(yè)已出現(xiàn)的、在家庭農(nóng)場制度建設方面起步較早、發(fā)展較快的代表性案例，大量集中于廣義的江南地區(qū)。由此拋出了一個頗值得玩味的問題：這一地區(qū)區(qū)位優(yōu)勢如此突出、寸土寸金，為何還在發(fā)展農(nóng)業(yè)，還在生產(chǎn)糧食？^〔1〕這一地區(qū)的農(nóng)業(yè)機械化程度如此之高，從投入-產(chǎn)出角度而言劃算嗎？對此，溫鐵軍提供了一種解釋，即當農(nóng)業(yè)勞動力已經(jīng)稀缺到不使用機械就會影響糧食生產(chǎn)，而糧食生產(chǎn)和流通的政策環(huán)境與市場環(huán)境又面臨剛性約束時，那么考察該地區(qū)農(nóng)業(yè)的視角就必須跳出簡單的投入-產(chǎn)出分析法，代之以生產(chǎn)糧食的勞動力務工收入即務農(nóng)機會成本作為機械投入替代勞動力的成本-收益參考。^〔2〕

江南地區(qū)家庭農(nóng)場制度有兩個歷史淵源：一是原國有農(nóng)場內(nèi)的個體承包，一是集體內(nèi)部基于兩田制的個體承包。^〔3〕兩者背后都預設了作為生產(chǎn)經(jīng)營組織者、規(guī)劃者的集體力量的存在，這是江南地區(qū)家庭農(nóng)場模式的基礎條件。農(nóng)村改革后，國有農(nóng)場的比重逐漸縮減和集中于東北、西北等邊疆地區(qū)，而集體力量較薄弱的地區(qū)，其兩田制運作也多為時不長便趨于瓦解，只有少數(shù)地區(qū)開始了由兩田制逐漸向家庭農(nóng)場制度的過渡。^〔4〕

二、種田能手·大戶·家庭農(nóng)場：

政策語詞的漸變

在“家庭農(nóng)場”出現(xiàn)之前，“種田能手”“大戶”是用來描述類似的經(jīng)營主體和生產(chǎn)關(guān)系時常用的政策詞匯。厘清三者的區(qū)別，是當前政策界熱議的問題。而要回答這一問題，必須對近10年來農(nóng)業(yè)政策中話語體系的變化做某種梳理。

中央2004年一號文件，在“培育農(nóng)產(chǎn)品營銷主體”這一框架下強調(diào)“鼓勵發(fā)展各類農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)合作組織、購銷大戶和農(nóng)民經(jīng)紀人”。2005年一號文件中沒有出現(xiàn)“大戶”，但在“發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”部分七次提到龍頭企業(yè)，在肯定龍頭企業(yè)這種“公司加農(nóng)戶”形式作為主導選擇的前提下，文件要求“積極探索龍頭企業(yè)和專業(yè)合作組織為農(nóng)戶承貸承還、提供貸款擔保等有效辦法，支持農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展”。②2006年一號文件與2005年相似，也沒有出現(xiàn)“大戶”，專業(yè)合作組織也只出現(xiàn)一次，著重談龍頭企業(yè)在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中的作用。2007年一號文件中重申了2004年一號文件中的“培育農(nóng)產(chǎn)品營銷主體，鼓勵發(fā)展各類農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)合作組織、購銷大戶和農(nóng)民經(jīng)紀人”。③而對于龍頭企業(yè)的強調(diào)一仍舊慣，但強調(diào)其落腳點在于帶動農(nóng)戶增收。

2008年一號文件中在兩個意義上使用了“大戶”一詞。其一，在論述實施農(nóng)業(yè)標準化示范項目時，將“龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織、科技示范戶和種養(yǎng)大戶”作為可以“率先實行”的扶持對象。其二，在論述加快推進農(nóng)業(yè)機械化需要采取的舉措時，將“農(nóng)機大戶、農(nóng)機合作社和農(nóng)機專業(yè)服務公司”作為可以重點扶持和優(yōu)先發(fā)展的三種形式。當這個一號文件出臺時，金融危機已于2007年末初露端倪，隨后危機的全球性蔓延和中國中央政府四萬億經(jīng)濟刺激計劃的出臺，給上述兩方面財政支農(nóng)資金大量以項目制方式在全國各個層級的實施創(chuàng)造了條件。在農(nóng)村人才培養(yǎng)方面，文件提及要重點培訓“種養(yǎng)業(yè)能手、科技帶頭人、農(nóng)村經(jīng)紀人和專業(yè)合作組織領(lǐng)辦人”。④

