周士新

(上海國(guó)際問題研究院外交政策研究所　上海 200233)

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東盟災(zāi)害救援評(píng)析：機(jī)制、實(shí)踐與前景*

周士新

(上海國(guó)際問題研究院外交政策研究所上海 200233)

[關(guān)鍵詞]東盟；災(zāi)害救援；《東盟災(zāi)害管理與緊急應(yīng)對(duì)協(xié)議》；納爾吉斯；東盟防長(zhǎng)會(huì)議

[摘要]東南亞是一個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)但各國(guó)應(yīng)對(duì)能力相當(dāng)有限的地區(qū)。近年來，東盟專門出臺(tái)了一系列關(guān)于地區(qū)災(zāi)害救援合作的政策文件，建立了一些頗具代表性的多邊機(jī)制，開展了相當(dāng)多的項(xiàng)目與活動(dòng)，并加強(qiáng)了和國(guó)際組織、對(duì)話伙伴與成員國(guó)的政策協(xié)調(diào)，在災(zāi)害救援方面發(fā)揮的作用越來越受到國(guó)際社會(huì)的關(guān)注。從實(shí)際的災(zāi)害救援行動(dòng)和效果來看，雖然機(jī)制建設(shè)得到了加強(qiáng)，但東盟在熱帶風(fēng)暴納爾吉斯災(zāi)后救援的協(xié)調(diào)作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于后來在臺(tái)風(fēng)海燕救災(zāi)中的功能。東盟仍需要進(jìn)一步推進(jìn)體制機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)與各方的協(xié)調(diào)配合，建立信息和技術(shù)分享系統(tǒng)，推動(dòng)對(duì)話伙伴和成員國(guó)支持其在地區(qū)災(zāi)害救援中的特殊作用，并在實(shí)際工作中增強(qiáng)自身的規(guī)劃、協(xié)調(diào)、檢測(cè)和評(píng)估能力，為建設(shè)東盟共同體做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

An Analysis of ASEAN’s Policy on Disaster Relief：Mechanism, Practice and Prospects

Zhou Shixin

(Institute for Foreign Policy Studies, Shanghai Institutes for International Studies, Shanghai 200233, China)

Abstract：Natural disasters break out consequently in Southeast Asia, while the regional countries’ capabilities of managing disasters relief are quite limited. In recent years, ASEAN has issued a series of policy documents on facilitating regional disaster relief, built some relevant multilateral mechanisms, and carried out many projects and activities, and enhanced policy coordination with international organizations, dialogue partners, and its member states. Role of ASEAN in managing disaster relief has attracted more attention from regional and international society. From the perspective of real effects from disaster relief practices, ASEAN played a bigger role in disaster relief after Cyclone Nargis than Typhoon Haiyan. ASEAN still needs to promote further institutional building, boost more coordination with various parties, establish more advanced information and technique sharing systems, encourage dialogue partners and member states to support its special role in regional disaster relief, so as to enhance its own capability in planning, coordination, testing and evaluation in the real work, and make due contribution to the construction of ASEAN Community.

冷戰(zhàn)結(jié)束以來，特別是亞洲金融危機(jī)后，東盟及其成員國(guó)越來越關(guān)注自然災(zāi)害、環(huán)境災(zāi)難、金融危機(jī)影響、傳染病防治、跨國(guó)犯罪、國(guó)際恐怖主義等非傳統(tǒng)安全問題。東南亞地區(qū)自然災(zāi)害頻發(fā)，推動(dòng)?xùn)|盟承擔(dān)更多的多邊主義責(zé)任，以可被普遍接受的國(guó)際規(guī)范和框架，提高自己在應(yīng)對(duì)地區(qū)事務(wù)上的作用。2003年的SARS疫情危機(jī)和2004年的印度洋海嘯災(zāi)難等，更是讓東盟成員國(guó)認(rèn)識(shí)到，有必要從地區(qū)整體的角度尋求解決這類問題的具體方案。這也預(yù)示著，在東盟推進(jìn)地區(qū)整合，努力促進(jìn)共同體建設(shè)的過程中，許多新的問題正在轉(zhuǎn)變東盟及其成員國(guó)的既有觀念，開始尋求更加開放和包容的政策，協(xié)同應(yīng)對(duì)共同面臨的問題，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展和進(jìn)步。多年來，東南亞地區(qū)合作的不斷演進(jìn)催生了一些新的機(jī)構(gòu)、政策和規(guī)則，也推動(dòng)?xùn)|盟通過了一系列政策文件，試圖在地區(qū)災(zāi)難救援行動(dòng)中發(fā)揮更大的組織作用。從國(guó)際上看，聯(lián)合國(guó)長(zhǎng)期以來一直尊重地區(qū)組織在維護(hù)地區(qū)和平、安全和穩(wěn)定中的領(lǐng)導(dǎo)作用，這主要體現(xiàn)在《聯(lián)合國(guó)憲章》第八章“地區(qū)安排”第52-54條中。關(guān)于地區(qū)組織在自然災(zāi)害中的作用，《2005—2015年兵庫行動(dòng)框架：提高國(guó)家和社區(qū)的抗災(zāi)力》進(jìn)行了明確的闡述*International Strategy for Disaster Reduction，Hyogo Framework for Action 2005-2015: Building the Resilience of Nations and Communities to Disasters，18-22 January 2005，Kobe，Hyogo，Japan，p.31.。然而，地區(qū)組織實(shí)際參與災(zāi)害救援的工作盡管在過去20多年中有所增長(zhǎng)，但還是一種相當(dāng)新的現(xiàn)象。東盟成立的初衷是防止國(guó)家間沖突和促進(jìn)地區(qū)安全，東盟在2005年通過的世界上首份關(guān)于地區(qū)組織災(zāi)害救援的具有法律約束力的文件《東盟災(zāi)害管理與緊急應(yīng)對(duì)協(xié)議》(AADMER)，在管理災(zāi)害救援方面取得了明顯進(jìn)展，可謂是地區(qū)組織在這方面的典范。

