陳春華

（南通市檔案局，江蘇南通，226018）

黨的十八大報告提出，要“提高領(lǐng)導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力?！笔舜蠛螅暯娇倳浱岢隽私ㄔO(shè)“法治中國”的命題，指出要“努力以法治凝聚改革共識”。換句話說，在當前形勢下，深化改革必須依靠法治思維和法治方式。當前社會矛盾多發(fā)，信訪不斷，多與有關(guān)部門缺乏法治思維、依法行政不到位有關(guān)。對于檔案部門來說，樹立法治思維，處理好與廣大公眾知情權(quán)息息相關(guān)的檔案信息公開和政府信息公開，是不可推卸的法律責任，也是減少社會矛盾、維護穩(wěn)定的社會責任。

一、政府信息和檔案信息的聯(lián)系與區(qū)別

（一）兩者的共同點和聯(lián)系

首先，政府信息和檔案信息都真實記錄人們在社會生活中的各項活動，真實性和原始記錄性是它們共同的本質(zhì)屬性。

其次，政府信息是檔案信息的前身，一般滿10年就通過歸檔而轉(zhuǎn)化成檔案信息。檔案信息中有很大一部分來源于政府信息，或者說，行政機關(guān)的政府信息移交到檔案館保存后，就轉(zhuǎn)化為檔案信息。

第三，兩者都是重要的信息資源，與人們的生產(chǎn)、生活、切身利益息息相關(guān)，因此都有必要通過法定形式和程序，主動向社會公眾或依申請而向特定的個人或組織公開。

（二）兩者的區(qū)別

1.形成者不同。政府信息的形成者是國家行政機關(guān)，而檔案信息的形成者十分廣泛，可以是由官方機構(gòu)、半官方機構(gòu)、非官方機構(gòu)以及一定的個人、家庭和家族形成的。

2.時間跨度不同。政府信息主要是指現(xiàn)當代的、現(xiàn)行的文件，一般形成在10年到20年以內(nèi)。檔案的時間跨度則非常長，最早可以追溯到幾千年前的甲骨檔案，涵蓋整個人類文明史。

3.保存地點不同。政府信息保存在形成該信息的行政機關(guān)，在檔案部門設(shè)的現(xiàn)行文件中心也有副本。檔案信息的保存地點與其形成者一樣廣泛，但是本文所指的檔案信息，特指保存在各級國家綜合檔案館和專業(yè)檔案館的檔案。

4.查閱目的不同。人們查閱政府信息，一般是為了了解現(xiàn)行政策，解決切身利益。查閱檔案信息的目的則更多樣化，除了解決切身利益外，還可以是學術(shù)研究、編史修志、工作查考等等。

5.公開主體不同。檔案信息公開的主體是各級檔案館。政府信息公開的主體是產(chǎn)生該政府信息的行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。由于政府信息公開主體涉及到眾多部門和機構(gòu)，實踐中有些地方的人民政府就在國家檔案館或公共圖書館設(shè)置了政府信息查閱場所，作為政府信息公開的一站式窗口。

6.公開程序適用的法律法規(guī)不同。檔案信息公開的程序適用《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）及其實施辦法，政府信息公開的程序和方法則適用《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）。

二、檔案部門同時肩負政府信息公開和檔案信息公開的法定職責

（一）《檔案法》賦予各級檔案部門公開檔案信息的職責

國家各級檔案館是統(tǒng)一保管黨和政府機關(guān)檔案的管理部門，是永久保管檔案的基地，是各方面利用檔案史料的中心?！稒n案法》第十九條規(guī)定：“檔案館應(yīng)當定期公布開放檔案的目錄，并為檔案的利用創(chuàng)造條件，簡化手續(xù)，提供方便。中華人民共和國公民和組織持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案?！钡诙畻l規(guī)定：“機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及公民根據(jù)經(jīng)濟建設(shè)、國防建設(shè)、教學科研和其他各項工作的需要，可以按照有關(guān)規(guī)定，利用檔案館未開放的檔案以及有關(guān)機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織保存的檔案?！笨梢?，向社會提供利用開放檔案以及有條件地提供利用未開放檔案是《檔案法》賦予各級檔案館的法定職責和義務(wù)。

（二）《條例》賦予各級檔案部門公開政府信息的職責

政府信息公開責任分配的一般原則為“誰制作誰公開”“誰保存誰公開”?！稐l例》第十七條規(guī)定：行政機關(guān)制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機關(guān)負責公開；行政機關(guān)從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機關(guān)負責公開。同時還規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當在國家檔案館、公共圖書館設(shè)置政府信息查閱場所，并配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利。

我國的檔案部門是一個機構(gòu)兩塊牌子，局、館合一。作為行政機關(guān)，檔案部門負有公開本機關(guān)政府信息的職責，作為國家綜合檔案館，又是本行政區(qū)域政府信息查閱的場所，因此，服務(wù)本級政府及本機關(guān)政府信息公開，檔案部門義不容辭。