2008年，十七屆三中全會公報中出現(xiàn)了“有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體”的字樣，這是“家庭農(nóng)場”首次進入執(zhí)政黨農(nóng)業(yè)政策的正式話語體系。2009年一號文件中，“大戶”出現(xiàn)四次、“家庭農(nóng)場”出現(xiàn)一次，也是“家庭農(nóng)場”首次進入一號文件。在金融危機的大背景下，文件開宗明義表明要加大對農(nóng)業(yè)的保護和補貼意圖，并提出將根據(jù)新增農(nóng)業(yè)補貼的實際情況，“逐步加大對專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場種糧補貼力度”。在談及農(nóng)業(yè)標準化示范區(qū)建設時，重申“龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)大戶”可以率先實行標準化生產(chǎn)。在農(nóng)業(yè)機械化方面，則強調(diào)對“農(nóng)機大戶、種糧大戶和農(nóng)機服務組織購置大中型農(nóng)機具”提供信貸支持。⑥“家庭農(nóng)場”的第二次出現(xiàn)及其獲得進入國家整體支農(nóng)惠農(nóng)政策體系并享受國家補貼的資格，意味著這一新型經(jīng)營主體和規(guī)?；瘜崿F(xiàn)形式的合法性得到進一步的鞏固和確認。

2010年一號文件中，“家庭農(nóng)場”沒有出現(xiàn)。在論述加大農(nóng)業(yè)補貼力度時，文件要求“按照存量不動、增量傾斜的原則，新增農(nóng)業(yè)補貼適當向種糧大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社傾斜”。值得注意的是，文件首次以“加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織化程度”替代了此前一直使用的“加強農(nóng)業(yè)經(jīng)營產(chǎn)業(yè)化”的說法，并且農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社與龍頭企業(yè)并重。⑦“龍頭企業(yè)”在全文中只出現(xiàn)兩次。2011年一號文件聚焦水利建設，沒有涉及農(nóng)業(yè)經(jīng)營。2012年一號文件中，“大戶”出現(xiàn)了六次，在論述加強農(nóng)業(yè)投入和補貼力度、培養(yǎng)農(nóng)村實用人才、加快農(nóng)業(yè)機械化等處，“種養(yǎng)大戶”“農(nóng)機大戶”都是與“專業(yè)合作社”并行出現(xiàn)的。農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社的作用在生產(chǎn)、流通、科技推廣、金融及社會化服務等方面的論述中共出現(xiàn)12次之多。龍頭企業(yè)仍然只出現(xiàn)兩次，聚焦在菜籃子供給即流通領(lǐng)域和社會化服務方面。

2013年一號文件中，“家庭農(nóng)場”出現(xiàn)四次，其中前兩次是作為三種新型生產(chǎn)經(jīng)營主體之一，與專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社并列出現(xiàn)的，文件分別把這三種經(jīng)營主體作為加大農(nóng)業(yè)投入和補貼的重點對象和促進土地流轉(zhuǎn)的主要流入方。第三次出現(xiàn)，則是與聯(lián)戶經(jīng)營、專業(yè)大戶并列，作為促進農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營的一種方法或模式。第四次出現(xiàn)，是與專業(yè)大戶一道，作為可以接受生產(chǎn)技能和經(jīng)營管理素質(zhì)培訓的自然人被提到的。這次的一號文件中，“專業(yè)大戶”逐漸取代了以往的“種糧大戶”，這是一個變化。另一值得注意的變化是，“龍頭企業(yè)”出現(xiàn)的次數(shù)增至六次，且文件還單列了一段闡述“培育壯大龍頭企業(yè)”，其出發(fā)點則不完全是從產(chǎn)業(yè)化、組織化、農(nóng)民增收的角度，而是將其放置在城鄉(xiāng)聯(lián)系日趨緊密、城鄉(xiāng)一體化進程中，因而“鼓勵和引導城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)”被賦予了“四化同步”背景下更大的必要性。