近年來，國(guó)內(nèi)外也出現(xiàn)了關(guān)于東盟應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、災(zāi)害救援和人道主義行動(dòng)的研究報(bào)告和專業(yè)論文。從國(guó)外來看，2009年新加坡國(guó)立大學(xué)李光耀公共政策學(xué)院的四位學(xué)者合寫的論文《建議東盟成立應(yīng)對(duì)災(zāi)害的培訓(xùn)和后勤中心，增強(qiáng)地區(qū)災(zāi)害治理能力》，提出東南亞地區(qū)自然災(zāi)害頻發(fā)與各國(guó)災(zāi)害救援能力不足之間形成了巨大矛盾，各國(guó)因過度強(qiáng)調(diào)主權(quán)原則而耽誤了國(guó)際人道主義救援行動(dòng)，迫切需要一個(gè)能被廣泛接受、政治中立、協(xié)調(diào)良好和有效治理的組織機(jī)構(gòu)，因此建議成立一個(gè)應(yīng)對(duì)災(zāi)害的培訓(xùn)和后勤中心，培訓(xùn)救援人員，分配人道主義援助物資，緩解災(zāi)害造成的破壞，并對(duì)救援進(jìn)行科學(xué)評(píng)估*Allen Yu-hung Lai,Jingwei Alex He，Teck Boon Tan & Kai Hong Phua，“A Proposed ASEAN Disaster Response，Training and Logistic Centre Enhancing Regional Governance in Disaster Management”，Transition Studies Review，Volume 16，Issue 2，June 2009，pp.299-315.。英國(guó)海外發(fā)展研究所(ODI)2014年的研究報(bào)告介紹了東盟人道主義援助的方式，并以緬甸熱帶風(fēng)暴納爾吉斯和若開邦危機(jī)及菲律賓臺(tái)風(fēng)海燕為案例，分析了東盟在人道主義救援方面的未來前景*Lilianne Fan & Hanna B.Krebs，“Regional Organisations and Humanitarian Action: The Case of ASEAN”，September 2014 HPG Working Paper，London: Overseas Development Institute，http://www.odi.org/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-opinion-files/9207.pdf。奧地利格拉茨大學(xué)博士生丹尼爾·佩茨(Daniel Petz)的研究報(bào)告《加強(qiáng)地區(qū)和國(guó)家災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理能力：以東盟為例》介紹了東盟管理災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制建設(shè)，并以印度尼西亞和菲律賓為案例，強(qiáng)調(diào)東盟各國(guó)應(yīng)加強(qiáng)能力建設(shè)，促進(jìn)合作的效率*Daniel Petz，“Strengthening Regional and National Capacity for Disaster Risk Management: Case of ASEAN”，November 5，2014，Washington，D.C.: Brookings Institution，http://www.brookings.edu/~/media/research/files/reports/2014/11/05-south-east-asia-drm-petz/strengthening-regional-and-national-capacity-for-drm--case-of-asean-november-5-2014.pdf。從國(guó)內(nèi)來看，暨南大學(xué)2009屆碩士研究生陳妮艷的畢業(yè)論文《東盟應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害危機(jī)的研究》從2004年印度洋海嘯后救災(zāi)出發(fā)，闡述東盟及其成員國(guó)和國(guó)際社會(huì)的救援措施，認(rèn)為此次海嘯災(zāi)害推動(dòng)?xùn)|盟加強(qiáng)了應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的制度建設(shè)，并在2008年緬甸風(fēng)災(zāi)后得到檢驗(yàn)，同時(shí)東盟應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的機(jī)制建設(shè)和能力仍有待完善*陳妮艷：《東盟應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害危機(jī)的研究》，暨南大學(xué)碩士學(xué)位論文，2009年。。華中師范大學(xué)教授韋紅不僅對(duì)國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界關(guān)于東盟救災(zāi)研究現(xiàn)狀進(jìn)行了較為詳細(xì)的梳理，而且從區(qū)域公共產(chǎn)品供給的角度和能力、效率、價(jià)值等三個(gè)因素出發(fā)，指出中國(guó)與東盟在救災(zāi)合作方面的有待完善之處，并提出了中國(guó)與東盟合作救災(zāi)的對(duì)策*韋紅、魏智：《中國(guó)—東盟救災(zāi)區(qū)域公共產(chǎn)品供給研究》，《東南亞研究》2014年第3期；韋紅、魏智：《中國(guó)—東盟救災(zāi)區(qū)域公共產(chǎn)品供給研究——基于能力、效率、價(jià)值的三因素分析》，《東南亞縱橫》2014年第7期。。

一東盟災(zāi)害救援機(jī)制建設(shè)

東盟對(duì)地區(qū)災(zāi)害救援的關(guān)注首先是東南亞地區(qū)自然環(huán)境惡劣影響的必然結(jié)果。東盟由印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡和泰國(guó)于1967年8月8日成立。此后，文萊于1984年，越南于1995年，緬甸和老撾于1997年，柬埔寨于1999年相繼成為東盟的成員國(guó)。雖然根據(jù)創(chuàng)始文件《曼谷宣言》，東盟的宗旨是維持地區(qū)穩(wěn)定與和平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和地區(qū)一體化，以及保護(hù)社會(huì)和文化發(fā)展，但在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)并沒有明顯進(jìn)展。直到1976年2月24日，東盟舉行第一次首腦會(huì)議，才開啟了東盟各國(guó)真正合作的進(jìn)程。1976年6月26日，東盟簽訂了《東盟關(guān)于自然災(zāi)害相互援助的聲明》，明確提出各國(guó)在面對(duì)自然災(zāi)害時(shí)應(yīng)相互合作，以及合作的具體方面和具體方法。近年來，東盟開始在應(yīng)對(duì)地區(qū)災(zāi)害危機(jī)中發(fā)揮越來越令人矚目的作用，也主要源于東南亞自然災(zāi)害更加頻繁，嚴(yán)重程度越來越高，已經(jīng)成為各國(guó)不得不關(guān)注的合作議題。從2001年到2011年，東南亞地區(qū)發(fā)生自然災(zāi)害的數(shù)量在全世界自然災(zāi)害總數(shù)占有相當(dāng)大的比例，每年受影響人數(shù)達(dá)幾百萬。自然災(zāi)害和跨國(guó)犯罪、傳染病防治與氣候變化等一樣，都屬于能影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人類社會(huì)福利的非傳統(tǒng)安全問題。為了在地區(qū)災(zāi)害管理中能夠發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，東盟嘗試超越單純的應(yīng)對(duì)和救援等具體行動(dòng)，采取比較綜合性的災(zāi)害管理方式，包括備災(zāi)、預(yù)防災(zāi)害和減輕風(fēng)險(xiǎn)等。