（三）檔案部門應(yīng)處理好兩種信息公開的法律程序

由于政府信息和檔案信息的公開分別適用不同的法律法規(guī)，因此公開的程序和方式是有區(qū)別的。

1.公開檔案信息的法律程序。《檔案法》及其實施辦法規(guī)定，各級檔案館應(yīng)分期分批地向社會開放檔案，并同時公布開放檔案的目錄。中華人民共和國成立以前的檔案（包括清代和清代以前的檔案，民國時期的檔案和革命歷史檔案）全部開放；中華人民共和國成立以來形成的檔案，自形成之日起滿30年向社會開放；經(jīng)濟、科學、技術(shù)、文化等類檔案，可以隨時向社會開放。中華人民共和國公民，憑個人有效身份證明，就可至檔案館查閱檔案。

2.公開政府信息的法律程序。行政機關(guān)應(yīng)當將主動公開的政府信息，自該信息形成或者變更之日起20個工作日內(nèi)，通過政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開。國家綜合檔案館或公共圖書館內(nèi)設(shè)置有政府信息查閱場所的，應(yīng)配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備，為社會公眾獲取政府信息提供便利。行政機關(guān)應(yīng)當及時向國家檔案館、公共圖書館提供主動公開的政府信息。辦理依申請公開信息請求時，行政機關(guān)有法定告知義務(wù)。《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第二十一條規(guī)定了五個告知：①屬于公開范圍的，應(yīng)當告知申請人獲取該政府信息的方式和途徑；②屬于不予公開范圍的，應(yīng)當告知申請人并說明理由；③不屬于本行政機關(guān)公開或者該政府信息不存在的，應(yīng)當告知申請人；④對能夠確定該政府信息的公開機關(guān)的，應(yīng)當告知申請人該行政機關(guān)的名稱、聯(lián)系方式；⑤申請內(nèi)容不明確的，應(yīng)當告知申請人作出更改、補充。這條程序規(guī)定不是自由裁量權(quán)，而是義務(wù)，應(yīng)當遵守。

3.兩種信息的界定和法律適用。正確界定政府信息和檔案信息，是正確適用法律的前提。而正確界定兩種信息，需要找到兩種信息轉(zhuǎn)化的節(jié)點。根據(jù)最高人民法院的最新司法解釋，政府信息歸檔之前適用《條例》規(guī)定，歸檔以后適用檔案管理相關(guān)規(guī)定，歸檔指歸到各級檔案館。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見》（國辦發(fā)〔2008〕36號）第八條規(guī)定：“已經(jīng)移交檔案館及檔案工作機構(gòu)的政府信息的管理，依照有關(guān)檔案管理的法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！钡钦畔⒁平坏剿谛姓C關(guān)的內(nèi)設(shè)檔案機構(gòu)是否仍屬政府信息，這個問題一直爭議較大。按照國辦《意見》規(guī)定來看，當然既包括已經(jīng)移交檔案館，也包括內(nèi)設(shè)檔案工作機構(gòu)的政府信息。但如果是這樣執(zhí)行，會給政府信息公開制度的實施帶來重大負面影響。因為按照中央兩辦《機關(guān)檔案工作條例》規(guī)定，機關(guān)文書部門或業(yè)務(wù)部門一般應(yīng)在第二年上半年向機關(guān)檔案部門移交檔案，這樣一來，政府信息第二年就變成檔案而不能公開了。2011年，最高人民法院出臺《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定（法釋〔2011〕17號）》第七條作出規(guī)定：政府信息由被告的檔案機構(gòu)或者檔案工作人員保管的，適用《中華人民共和國政府信息公開條例》的規(guī)定。即明確了歸檔指歸到各級檔案館，不包括政府信息所在行政機關(guān)的檔案機構(gòu)。

4.處理好兩種信息公開的法律沖突和銜接?，F(xiàn)階段，《條例》是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，《檔案法》則是全國人民代表大會常務(wù)委員會制定的法律，兩者的適用競合問題屬于層級沖突，即不同位階的規(guī)范之間的沖突。按照《立法法》的規(guī)定，上位法的效力高于下位法。因此兩者發(fā)生沖突時，應(yīng)適用《檔案法》。

在政府信息和檔案信息公開的問題上，還有一個著名的悖論，即原本公開的政府信息，歸檔以后，就要根據(jù)《檔案法》的規(guī)定，重新進入封閉期，直到滿30年才再次開放。實踐中還有一個現(xiàn)象，有些行政機關(guān)在受理政府信息公開申請后，為逃避公開，把未滿《檔案法》規(guī)定的保存期限的檔案匆匆移交檔案館。要解決這個悖論，一方面需要國家通過“頂層設(shè)計”，做好法律法規(guī)層面的銜接，另一方面，各級檔案館也可以在目前的法律框架內(nèi)，靈活掌握。比如，《檔案法》規(guī)定國家檔案館保管的檔案一般應(yīng)當自形成之日起滿30年向社會開放，但是經(jīng)濟、科學、技術(shù)、文化等類檔案向社會開放的期限可以少于30年。因此，可以在行政機關(guān)檔案進館之初，就開展鑒定劃控工作，屬于經(jīng)濟、科學、技術(shù)、文化等類檔案的，可以即刻公開，不必等待30年封閉期結(jié)束。