①②分別參見中發(fā)1984[1]號文件;中發(fā)1986[1]號文件。

以上是對政策話語體系的一個簡單回顧和梳理。從中應注意三點：

第一，“大戶”所意味的經(jīng)營規(guī)模、資本規(guī)模在改革開放以來經(jīng)歷了一個倒U型變化。最初的大戶指向的是種田能手。1984年一號文件中的表述是“鼓勵土地逐步向種田能手集中”①，1986年一號文件中的表述是“發(fā)展適度規(guī)模的種植專業(yè)戶”。②但進入新世紀之后特別是后農(nóng)業(yè)稅時代以來，農(nóng)業(yè)的投資回報率明顯提升，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的資本回流明顯，這一時期出現(xiàn)的一些以自然人身份和個人資本、通過土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)而擴大經(jīng)營面積、并且仍然在從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的人，政策上對他們的定位和描述起初是模糊的，是游離于龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社之外的，有些地方把他們叫做大戶，而這些大戶多半是組織或依托于一個名義上的、僅具形式意義的合作社。所以對這類不大不小的“老板”，很難有一個稱謂。勉強稱其為大戶，又絕不同于早先的種糧大戶、種田能手、種植專業(yè)戶，所以實際上這部分人是他們的放大版。近兩年，特別是2013年一號文件的表述，把前面所說的那一類型的“老板”排除在外了，專業(yè)大戶應該是家庭農(nóng)場的初級版，即通過流轉(zhuǎn)他人土地從事種植、養(yǎng)殖業(yè)的農(nóng)民;家庭農(nóng)場是專業(yè)大戶的升級版，具有更大的規(guī)模、具有一定的自有資本（表現(xiàn)為至少可以拿得出未來一年的地租預付）、甚至具有一定的經(jīng)營管理能力和生產(chǎn)創(chuàng)新能力，以家庭成員為主要勞動力，以農(nóng)業(yè)收入作為主要收入來源的規(guī)?；穆殬I(yè)農(nóng)民。

第二，對大戶的重視有一個漸變過程，它隨著國家農(nóng)業(yè)發(fā)展狀況的變化和國家農(nóng)業(yè)政策目標的調(diào)整而被逐漸賦予不同的意義和功能。在相當長一段時間內(nèi)，政策的出發(fā)點是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率以更好地保障糧食安全。因此，首先是在“培育農(nóng)產(chǎn)品營銷主體”框架下把購銷大戶與農(nóng)民經(jīng)紀人、農(nóng)民專業(yè)合作社相提并論，隨后又在促進農(nóng)業(yè)機械化的主題下將農(nóng)機大戶和農(nóng)機合作社并列。直到近年來，糧食連年增產(chǎn)和財政支農(nóng)力度逐年增大，國家才又把大戶及其升級版“家庭農(nóng)場”作為一種“新型生產(chǎn)經(jīng)營主體”加以強調(diào)，而對它們的資格確認和甄別的背后，是對支農(nóng)資金下發(fā)渠道進行精細化管理的考量。從“產(chǎn)業(yè)化”、“集約化”到“組織化”、從流通領(lǐng)域的“購銷主體”到“新型生產(chǎn)經(jīng)營主體”，政策側(cè)重點已有了質(zhì)的變化，不再是國家自上而下一廂情愿、單向度的對糧食安全的憂慮，而是思考農(nóng)民作為一個利益主體和行動主體，如何在增加收入的動力下自組織起來成為市場體系中活躍而不可或缺的力量。正是在此背景下，家庭農(nóng)場作為一種規(guī)模經(jīng)營的新型樣態(tài)，經(jīng)過上海松江、浙江寧波、湖北武漢、安徽郎溪等地的實踐和探索后，在國家政策層面將其從“大戶”中進一步剝離，提升為具有全國性推廣意義的一種模式。

第三，大戶是新主體，家庭農(nóng)場既是一種新主體，也是一種新制度。大戶相對于散戶而言，意味著在沒有對某個范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營制度進行整體性和系統(tǒng)性規(guī)劃的基礎上，矮子里出了將軍。家庭農(nóng)場則是對一個區(qū)域范圍內(nèi)的所有土地實施統(tǒng)一流轉(zhuǎn)整體規(guī)劃后出現(xiàn)的一種新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營制度。從政策實施的系統(tǒng)性而言，家庭農(nóng)場具有兩面性：一方面，作為一種生產(chǎn)經(jīng)營主體，它是對大戶的升級版;另一方面，作為對家庭承包責任制這種基本經(jīng)營制度的完善，大戶只是在既有的家庭承包責任制框架內(nèi)的微調(diào)，而家庭農(nóng)場制度則是對整個家庭承包責任制的一種升級版。