東盟成員國(guó)改變對(duì)災(zāi)害救援的態(tài)度和政策是東盟在這方面能取得進(jìn)展的根本原因。在東盟形成的過程中，各成員國(guó)受歷史和文化的影響，過度關(guān)注國(guó)內(nèi)局勢(shì)的穩(wěn)定和相互間的安全問題，將所謂的“東盟方式”奉為圭臬，強(qiáng)調(diào)國(guó)家主權(quán)獨(dú)立和互不干涉內(nèi)部事務(wù)等原則，重視集體決策過程的協(xié)商一致，以及以非連續(xù)性、非正式性、協(xié)調(diào)一致和非對(duì)抗談判方式為基礎(chǔ)的地區(qū)合作與互動(dòng)。東盟在1976年達(dá)成的《東南亞友好合作條約》，將這些原則法定為東盟運(yùn)行的基本規(guī)范。東盟沒有授權(quán)或設(shè)立專門的常設(shè)機(jī)制來處理由成員國(guó)之間的沖突引發(fā)的地區(qū)危機(jī)，無權(quán)過問成員國(guó)內(nèi)部的任何問題。這種現(xiàn)代國(guó)家對(duì)主權(quán)平等和領(lǐng)土完整的極度敏感和關(guān)切使東盟成員國(guó)不愿將哪怕少量的權(quán)力讓渡給地區(qū)機(jī)構(gòu)，迫使東盟在協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)災(zāi)害救援時(shí)必須首先考慮各成員國(guó)的態(tài)度，甚至為此不得不弱化各國(guó)非政府組織的積極作用。因此，東盟在提高其在地區(qū)事務(wù)上發(fā)揮平臺(tái)作用的同時(shí)，絕不能以損害其成員國(guó)的國(guó)家利益為代價(jià)。這種以國(guó)家為中心的觀念讓東盟各成員國(guó)在運(yùn)用軍事力量應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害時(shí)表現(xiàn)得尤為突出。然而，東盟國(guó)家也越來越認(rèn)識(shí)到聯(lián)合應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的必要性，尋求在地區(qū)層面上加強(qiáng)災(zāi)害救援合作，不僅為了提高救援的效果，也是為了顯示東盟的內(nèi)部團(tuán)結(jié)。

2003年災(zāi)害管理委員會(huì)(ACDM)的建立是東盟支持災(zāi)害救援的政策和行動(dòng)實(shí)現(xiàn)突破的重要標(biāo)志。東盟在傳統(tǒng)意義上并不是一個(gè)援助機(jī)構(gòu)，其進(jìn)行災(zāi)害救援的功能具有從無到有的發(fā)展過程，但至今仍沒有向地區(qū)外國(guó)家提供災(zāi)害救援幫助的能力。即使在地區(qū)內(nèi)部出現(xiàn)自然災(zāi)害時(shí)，東盟的政策和行動(dòng)也會(huì)因各成員國(guó)態(tài)度的不同而有所差別。另外，由于缺乏足夠的資金支持，東盟更多關(guān)注援助政策、外交溝通、鼓勵(lì)項(xiàng)目和其他非貨幣的軟救援形式。從歷史上看，自20世紀(jì)70年代起，東盟在災(zāi)害管理的體制機(jī)制建設(shè)方面主要是以專家小組的形式，發(fā)揮著政策咨詢的作用。到了2003年，東盟成立了災(zāi)害管理委員會(huì)，這種情況終于得到了較大改觀。東盟災(zāi)害管理委員會(huì)由東盟10個(gè)成員國(guó)的國(guó)家級(jí)災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)組成，每年在東盟災(zāi)害管理部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議(AMMDM)的指導(dǎo)下舉行會(huì)議，成為東盟處理災(zāi)害救援問題的主要決策平臺(tái)。東盟災(zāi)害管理委員會(huì)還負(fù)責(zé)災(zāi)害管理活動(dòng)的總體協(xié)調(diào)與實(shí)施，也是與域外行為體，如聯(lián)合國(guó)、國(guó)際紅十字會(huì)、太平洋災(zāi)害中心(PDC)和亞洲備災(zāi)中心(ADPC)等，就災(zāi)害救援問題進(jìn)行協(xié)調(diào)的重要機(jī)制。

《東盟災(zāi)害管理與緊急應(yīng)對(duì)協(xié)議》是東盟關(guān)于地區(qū)災(zāi)害救援所達(dá)成的最重要的指導(dǎo)性文件。《東盟災(zāi)害管理與緊急應(yīng)對(duì)協(xié)議》是東盟各成員國(guó)在印度洋海嘯后第二年簽署的重要協(xié)議，為東盟建立災(zāi)害救援的總體政策框架和行動(dòng)計(jì)劃提供了基礎(chǔ)。然而，值得玩味的是，《東盟災(zāi)害管理與緊急應(yīng)對(duì)協(xié)議》到2008年在應(yīng)對(duì)緬甸熱帶風(fēng)暴納爾吉斯時(shí)才首次得以實(shí)施，到2009年12月24日才得到各國(guó)批準(zhǔn)正式生效，成為指導(dǎo)和支持各成員國(guó)通過加強(qiáng)合作，減輕、準(zhǔn)備、預(yù)防和應(yīng)對(duì)災(zāi)害的法律文件。東盟管理災(zāi)害救援的其他相關(guān)機(jī)制也將《東盟災(zāi)害管理與緊急應(yīng)對(duì)協(xié)議》作為維護(hù)“東盟中心地位”原則的重要依據(jù)，強(qiáng)調(diào)東盟與域外國(guó)家在救援合作的過程中，繼續(xù)發(fā)揮東盟的主導(dǎo)作用，維護(hù)東盟及其成員國(guó)的國(guó)家利益。然而，截至目前，實(shí)際實(shí)施《東盟災(zāi)害管理與緊急應(yīng)對(duì)協(xié)議》的主體還是東盟各成員國(guó)，《東盟災(zāi)害管理與緊急應(yīng)對(duì)協(xié)議》仍停留在地區(qū)層次上，代表著東盟的政策傾向，支持正在進(jìn)行中和計(jì)劃中的各項(xiàng)倡議和計(jì)劃。另一方面，《東盟災(zāi)害管理與緊急應(yīng)對(duì)協(xié)議》只能在減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)(DRR)和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理(DRM)方面，如識(shí)別、檢測(cè)和評(píng)估、預(yù)防和減輕風(fēng)險(xiǎn)，備災(zāi)，應(yīng)急處置，重建，技術(shù)合作，科學(xué)研究和進(jìn)行相應(yīng)的制度安排，如簡(jiǎn)化關(guān)稅和移民手續(xù)等方面，才可能發(fā)揮作用。