三、檔案部門應(yīng)準確把握信息公開和保密的范圍

政府信息和檔案信息公開都具有例外性。實際上，相當一部分政府信息、檔案信息是不可予以公開的。政府所掌握的很多信息是具有“秘密”等級的，當政府信息的內(nèi)容涉及到國家的安全，公開會影響國家的利益時，其公開就會受到嚴格禁止，這是世界各國普遍的做法。并且，由于對可以公開的信息難以一一列舉，因而，在立法技術(shù)上，一般把例外信息作為研究的重點，除去例外信息以外，其余信息均應(yīng)當公開。

（一）檔案信息公開的保密要求

《檔案法》及其實施辦法規(guī)定：涉及國防、外交、公安、國家安全等國家重大利益的檔案，以及其他雖自形成之日起已滿30年但檔案館認為到期仍不宜開放的檔案，經(jīng)上一級檔案行政管理部門批準，可以延期向社會開放。保密檔案密級的變更和解密，依照《中華人民共和國保守國家秘密法》及其實施辦法的規(guī)定辦理。向檔案館移交、捐贈、寄存檔案的單位和個人，對其檔案享有優(yōu)先利用權(quán)，并可對其檔案中不宜向社會開放的部分提出限制利用的意見。

（二）政府信息免于公開的范圍

可以免于公開的政府信息，主要是《條例》的“三安全一穩(wěn)定”“兩秘密一隱私”和國辦5號文件意見中的“過程性信息”和“內(nèi)部管理信息”。

1.涉及國家秘密的政府信息。政府信息已經(jīng)依照法定程序確定為國家秘密，比如有同級保密工作部門出具的屬于國家秘密的確認結(jié)論。對于事先沒有確定密級，在請求公開信息時才補定密級的，不得作為國家秘密對待。沒有嚴格按照國家秘密標志的法定要求進行標志的，不作為國家秘密對待。

2.涉及商業(yè)秘密的政府信息。對信息的商業(yè)秘密屬性進行審查判斷，著重點在于其是否具有保密性；其次，適用了信息的可分割性原則，也就是即使其中有不宜公開的內(nèi)容，也應(yīng)當作區(qū)分處理；商業(yè)秘密的利益應(yīng)當讓位于公共利益。

3.涉及個人隱私的政府信息。適用于特定個人的信息都屬于個人信息。比如個人的身體隱私、健康隱私、財產(chǎn)隱私、家庭隱私、個人經(jīng)歷隱私等。行政機關(guān)認為申請公開的政府信息涉及個人隱私，公開后可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當依照《條例》第二十三條的規(guī)定，書面征求第三方的意見。

4.公開后可能危及“三安全一穩(wěn)定”的?！稐l例》第八條規(guī)定：“行政機關(guān)公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定?！?/p>

5.過程性信息。過程性信息一般是指行政決定作出前行政機關(guān)內(nèi)部或行政機關(guān)之間形成的研究、討論、請示、匯報等信息，此類信息一律公開或過早公開，可能會妨害決策過程的完整性，妨害行政事務(wù)的有效處理。但當決策、決定完成后，此前處于調(diào)查、討論、處理中的信息即不再是過程性信息，如果公開的需要大于不公開的需要，就應(yīng)當公開。

6.“內(nèi)部管理”信息。所謂內(nèi)部信息，就是對外部不產(chǎn)生直接約束力的普遍政策闡述或?qū)€案的非終極性意見。之所以要免除公開內(nèi)部信息，目的是保護機構(gòu)內(nèi)部或不同機構(gòu)之間的交流，從而使官員能夠暢所欲言，毫無顧忌地表達自己的真實想法。

［1］胡錦濤在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告［R］,2012.

［2］中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定［N］.人民日報，2014.10.29.

［3］江必新.以法治思維推進法治中國建設(shè)［M］.大國治理，2015.

［4］馬一德.法治中國：全面深化改革的戰(zhàn)略支撐［M］.大國治理，2015.

［5］中華人民共和國檔案法，1987.

［6］中華人民共和國檔案法實施辦法.國家檔案局第5號令，1999.

［7］中華人民共和國政府信息公開條例.中華人民共和國國務(wù)院令第492號,2007.

［8］政府信息公開［OL］.百度百科.

［9］檔案工作基本術(shù)語(檔案行業(yè)標準)DA/T1—2000.

［10］最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定.最高人民法院審判委員會,2010.

［11］中華人民共和國政府信息公開條例若干問題的意見.國務(wù)院辦公廳，2008.

［12］機關(guān)檔案工作條例.中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳，1983.

［13］關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定.最高人民法院，2011.