三、楠村案例：松江家庭農(nóng)場的支撐條件

楠村是上海市松江區(qū)首批家庭農(nóng)場的誕生地。2012年12月，筆者到此地進行了為期20天的駐村調(diào)研，了解到家庭農(nóng)場的松江模式演變過程。2007年，該村開始實施土地的整村流轉(zhuǎn)，由村集體組織出面，首先在村民組進行整組流轉(zhuǎn)試點，隨后推廣，將農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一上收。在此過程中，集體土地所有權(quán)得到強化，進而基于這一權(quán)威，村組織作為發(fā)包人，主持制定了家庭農(nóng)場制度的一系列規(guī)則，其中最重要的是關(guān)于家庭農(nóng)場申請者的若干準入條件：一是戶籍條件，即須以本村戶籍人員為主，且具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力;二是年齡條件，女不超過53歲，男不超過58歲，并且家庭成員中有兩人或兩人以上參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營;三是職業(yè)條件，即必須成為職業(yè)農(nóng)民，凡在企事業(yè)單位就業(yè)的人員有意愿申報，須由所在單位出具退工證明;四是資本條件，即家庭農(nóng)場戶一經(jīng)入選，必須預交七萬元至村集體賬戶，作為發(fā)放給土地流出戶的預支流轉(zhuǎn)費用。對于流轉(zhuǎn)后的土地，家庭農(nóng)場戶不得轉(zhuǎn)包、不得改變土地的農(nóng)用性質(zhì)、不得種植糧食作物以外的其他作物、不得進行耗費地力的掠奪性經(jīng)營、不得違章搭建，如有上述行為，村集體均可剝奪其承包資格。

楠村家庭農(nóng)場制度的確立可分為四個階段（如表1所示）。

楠村案例顯示了松江家庭農(nóng)場的持續(xù)性存在所必需的一些支撐條件：

第一，與鄉(xiāng)村中的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營相對應的是，外部必須有一個來自城市的適度規(guī)模需求。長三角一帶以上海為中心、以蘇南浙北等系列較發(fā)達城市組成的城市群，既形成了豐富、互補而有梯度的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，又促成了人口的集聚、人均收入和地方財力的增長。較早啟動且較為成熟的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程，為后續(xù)的以規(guī)模化為表征的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程準備了充分的外部條件。

第二，以家庭農(nóng)場為主要形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，內(nèi)在地要求本地的非農(nóng)就業(yè)異常活躍，在人地關(guān)系結(jié)構(gòu)上具備由自發(fā)向規(guī)?；械臈l件。農(nóng)村過剩勞動力大量轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)，本地老年勞動力則可以獲得較穩(wěn)定的保障性收入，這兩者共同促成了土地流轉(zhuǎn)市場的活躍，使有志于農(nóng)業(yè)的“種田能手”和“專業(yè)大戶”有條件繼續(xù)擴大規(guī)模，升級到“家庭農(nóng)場”的水平。其客觀效果是使農(nóng)民從傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)區(qū)別框架下的一種固化身份轉(zhuǎn)化為一種體面職業(yè)，使農(nóng)民有地位、有收入，農(nóng)業(yè)有效率、有前途。^〔5〕需要注意的是，這種轉(zhuǎn)移經(jīng)歷了純農(nóng)戶到一兼戶，再到二兼戶最終過渡到非農(nóng)就業(yè)的漸變過程。在上海松江地區(qū)，至少上世紀80年代末業(yè)已出現(xiàn)農(nóng)民離鄉(xiāng)進城乃至大面積拋荒現(xiàn)象，隨之而來的是外來農(nóng)民作為代耕農(nóng)從村集體手中“承租”本地農(nóng)民的撂荒地，這一趨勢隨著新世紀以來土地承包權(quán)的物權(quán)化、農(nóng)地福利化^〔6〕及家庭農(nóng)場的興起而逐漸逆轉(zhuǎn)，農(nóng)地的經(jīng)營主體完成了一個土客交替的循環(huán)過程。

第三，松江的家庭農(nóng)場依托于當?shù)匕l(fā)達的農(nóng)業(yè)社會化服務體系。農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模，既有經(jīng)濟層面的成本收益考量，更有技術(shù)層面的經(jīng)營能力制約。即便是平原地帶，如不借助于農(nóng)業(yè)機械化，農(nóng)業(yè)的規(guī)?；矡o法獨立實現(xiàn)，而如果要求這樣的機械化以家庭為單位自我實現(xiàn)，既浪費資源，也遏制了人均資本還相對較弱的專業(yè)農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性。因此，盤活本地區(qū)自集體化時期發(fā)軔的、強大的農(nóng)業(yè)社會化服務體系，充分利用其農(nóng)業(yè)基礎設施、農(nóng)機體系，相當于為家庭農(nóng)場的快速推廣解除了后顧之憂。