根據(jù)《東盟災(zāi)害管理與緊急應(yīng)對(duì)協(xié)議》，東盟人道主義救援協(xié)調(diào)中心(AHA中心)應(yīng)運(yùn)而生，對(duì)東盟落實(shí)各項(xiàng)救援措施提供具體業(yè)務(wù)上的協(xié)調(diào)工作。2011年11月17日，AHA中心在雅加達(dá)正式啟動(dòng)，成為實(shí)施《東盟災(zāi)害管理與緊急應(yīng)對(duì)協(xié)議》的業(yè)務(wù)單位。東盟災(zāi)害管理委員會(huì)是其管理理事會(huì)，旨在為其有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供各種政策便利，促進(jìn)各方之間，甚至與聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織之間的政策與行動(dòng)協(xié)調(diào)。東盟每個(gè)成員國(guó)每年會(huì)向AHA中心提供3萬美元的資金支持，但這筆資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠維持中心的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，因此，其大部分資金來自東盟對(duì)話伙伴國(guó)的捐助。從程序上看，AHA中心能夠發(fā)揮作用的前提是，受災(zāi)害影響的國(guó)家必須首先對(duì)管理和應(yīng)對(duì)災(zāi)害采取措施和行動(dòng)。當(dāng)受災(zāi)害影響的國(guó)家自身能力難以應(yīng)對(duì)災(zāi)害時(shí)，就可以請(qǐng)求AHA中心為其尋求外部救援提供便利。為了促進(jìn)其在災(zāi)害應(yīng)對(duì)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，2014年1月，AHA中心提出了自己的執(zhí)行計(jì)劃，對(duì)相關(guān)人員提供政策和技術(shù)培訓(xùn)，旨在加強(qiáng)東盟在管理災(zāi)害方面的整體能力，以及東盟成員國(guó)災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)的應(yīng)對(duì)能力。2013年1月，東盟和太平洋災(zāi)害中心合作開發(fā)的災(zāi)害監(jiān)測(cè)和應(yīng)對(duì)系統(tǒng)(DMRS)正式運(yùn)行，在東盟災(zāi)害信息網(wǎng)(ADInet)等其他機(jī)構(gòu)的幫助下，向各國(guó)災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)提供災(zāi)害監(jiān)測(cè)服務(wù)和信息。

為了促進(jìn)《東盟災(zāi)害管理與緊急應(yīng)對(duì)協(xié)議》的制度化，東盟制定了《東盟災(zāi)害管理與緊急應(yīng)對(duì)協(xié)議工作計(jì)劃(2010—2015)》(以下簡(jiǎn)稱《工作計(jì)劃》)，提出東盟可以在地區(qū)層次開展一系列項(xiàng)目和活動(dòng)。目前，這一計(jì)劃第一階段的實(shí)施進(jìn)程已經(jīng)結(jié)束。《工作計(jì)劃》試圖推進(jìn)AHA中心提高東盟在地區(qū)災(zāi)害預(yù)警和檢測(cè)、備災(zāi)、緊急應(yīng)對(duì)和減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力，共同落實(shí)操作程序和機(jī)制，快速調(diào)配資源，提供災(zāi)害救援方面的培訓(xùn)，協(xié)調(diào)東盟計(jì)劃落實(shí)到各成員國(guó)的項(xiàng)目中，與各方面建立更緊密的伙伴關(guān)系，提高民眾災(zāi)害防范和救援意識(shí)等，并以此提出了《協(xié)調(diào)聯(lián)合救災(zāi)和應(yīng)急行動(dòng)的東盟標(biāo)準(zhǔn)操作程序備用協(xié)定(SASOP)》。SASOP強(qiáng)調(diào)，應(yīng)根據(jù)《東盟災(zāi)害管理與緊急應(yīng)對(duì)協(xié)議》，通過聯(lián)合行動(dòng)，為向受災(zāi)地區(qū)提供救濟(jì)提供便利。根據(jù)《工作計(jì)劃》的倡議，東盟成立了《東盟災(zāi)害管理與緊急應(yīng)對(duì)協(xié)議》伙伴小組(APG)，以及東盟與公民社會(huì)組織之間的伙伴關(guān)系框架，加強(qiáng)地區(qū)各行為體對(duì)《東盟災(zāi)害管理與緊急應(yīng)對(duì)協(xié)議》的了解和理解?！稏|盟災(zāi)害管理與緊急應(yīng)對(duì)協(xié)議》伙伴小組的政策研究還可以用于評(píng)估東盟成員國(guó)在適應(yīng)《東盟災(zāi)害管理與緊急應(yīng)對(duì)協(xié)議》條款時(shí)采取的應(yīng)急管理政策。

除了建立東盟災(zāi)害管理委員會(huì)和簽署《東盟災(zāi)害管理與緊急應(yīng)對(duì)協(xié)議》等相關(guān)措施外，東盟及其成員國(guó)建立的一些平臺(tái)也補(bǔ)充了東盟在應(yīng)對(duì)地區(qū)災(zāi)害中的作用。從東盟成員國(guó)的層次看，東盟防長(zhǎng)會(huì)議在2006年成立，特別強(qiáng)調(diào)在包括災(zāi)害救援等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域加強(qiáng)合作。2014年4月，新加坡倡議在東盟防長(zhǎng)會(huì)議(ADMM)框架下成立地區(qū)人道主義援助和救災(zāi)協(xié)調(diào)中心。一旦建立，這個(gè)中心將可以發(fā)揮補(bǔ)充AHA中心功能的作用，加強(qiáng)在人員搜救等方面的軍民協(xié)作能力。另外，東盟各成員國(guó)也有自己的災(zāi)害救援協(xié)調(diào)機(jī)制，部分成員國(guó)間也建立了一些雙邊的災(zāi)害救援協(xié)調(diào)機(jī)制。從東盟對(duì)外關(guān)系上看，東盟地區(qū)論壇年度會(huì)議為各利益相關(guān)者討論地區(qū)安全問題提供了很好的機(jī)會(huì)?！皷|盟+3”也從關(guān)切經(jīng)濟(jì)和金融問題，逐漸轉(zhuǎn)移到可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境和災(zāi)害管理等方面，已經(jīng)成為東南亞和東亞地區(qū)合作的多邊平臺(tái)。2005年成立的東亞峰會(huì)從最初的“東盟+6”演變成“東盟+8”，成為各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人討論類似問題的高端平臺(tái)。以東盟防長(zhǎng)會(huì)議為基礎(chǔ)的“東盟+8”國(guó)家組成的東盟防長(zhǎng)擴(kuò)大會(huì)議在2010年成立，成為各國(guó)在跨國(guó)安全問題上，包括人道主義援助/救災(zāi)、海洋安全、維和、反恐和軍事醫(yī)學(xué)等方面進(jìn)行對(duì)話與交流的平臺(tái)。2013年6月，東盟防長(zhǎng)擴(kuò)大會(huì)議在文萊舉行了人道主義援助/救災(zāi)和軍事醫(yī)學(xué)的軍事演習(xí)，來自18個(gè)國(guó)家的2000多名士兵參加了演習(xí)。另外，東盟也與其一些對(duì)話伙伴建立了雙邊的協(xié)調(diào)災(zāi)害救援的聯(lián)系渠道。

二東盟災(zāi)害救援的實(shí)踐

近年來，東盟國(guó)家發(fā)生了一些危害較大的自然災(zāi)害，如2008年發(fā)生在緬甸的熱帶風(fēng)暴納爾吉斯(Cyclone Nargis)，2009年對(duì)菲律賓和越南造成重創(chuàng)的臺(tái)風(fēng)凱薩娜(Typhoon Ketsana)，2011年發(fā)生在菲律賓的臺(tái)風(fēng)瓦西(Typhoon Washi)，2012年發(fā)生在菲律賓的臺(tái)風(fēng)寶霞(Typhoon Bopha)，以及2013年襲擊菲律賓的臺(tái)風(fēng)海燕(Typhoon Haiyan)，都造成了嚴(yán)重的人員死傷和財(cái)產(chǎn)損失。為減輕這些自然災(zāi)害所造成的損害，東盟采取一定的措施和行動(dòng)，增強(qiáng)行動(dòng)規(guī)劃和執(zhí)行能力，發(fā)揮的作用也得到越來越多的認(rèn)可。

(一)熱帶風(fēng)暴納爾吉斯

2008年5月2日，熱帶風(fēng)暴納爾吉斯襲擊了緬甸伊洛瓦底江三角洲，造成大面積毀滅性的破壞。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，納爾吉斯最高時(shí)速超過190公里，是北印度洋盆地有記錄以來最具破壞力的熱帶風(fēng)暴，造成約14萬多人死亡或失蹤，8萬多人無家可歸。據(jù)估計(jì)，伊洛瓦底省和仰光區(qū)1/3人口都受到了影響。風(fēng)暴毀壞了緬甸主要漁業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)，包括當(dāng)?shù)刂饕A(chǔ)設(shè)施，直接經(jīng)濟(jì)損失大約有40億美元，占緬甸當(dāng)年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的2.7%。然而，災(zāi)害發(fā)生后，緬甸政府僅接受了周邊國(guó)家的一些雙邊援助，遲遲不允許大多數(shù)的國(guó)際救援物資和人員進(jìn)入緬甸實(shí)施救援。隨著災(zāi)情被越來越多地披露出來，災(zāi)害援助的需求也更加顯現(xiàn)出來，一些國(guó)家甚至提出要在沒有緬甸政府同意的情況下，強(qiáng)行向?yàn)?zāi)民發(fā)放一些能夠臨時(shí)救命的物資。在這種情況下，東盟和緬甸受到國(guó)際社會(huì)的輿論壓力越來越大。另一方面，國(guó)際社會(huì)對(duì)東盟的期待也越來越高。隨著事態(tài)的發(fā)展，東盟逐漸被牽連進(jìn)來，開始以自己特有的方式打破緬甸與國(guó)際社會(huì)之間的僵局。

實(shí)際上，東盟在災(zāi)害發(fā)生后不久就與緬甸政府進(jìn)行了接觸。時(shí)任東盟秘書長(zhǎng)的素林·比素萬呼吁東盟所有成員國(guó)向?yàn)?zāi)民提供緊急救災(zāi)援助。為此，東盟災(zāi)害管理委員會(huì)舉行會(huì)議，首次引用了《東盟災(zāi)害管理與緊急應(yīng)對(duì)協(xié)議》的條款。5月19日，東盟外長(zhǎng)緊急會(huì)議在新加坡舉行，決定成立東盟領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)機(jī)制。緬甸同意與東盟協(xié)調(diào)救災(zāi)工作，接受更多救災(zāi)物資并運(yùn)往災(zāi)區(qū)。當(dāng)天，由東盟成員國(guó)的政府官員、災(zāi)害管理專家和非政府組織組成的東盟應(yīng)急快速評(píng)估小組(ERAT)進(jìn)入緬甸，成為第一個(gè)被允許在緬甸開展工作的國(guó)際救援團(tuán)隊(duì)。東盟應(yīng)急快速評(píng)估小組幫助“促進(jìn)了國(guó)際社會(huì)救援資金的分配和使用，包括快速和有效部署救援人員，特別是衛(wèi)生和醫(yī)療人員”。此后，東盟秘書處在專家會(huì)議機(jī)制的建議下，借鑒印度尼西亞2004年印度洋海嘯后重建工作的經(jīng)驗(yàn)，在緬甸災(zāi)后重建中發(fā)揮了較大的促進(jìn)作用。

東盟還建立了一個(gè)為期兩年的東盟人道主義任務(wù)小組(AHTF)，實(shí)行雙層管理制度。東盟人道主義任務(wù)小組總共有22名成員，2名來自東盟秘書處，其中，東盟秘書長(zhǎng)作為主席；東盟每個(gè)成員國(guó)派2名官員參加，一名為高級(jí)外交官，一名為技術(shù)專家。2008年5月25日，東盟人道主義任務(wù)小組舉行首屆會(huì)議后，在仰光建立了第二級(jí)機(jī)構(gòu)三方核心小組(TCG)，總共9名代表，來自東盟、緬甸和聯(lián)合國(guó)各3名代表，由緬甸一名副外長(zhǎng)擔(dān)任主席。三方核心小組在初期獲得了一定程度的成功，例如，它推動(dòng)緬甸政府在緊急救援階段向大約4000名人道主義工作人員頒發(fā)簽證。救援人員的簽證申請(qǐng)、延期和旅行許可都是通過三方核心小組快速通道辦理的，其他的程序性和行政問題，包括匯率和稅收問題也都得到了處理。東盟還和緬甸及國(guó)際伙伴國(guó)進(jìn)行合作，建立監(jiān)測(cè)災(zāi)后恢復(fù)進(jìn)程的標(biāo)準(zhǔn)檢查程序。2008年6月8日，后納爾吉斯聯(lián)合評(píng)估機(jī)制(PONJA)成立，由緬甸、聯(lián)合國(guó)、國(guó)際和地區(qū)非政府組織、緬甸紅十字會(huì)、私營(yíng)企業(yè)的工作人員和志愿者組成。評(píng)估機(jī)制分為32個(gè)小組，300多人用10天時(shí)間對(duì)災(zāi)區(qū)進(jìn)行了評(píng)估，發(fā)表的需求評(píng)估結(jié)果報(bào)告成為評(píng)估熱帶風(fēng)暴造成影響的主要官方文件。此外，亞洲開發(fā)銀行和世界銀行也參與了救援