第四，松江家庭農(nóng)場的獨特經(jīng)驗在于，地方政府和農(nóng)村集體組織在農(nóng)業(yè)功能區(qū)劃、田間管理和服務方面的積極作為。首先，地方政府沒有做甩手掌柜，將問題全部拋給市場，而是在保障和補貼措施上提供足夠的啟動資金，因勢利導地促成分散、細碎化的小農(nóng)地權(quán)集中到村集體后再由村集體發(fā)包出去。如何提供家庭農(nóng)場制度的第一推動力，解除人們擴大經(jīng)營規(guī)模的后顧之憂，這是地方政府發(fā)揮作用的主要出發(fā)點。因為對個體農(nóng)戶而言，這樣大的規(guī)模是空前的，必須同時兼顧技術(shù)的可行性和經(jīng)營的經(jīng)濟性：既在家庭本位經(jīng)營的技術(shù)界限之內(nèi)，又能做到規(guī)模效益遞增。承包規(guī)模和補貼額度是政府的兩項互補性政策工具，通過對這兩者的控制直接影響家庭農(nóng)場戶的收益狀況，進而間接調(diào)節(jié)農(nóng)戶的競爭程度。①這樣的政策拿捏力度，是致力于在城市務工收入與家庭農(nóng)場務農(nóng)收入這兩者預期之間達成某種均衡，使土地收益始終處在政府“可控”區(qū)間，既確保家庭農(nóng)場戶的體面收入，又起到防范收益率過高可能產(chǎn)生的“逆城市化”效果，因為這最終仍會影響土地的集約利用與適度規(guī)模形成。其次，地方政府劃定了一些基本準則，比如農(nóng)地用途管制、注重村莊內(nèi)部公平感等。村集體根據(jù)這些基本原則，再因地制宜地制定地權(quán)分配的具體方案，其結(jié)果就是避免純粹依賴市場自發(fā)力量流轉(zhuǎn)而出現(xiàn)的村莊內(nèi)部階層的迅速分化和地權(quán)分配格局中可能出現(xiàn)的過度失衡，從而形成一種整體性的、水漲船高式的規(guī)模抬升——從人均一畝三分地抬高到戶均100畝左右的“家庭農(nóng)場”，這是一種有序而阻力較小的適度規(guī)模實現(xiàn)過程。這種做法也提示我們適度規(guī)模在經(jīng)濟、技術(shù)之外，還存在社會乃至政治層面的深層考量。最后，地方農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系仍然在發(fā)揮重要作用，在種子化肥農(nóng)藥等農(nóng)資供應方面，在保護土壤肥力、保持農(nóng)地的可持續(xù)利用方面，都制定了一系列措施，并通過對家庭農(nóng)場戶的日常管理和服務過程貫徹下去?？梢哉f，松江家庭農(nóng)場提供了一種統(tǒng)分結(jié)合的新型模式。

①比如，在一攬子農(nóng)業(yè)補貼的400多元中，有200元左右是由區(qū)這一層級承擔并相機變動的。

第五，從土地制度來說，在集體所有權(quán)、小農(nóng)承包權(quán)和家庭農(nóng)場經(jīng)營權(quán)三方面，一般地區(qū)的大戶主要是以承包戶的承包權(quán)穩(wěn)定為基礎的，而松江模式高度依賴于集體作為所有權(quán)主體在土地流轉(zhuǎn)、生產(chǎn)管理和社會化服務方面發(fā)揮管理和服務的職能。從這個意義上，一般地區(qū)的大戶是建立在土地的準私有制基礎上的，而松江模式則是建立在土地的集體所有制基礎之上的，因而是堅持和完善農(nóng)村集體土地經(jīng)營管理制度的一種嘗試。

四、政策脈絡：從“三個集中”

到“四化同步”