為了更好地引導(dǎo)災(zāi)后恢復(fù)和重建工作，三方核心小組推動(dòng)制定了《后納爾吉斯重建和備災(zāi)計(jì)劃(PONREPP)》，提出了2009—2011年的三年恢復(fù)戰(zhàn)略。為了推進(jìn)信息分享和評(píng)估進(jìn)程，三方核心小組設(shè)立了包括東盟和聯(lián)合國(guó)工作人員的三個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制：恢復(fù)和重建論壇側(cè)重于戰(zhàn)略和政策，恢復(fù)和重建協(xié)調(diào)中心為業(yè)務(wù)層面上的技術(shù)協(xié)調(diào)單位，恢復(fù)中心負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)工作。隨著這些新機(jī)制的建立，聯(lián)合國(guó)的一些協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)逐漸退出了三方核心小組。可以說，東盟的參與對(duì)緬甸政府與國(guó)際社會(huì)之間建立促進(jìn)災(zāi)害援助的合作至關(guān)重要，也使緬甸災(zāi)害救援行動(dòng)的開放性提高到前所未有的程度。2008年7月，聯(lián)合國(guó)緊急救濟(jì)協(xié)調(diào)員約翰·霍爾姆斯爵士在訪問災(zāi)區(qū)后表示“納爾吉斯向我們展示了人道主義救援伙伴關(guān)系的新模式，東盟在聯(lián)合國(guó)與其成員國(guó)的有效合作中發(fā)揮了特別的作用”。東盟秘書長(zhǎng)比素萬也曾表示，熱帶風(fēng)暴納爾吉斯是對(duì)東盟的洗禮。在東盟各成員國(guó)剛剛簽署《東盟憲章》幾個(gè)月后，熱帶風(fēng)暴納爾吉斯為東盟提供了一個(gè)機(jī)會(huì)，顯現(xiàn)了各成員國(guó)的莊重承諾：“將人民的福祉、民生和福利置于東盟共同體建設(shè)的核心進(jìn)程?！?/p>

(二)超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)海燕

臺(tái)風(fēng)海燕在當(dāng)?shù)胤Q為臺(tái)風(fēng)約蘭達(dá)，在2013年11月8日毀壞了菲律賓中部地區(qū)的6個(gè)省，總共影響了約1400萬人，造成至少8000人死亡，400多萬人無家可歸。作為世界上最容易受到災(zāi)害襲擊的國(guó)家，菲律賓平均每年大約會(huì)遭遇20多場(chǎng)臺(tái)風(fēng)，但還是沒有預(yù)見到這個(gè)世界上有記錄以來最強(qiáng)大的臺(tái)風(fēng)之一會(huì)有如此大的破壞力。臺(tái)風(fēng)造成嚴(yán)重的人道主義危機(jī)。由于受災(zāi)地區(qū)位置偏遠(yuǎn)，加上基礎(chǔ)設(shè)施破壞嚴(yán)重，救援人員面臨著難以進(jìn)入受災(zāi)地區(qū)的嚴(yán)重挑戰(zhàn)，情況相當(dāng)危急。災(zāi)害發(fā)生后，菲律賓和國(guó)際社會(huì)組織的救援行動(dòng)開展較快，但效果不是很理想。臺(tái)風(fēng)海燕8個(gè)月后，大約450萬菲律賓人得到了糧食救助，10萬多人實(shí)現(xiàn)了短期就業(yè)，生計(jì)問題得到基本解決。

從東盟方面來看，在海燕登陸之前，位于雅加達(dá)的AHA中心就一直在利用剛剛部署的災(zāi)害監(jiān)測(cè)和應(yīng)對(duì)系統(tǒng)檢測(cè)臺(tái)風(fēng)的運(yùn)動(dòng)軌跡，并通過社交媒體不間斷地向地區(qū)各國(guó)通報(bào)臺(tái)風(fēng)信息。在災(zāi)害發(fā)生之前，東盟災(zāi)害應(yīng)急后勤系統(tǒng)(DELSA)在馬來西亞啟動(dòng)。AHA中心派遣了4名東盟應(yīng)急快速評(píng)估小組(ERAT)成員到達(dá)菲律賓，1名為AHA中心的現(xiàn)場(chǎng)處置人員，2名為文萊的ERAT成員和1名《東盟災(zāi)害管理與緊急應(yīng)對(duì)協(xié)議》伙伴小組內(nèi)的國(guó)際非政府組織成員，監(jiān)測(cè)臺(tái)風(fēng)海燕的進(jìn)展情況，并與菲律賓國(guó)家減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和管理委員會(huì)(NDRRMC)進(jìn)行協(xié)調(diào)，討論可能需要的國(guó)際救援。AHA中心派遣1名信息與通信技術(shù)專家前往塔克洛班，成為臺(tái)風(fēng)登陸前最早出現(xiàn)在該地的組織之一，也是首個(gè)與當(dāng)?shù)卣⒕o急聯(lián)系的機(jī)構(gòu)。臺(tái)風(fēng)海燕引發(fā)災(zāi)難后第2天，AHA中心在馬尼拉的4名工作人員飛往作為主要集結(jié)待定區(qū)的宿霧島，并在11月10日達(dá)到塔克洛班，評(píng)估需要的緊急救援。然而，AHA中心的許多項(xiàng)目和活動(dòng)仍限于提供后勤支持，如對(duì)早期預(yù)警提供技術(shù)支撐，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、備災(zāi)與應(yīng)對(duì)進(jìn)行評(píng)估等。除了AHA中心監(jiān)測(cè)臺(tái)風(fēng)和部署后勤、通信人員到馬尼拉和塔克洛班之外，東盟在海燕后期的人道主義救援中并沒有發(fā)揮顯著的作用。

東盟成員國(guó)都對(duì)臺(tái)風(fēng)海燕引發(fā)的災(zāi)害采取了緊急援助行動(dòng)和措施。盡管一些新聞媒體在報(bào)道雙邊援助時(shí)，通常會(huì)提及東盟，但這些援助主要是以雙邊為基礎(chǔ)提供的，并沒有通過東盟。例如，東盟成員國(guó)的救援物資，特別是印度尼西亞和馬來西亞的救援物資，主要是通過雙邊渠道交給菲律賓社會(huì)福利和發(fā)展部(DSWD)。當(dāng)然，外界很難了解東盟在幕后發(fā)揮的潛在作用，因此不能準(zhǔn)確判斷東盟推動(dòng)了哪些成員國(guó)進(jìn)行雙邊援助。除了民事捐款，一些國(guó)家還進(jìn)行了雙邊軍事援助，一些國(guó)家甚至動(dòng)用了軍事力量，幫助菲律賓將緊急救援物資快速送到災(zāi)區(qū)。一般來說，東盟各成員國(guó)軍事部門之間的合作一直運(yùn)行良好，雖然沒有強(qiáng)調(diào)在東盟防長(zhǎng)會(huì)議或東盟防長(zhǎng)擴(kuò)大會(huì)議的機(jī)制下運(yùn)行，但在救災(zāi)行動(dòng)中也發(fā)揮了一定作用。2014年8月，東盟代表和菲律賓政府在馬尼拉召開了關(guān)于恢復(fù)約蘭達(dá)災(zāi)區(qū)援助的高級(jí)別會(huì)議(ARYA)。東盟秘書長(zhǎng)黎良明保證東盟將和菲律賓政府、聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)以及私營(yíng)部門繼續(xù)合作，提供支持和援助，同時(shí)呼吁東盟各合作伙伴國(guó)及有關(guān)各方采取各項(xiàng)救援措施，包括財(cái)政、設(shè)備和技術(shù)等方面的協(xié)助。菲律賓政府后海燕重建工作的負(fù)責(zé)人潘菲羅·拉克松(Panfilo Lacson)也表示，東盟已向菲律賓提供了巨大幫助。菲律賓正在進(jìn)行大規(guī)模重建，希望各國(guó)繼續(xù)向菲律賓提供支持與幫助。

東盟在臺(tái)風(fēng)海燕災(zāi)后救援中的作用總體上不如其在熱帶風(fēng)暴納爾吉斯后發(fā)揮的作用。主要原因在于：菲律賓災(zāi)害管理的能力較強(qiáng)，國(guó)際救援的規(guī)模較大，對(duì)東盟的依賴度并不是很高。盡管一些災(zāi)區(qū)民眾批評(píng)政府的應(yīng)對(duì)政策和行動(dòng)，表示在援助過程出現(xiàn)不平等對(duì)待，工作效率較低，官僚主義盛行等問題，但菲律賓災(zāi)害管理系統(tǒng)還是比較完善的，在臺(tái)風(fēng)登陸前就進(jìn)行了早期預(yù)警和疏散，對(duì)減少損失和挽救生命發(fā)揮了很大作用。在救援階段，菲律賓政府創(chuàng)建一種軍民協(xié)調(diào)模式，減少很多的重復(fù)工作。另外，菲律賓對(duì)外國(guó)援助持非常開放的態(tài)度，使得大規(guī)模的國(guó)際援助能夠很快地進(jìn)入受災(zāi)地區(qū)，發(fā)揮了相當(dāng)大的作用。在救災(zāi)前3個(gè)星期，菲律賓就收到了來自國(guó)際社會(huì)3億1900萬美元的救災(zāi)援助。到2014年1月底，國(guó)際社會(huì)的援助達(dá)到了6億6300萬美元。與此相比，東盟承諾的50萬美元可謂是微不足道。

三東盟災(zāi)害救援前景

正是由于東盟在熱帶風(fēng)暴納爾吉斯后成為三邊核心小組中的協(xié)調(diào)者，發(fā)揮了前所未有的重要作用，東盟各成員國(guó)才在2009年批準(zhǔn)了《東盟災(zāi)害管理與緊急應(yīng)對(duì)協(xié)議》，在2011年建立了AHA中心，增強(qiáng)了未來應(yīng)對(duì)地區(qū)災(zāi)害的信心。然而，隨著災(zāi)害救援進(jìn)入常態(tài)化，東盟各成員國(guó)的主權(quán)意識(shí)逐漸恢復(fù)，對(duì)災(zāi)害救援合作的樂觀情緒開始逐漸減弱。在臺(tái)風(fēng)海燕中東盟的作用在深度和廣度上都不如其應(yīng)對(duì)緬甸熱帶風(fēng)暴納爾吉斯時(shí)的作用，其中的原因既有受災(zāi)國(guó)和國(guó)際社會(huì)能夠合作應(yīng)對(duì)的客觀情況，也有東盟自身體制機(jī)制和資源的限制，因而難以在具體的救援行動(dòng)中發(fā)揮足夠的協(xié)調(diào)作用。緬甸長(zhǎng)期受到外國(guó)干預(yù)和內(nèi)部沖突的困擾，具有非常強(qiáng)烈的排外意識(shí)，導(dǎo)致國(guó)際社會(huì)很難快速采取救援措施。因此，東盟的作用在特定地點(diǎn)和時(shí)間，針對(duì)特定對(duì)象出現(xiàn)了較大差別。預(yù)算限制也是東盟在地區(qū)災(zāi)害救援行動(dòng)中發(fā)揮作用的重要影響因素。在納爾吉斯災(zāi)后救援行動(dòng)中，東盟的大多數(shù)資金不是來自成員國(guó)，而是國(guó)際社會(huì)。另外，東盟秘書處的人員編制相當(dāng)有限，沒有足夠的人手處理重大地區(qū)問題，或進(jìn)行詳細(xì)研究。與美洲國(guó)家組織和非洲聯(lián)盟等其他地區(qū)組織相比，東盟缺乏提高工作效率的強(qiáng)力機(jī)制，在應(yīng)對(duì)地區(qū)問題時(shí)作用非常有限。

從歷史上看，東盟各成員國(guó)不可能放棄或減弱“東盟方式”作為維護(hù)各自國(guó)家利益的核心原則。東盟一貫堅(jiān)持的不干涉原則與東盟預(yù)防或避免國(guó)家間沖突的首要目標(biāo)是高度契合的。這種高度強(qiáng)調(diào)不對(duì)抗和安靜外交的政治文化讓東盟很難進(jìn)行根本性的體制變革，因?yàn)榉e極介入會(huì)被認(rèn)為是干涉成員國(guó)內(nèi)部事務(wù)。東盟各成員國(guó)的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在相互打交道時(shí)，東盟機(jī)制可能是非常有效的。例如，在納爾吉斯災(zāi)后救援行動(dòng)中，印度尼西亞和新加坡都是建立東盟人道主義任務(wù)小組和三方核心小組背后的重要驅(qū)動(dòng)力，印度尼西亞還促進(jìn)了AHA中心的建立。也就是說，在成員國(guó)推動(dòng)的情況下，東盟才有做出反應(yīng)和采取行動(dòng)的能力。換句話說，只有各成員國(guó)允許東盟來做，東盟才能是非常有效的。東盟的政治凝聚力已經(jīng)與經(jīng)濟(jì)整合交織在一起了，因?yàn)楦鞒蓡T國(guó)具有足夠的政治意愿進(jìn)行基本制度變革，東盟才建立了當(dāng)前的災(zāi)害管理機(jī)制。從目前來看，AHA中心仍有潛力和機(jī)會(huì)作為政府間的推動(dòng)者，加強(qiáng)其在地區(qū)災(zāi)害管理方面的作用。然而，它不可能像一些專門的援助機(jī)構(gòu)一樣，參與現(xiàn)場(chǎng)的災(zāi)害救援行動(dòng)，而是側(cè)重于協(xié)調(diào)各行為體之間的關(guān)系，進(jìn)行解釋，彌合分歧，提供便利等，努力將東南亞這個(gè)世界上遭受自然災(zāi)害最多的地區(qū)，變成協(xié)同促進(jìn)災(zāi)害救援行動(dòng)的利益共同體。