楠村的演變是發(fā)達地區(qū)乃至全國范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式和農(nóng)村生產(chǎn)生活空間發(fā)生轉(zhuǎn)變的一個縮影。農(nóng)業(yè)產(chǎn)值所占比重雖迅速下降，但農(nóng)業(yè)基礎地位仍需鞏固;勞動力轉(zhuǎn)移與城鎮(zhèn)化雖然弱化了農(nóng)村生產(chǎn)功能，但作為生活空間的農(nóng)村不應凋敝。因而，中央與地方政府基于不同的動力開始了新農(nóng)村建設：農(nóng)民致力于增收，地方政府覬覦著增加用地指標，中央政府則既要確保農(nóng)民增收又要盡力增產(chǎn)以保障糧食安全。其結(jié)果往往是政策的進退兩難：中央政府謹慎敦促地方政府“城市化要以人為本”，量力而行，不能人為造城;同時，在農(nóng)村適時推動耕地的適度規(guī)模經(jīng)營，使土地向真正志在務農(nóng)的種田能手集中，提高在村務農(nóng)人員的收入水平，確保“鄉(xiāng)-城”勞動力轉(zhuǎn)移的速率和城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的程度盡量不大起大落。

地方政府在這個問題上探索的足跡也很清晰。自1992年中國加速市場化以來，各級地方官員自上而下耳熟能詳?shù)摹叭齻€集中”，以及相應的以招商引資為“中心工作”的歷史進程，就是上述城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的央地矛盾的一個副產(chǎn)品?！叭齻€集中”先后出現(xiàn)過兩個大同小異的版本，第一個版本是上世紀90年代中期上海、蘇南等地率先提出的“工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，農(nóng)田向規(guī)?；?jīng)營集中”^〔7〕;第二個版本則是本世紀以來中西部一些地區(qū)提出的“工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中”，這也是“成都經(jīng)驗”的要旨。^〔8〕

這“三個集中”再輔以一定的福利和社會保障措施，就是地方政府“贖買”農(nóng)民的一束土地權(quán)利的方式?！摆H買”一詞在這里用得并不十分準確，因為農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)費（承包費）照拿，意味著其承包權(quán)健在，但農(nóng)保、鎮(zhèn)保、城保的不同待遇對應著土地權(quán)利喪失的不同程度，這又意味著從長期來看，地權(quán)性質(zhì)所發(fā)生的變化。這股思潮自上世紀90年代中后期生發(fā)，從蘇南逐漸逆流而上到中西部，并在全國各地表現(xiàn)出樣態(tài)各異但實質(zhì)內(nèi)核高度統(tǒng)一的一套發(fā)展思路，最終在2008年的十七屆三中全會、2010年的十七屆五中全會文件中轉(zhuǎn)化為“三化同步”的中央版本：工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。而這一表述的最新版則是中共十八大提出的“四化同步”或“新四化”，即工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。

“三個集中”是在地方政府參與“為增長而競爭”的GDP“錦標賽”過程中不得不采取的“制度創(chuàng)新”，是在敏感地覺察到農(nóng)民的地權(quán)意識被激發(fā)后，以行政力量強勢介入市場過程，搶先儲備用地資源，為工業(yè)化、城市化粗放擴張預留的空間。這樣的集中往往先于市場主體內(nèi)生的“自發(fā)”集中，并對后者形成一定的遏阻效應。這也是松江在上世紀90年代即開始農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營但進展緩慢的原因，故而，雖在局部形成了一定的土地集約化利用，但囿于嚴格的戶籍管理制度與相應的福利保障，將糧食生產(chǎn)的重任委托給常年流動、異地務農(nóng)的外來“農(nóng)民農(nóng)”，^〔9〕對于發(fā)達地區(qū)政府來說畢竟存在較大的管理風險。

從“三個集中”到“四化同步”，是從單一維度的經(jīng)濟視角走向經(jīng)濟與社會聯(lián)動發(fā)展、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的過程，需要經(jīng)濟與社會政策的協(xié)同，以上海為例，其農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的另一個重要政策背景是戶籍政策的變動。上海市政府在2002年新出臺了一個政策：“對于所有2001年1月1日以后出生的農(nóng)民子女一律登記為城鎮(zhèn)常住戶口;對1993年1月1日至2000年12月31日出生的農(nóng)民子女，按年齡由小到大，逐年實施‘農(nóng)轉(zhuǎn)非;對1992年12月31日前出生的農(nóng)民子女，則通過擴大進入中等職業(yè)技術(shù)學校實行‘農(nóng)轉(zhuǎn)非的范圍，登記為城鎮(zhèn)居民戶口”。^〔10〕經(jīng)由這種釜底抽薪式的制度安排，在身份的意義上可以逐步實現(xiàn)“農(nóng)民的終結(jié)”，接下來順理成章的問題便是，在職業(yè)意義上的農(nóng)民由誰充當？農(nóng)業(yè)的繼承人危機如何化解？一種思路是假手于人，由外地農(nóng)民保障本地市民的食品供應，這一思路從長期趨勢和發(fā)展規(guī)律上看似乎是不可阻擋的。松江的做法是近乎“頑固”地致力于激活本土資源，呵護在地農(nóng)民實現(xiàn)自發(fā)的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的主體性，這是松江模式尤其引人注目之處。

五、結(jié)語：適度規(guī)模經(jīng)營與政府適度作為

家庭農(nóng)場有兩個關(guān)鍵詞，其一是家庭，強調(diào)以戶作為基本經(jīng)營單位的重要性，準確地說，即夫妻二人在不常年雇工的情況下，通過租賃、承包或經(jīng)營自有土地的農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式。其二是農(nóng)場，這給人一種規(guī)?；囊庀?。國際比較結(jié)果顯示，我國的土地經(jīng)營規(guī)模是全世界最小的之一，這是導致農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和農(nóng)民收入低下的根本原因。^〔11〕當然，規(guī)?；艿阶匀粭l件和技術(shù)條件的制約，如在平原地區(qū)，在較發(fā)達的農(nóng)業(yè)機械化與農(nóng)業(yè)社會化服務體系的支撐下，種植糧食作物的家庭農(nóng)場通常能夠承受100-300畝的規(guī)模和勞動強度。“家庭”與“農(nóng)場”的結(jié)合適應了農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特征，也有助于激發(fā)農(nóng)民的創(chuàng)造力，實現(xiàn)“耕者有其田”。

“耕者有其田”是中國歷史上反復出現(xiàn)的政治口號和政策目標，歷代王朝在其治理過程中總不免在業(yè)權(quán)和佃權(quán)間游移。當代政策制定者在經(jīng)營大戶與承包制小農(nóng)之間的政策立場和價值取向，亦存在兩難。^〔12〕偏向后者，可能誘發(fā)富者的產(chǎn)權(quán)焦慮，甚至心生恐懼，競相逃離;可偏向前者，對人地關(guān)系和農(nóng)村租佃結(jié)構(gòu)的變化視而不見，則非但糧食安全難保，政治合法性也會動搖。保護耕者的權(quán)利，也是后發(fā)國家和地區(qū)的重要發(fā)展經(jīng)驗。日本戰(zhàn)后幾十年內(nèi)長期保護經(jīng)營權(quán)、修改《農(nóng)地法》以促進土地集約化利用;臺灣地區(qū)對小農(nóng)耕作權(quán)的保護和對資本下鄉(xiāng)利用農(nóng)地的制約，都有著類似的考慮;^〔13〕東亞地區(qū)過去半個世紀以來致力于保護“自立經(jīng)營農(nóng)戶”的政策實踐，顯示了深度現(xiàn)代化進程中政府面對農(nóng)業(yè)作為一種幼稚產(chǎn)業(yè)的政策姿態(tài)。

近年來，一些地方所推動的土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模集中，往往假借新農(nóng)村建設、發(fā)展農(nóng)業(yè)之名，行突破農(nóng)地用途管制、侵犯農(nóng)民和農(nóng)村集體權(quán)益之實，這是一種不可持續(xù)的偽規(guī)模經(jīng)營。當下的土地流轉(zhuǎn)實踐，事實上形成了所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分立。所有權(quán)屬于農(nóng)民集體，承包權(quán)屬于作為“地主”的小農(nóng)，經(jīng)營權(quán)則或落入作為“佃戶”的規(guī)模經(jīng)營戶手中，或轉(zhuǎn)入強勢資本名下。如此，則在家庭農(nóng)場、合作組織、資本農(nóng)業(yè)三者中，最值得鼓勵的應當是家庭農(nóng)場，它能夠讓那些真正的耕者享受規(guī)模經(jīng)營的市場利潤和相應的政策支持，但與此同時，也留有足夠的制度預警空間，以便對經(jīng)營權(quán)做大后可能形成的對承包權(quán)和所有權(quán)的反噬進行制約。有學者將這種由簡單商品生產(chǎn)為主的小農(nóng)上升為中農(nóng)，進而在家庭農(nóng)場制度下收入進一步上升的模式稱為“資本主義式家庭農(nóng)場”，并認為盡管這一形式可能會成為“印度式的農(nóng)業(yè)資本主義和恰亞諾夫的小農(nóng)家庭生產(chǎn)之外的第三條道路”，^〔14〕卻無法解決人地關(guān)系緊張這一結(jié)構(gòu)性矛盾，其最終也可能與龍頭企業(yè)為代表的資本農(nóng)業(yè)形成合流。

家庭農(nóng)場的松江模式具有強烈的地域色彩，是發(fā)達地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的經(jīng)驗。在這里，政府通過轉(zhuǎn)變職能和審慎作為，適宜、適時、適度地參與促成了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的局面。土地仍由本地樂于務農(nóng)的種田能手承包經(jīng)營，使這一生產(chǎn)要素在未改變用途的前提下經(jīng)流轉(zhuǎn)而被盤活。嚴格的用途管制和功能規(guī)劃是外在的技術(shù)條件，充分的自由競爭和土地流轉(zhuǎn)則是內(nèi)在的市場規(guī)則，二者互為支撐。本土性資源得到激活，使樂于擴大規(guī)模的農(nóng)戶獲得空前的機遇，共同體成員的積極性得到尊重和發(fā)揮，而那種僅僅投機于土地流轉(zhuǎn)過程中的地租收益、層層加碼的食利階層則被嚴格遏制。

盡管如此，對于家庭農(nóng)場制度的適用性及其推廣的可能性，仍為學界和政策界所津津樂道。那么，如果說它具有某些可被推廣的普遍性價值，在此過程中，政府最應該注意的有以下四方面：

第一，完善農(nóng)業(yè)社會化服務體系，轉(zhuǎn)變以小農(nóng)經(jīng)濟的農(nóng)業(yè)社會化服務體系為規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)社會化服務體系。為此，需要實現(xiàn)整個農(nóng)機服務、農(nóng)技推廣、農(nóng)業(yè)產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后的支撐系統(tǒng)硬件設施及思想觀念的升級。

第二，強化對家庭農(nóng)場的管理和服務。當生產(chǎn)經(jīng)營從粗放向集約發(fā)展之后，政府的管理和服務也要從粗放向集約發(fā)展。大規(guī)模的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)實踐需要的是更加高超的現(xiàn)代管理和宏觀統(tǒng)籌水平。這是松江經(jīng)驗中最值得外地學習和思考的地方之一。

第三，完善對農(nóng)業(yè)的財政扶持體系，加大扶持力度。農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營，如果沒有一定的財政扶持，那么，最穩(wěn)定的形式是兩種，一種是基于家庭經(jīng)營的局限在幾十畝、十幾畝的親友之間的自發(fā)轉(zhuǎn)包，這種形式一般地租很低;另一種是基于雇傭經(jīng)營的上千畝的大戶經(jīng)營或公司經(jīng)營，由于必須支付高額地租，在國家扶持不到位的情況下，必須增大規(guī)模，否則不劃算。但這個規(guī)模往往會增大到家庭經(jīng)營能力之外，而且往往會因為超出經(jīng)營能力走向事實上的失?。ūM管在實際上會存在大量行政干預和扭曲至“大到不能倒”的地步），并且引發(fā)社會不公平的問題。如果國家扶持力度較大，那么，這個最佳規(guī)模就會從上千畝下降到一兩百畝，從必須雇工經(jīng)營回復到可以家庭經(jīng)營，這也是沒有被重視的松江經(jīng)驗之一。

第四，認真研究如何在所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三者之間保持平衡。所謂穩(wěn)定的制度，其實就是一種博弈的僵局或者通過相互制衡達到平衡。其實這也是松江經(jīng)驗的精髓之一，往往也是人們所忽略的。如果認識到這一點，我們或許可以更超脫一些，跳出保護經(jīng)營權(quán)的思路。經(jīng)營者對于土地用益權(quán)的長久預期，總是與小農(nóng)對于土地承包權(quán)的長久預期和農(nóng)民集體對土地所有權(quán)的長久預期相沖突?，F(xiàn)實中的種種非經(jīng)濟因素的存在會讓我們發(fā)現(xiàn)，單一地保護經(jīng)營權(quán)并不容易，而為此置另外兩方力量于不顧，更是對歷史事實的簡單切割，往往得不償失。那么，退而求其次，尋求一個三權(quán)制衡防止任一獨大的方案，便不失為一個好辦法。

（感謝華東理工大學人文科學研究院熊萬勝副教授、葉敏博士，社會與公共管理學院博士研究生馬流輝、李寬在共同調(diào)研過程中的有益討論。）

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（責任編輯：張 琦）

社會科學研究 2014.1.