從目前來看，東盟未來要增強(qiáng)在災(zāi)害救援方面的效率，仍至少需要做好以下幾方面的工作：

首先，東盟需要進(jìn)一步推進(jìn)體制機(jī)制建設(shè)，對(duì)救援行動(dòng)提供政策支持。東盟一直在嘗試以《國(guó)際救災(zāi)法》(IDRL)為基礎(chǔ)，發(fā)展一套具有操作性的工作程序，提高《東盟災(zāi)害管理與緊急應(yīng)對(duì)協(xié)議》的實(shí)用性。《國(guó)際救災(zāi)法》有助于減少災(zāi)害救援的官僚主義障礙，如簽證、報(bào)關(guān)和土地許可證等，鼓勵(lì)每年舉行模擬演習(xí)和與救災(zāi)相關(guān)的會(huì)議等。這要求東盟加強(qiáng)在災(zāi)害救援方面的作用，如建立災(zāi)害救援的快速通道，包括向救援人員提供簽證，為援助物資提供快速通關(guān)，在危機(jī)預(yù)警和應(yīng)對(duì)的過程中，促進(jìn)援助物資盡快進(jìn)入災(zāi)區(qū)。三方核心小組在納爾吉斯災(zāi)后救援中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，可以在這方面提供非常好的借鑒。菲律賓政府在馬尼拉和宿霧機(jī)場(chǎng)建立的“一站式商店”，是一種具有創(chuàng)新性的通關(guān)系統(tǒng)，由政府官員駐守，為救災(zāi)物資提供快速通關(guān)的便利，也可以發(fā)揮較為明顯的示范作用。

其次，東盟需要加強(qiáng)與各方的協(xié)調(diào)配合，提升救援行動(dòng)的效率。AHA中心可以詳細(xì)規(guī)劃參與災(zāi)害救援行動(dòng)的各成員國(guó)的軍事和民用力量，促進(jìn)東盟各成員國(guó)在災(zāi)害救援的所有方面和層面發(fā)揮作用。這些規(guī)劃有助于加強(qiáng)東盟在協(xié)調(diào)地區(qū)救援方面的基礎(chǔ)能力。AHA中心甚至可以促進(jìn)東盟各成員國(guó)軍事力量之間的協(xié)調(diào)，在東盟防長(zhǎng)會(huì)議的機(jī)制下，繼續(xù)加強(qiáng)東盟災(zāi)害應(yīng)急模擬演練的聯(lián)合培訓(xùn)和行動(dòng)。SASOP可以促進(jìn)各成員國(guó)軍民之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，提高軍民聯(lián)系的效率，有利于東盟應(yīng)急快速評(píng)估小組快速部署。AHA中心可以《東盟災(zāi)害管理與緊急應(yīng)對(duì)協(xié)議》為依據(jù)，加強(qiáng)與非政府組織的伙伴關(guān)系，促進(jìn)與非政府組織和各成員國(guó)政府在災(zāi)害救援中的緊密合作。AHA中心還可以建立并不斷更新各國(guó)的救援專家檔案，讓他們?cè)诰仍袆?dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)中能發(fā)揮更有效的咨詢作用。

再次，東盟需要建立信息和技術(shù)分享系統(tǒng)，增強(qiáng)對(duì)災(zāi)害救援的分析和評(píng)估能力。東盟正在與各成員國(guó)及其相關(guān)機(jī)構(gòu)建立關(guān)于災(zāi)害救援的信息和技術(shù)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)對(duì)救災(zāi)知識(shí)、能力和設(shè)備的管理和開發(fā)，在突發(fā)事件時(shí)提供緊急避難所和現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付等方面的協(xié)調(diào)便利。在這方面，東盟正在利用和整合各成員國(guó)現(xiàn)有的資源和能力。菲律賓政府在網(wǎng)絡(luò)上實(shí)時(shí)發(fā)布和更新關(guān)于臺(tái)風(fēng)海燕的準(zhǔn)確信息，可謂是東盟其他國(guó)家進(jìn)行災(zāi)害管理時(shí)的范例，對(duì)東盟各成員國(guó)決定提供特定類別的援助，起到一定的參考作用。另外，東盟正在建立災(zāi)害跟蹤監(jiān)測(cè)和救援需求與影響評(píng)估體系，努力將自己的行動(dòng)貫穿于災(zāi)害救援的全過程。東盟利用后納爾吉斯聯(lián)合評(píng)估機(jī)制(PONJA)和《后納爾吉斯重建和備災(zāi)計(jì)劃》(PONREPP)的經(jīng)驗(yàn)，建立標(biāo)準(zhǔn)的災(zāi)后需求評(píng)估體系，用于監(jiān)測(cè)災(zāi)后恢復(fù)的進(jìn)展情況，保障救援工作的有效性和責(zé)任歸屬。

最后，東盟需要協(xié)調(diào)成員國(guó)與對(duì)話伙伴之間的關(guān)系，必要時(shí)發(fā)揮更大的作用。盡管東盟各成員國(guó)在各自國(guó)家的災(zāi)害救援中仍發(fā)揮著主導(dǎo)作用，但東盟在需要的時(shí)候，特別是面對(duì)大規(guī)模突發(fā)事件的時(shí)候，可以臨時(shí)發(fā)揮自己在各方面的協(xié)調(diào)作用，提高災(zāi)害救援的效率。無論是SARS疫情還是埃博拉危機(jī)都顯示出，像東盟和非盟這樣的地區(qū)組織越來越需要在災(zāi)害救援方面發(fā)揮應(yīng)盡的責(zé)任。2003年SARS疫情出現(xiàn)后，東盟的作用嚴(yán)重缺失，沒能找到自己在地區(qū)合作中的適當(dāng)位置，因?yàn)槠涑蓡T國(guó)更傾向于以國(guó)家為中心，而不是采取地區(qū)性的應(yīng)對(duì)方式，影響了應(yīng)對(duì)的效率。在地區(qū)協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)逐漸從國(guó)家層次向地區(qū)層次轉(zhuǎn)變的過程中，東盟需要與其成員國(guó)討論增加資助AHA中心的項(xiàng)目和活動(dòng)，使其能獨(dú)立開展一些成員國(guó)無法單獨(dú)完成的任務(wù)。

結(jié)語

根據(jù)《東盟共同體路線圖》的規(guī)劃，東盟要在災(zāi)害救援方面加強(qiáng)有效的機(jī)制建設(shè)與應(yīng)對(duì)能力，防止和降低東盟成員國(guó)因?yàn)?zāi)害而造成的損失，并通過受災(zāi)國(guó)家的努力，促進(jìn)地區(qū)與國(guó)際合作，共同提高災(zāi)害救援的效率。為此，東盟已經(jīng)實(shí)施了《東盟災(zāi)害管理與緊急應(yīng)對(duì)協(xié)議》；大力支持AHA中心的工作，促進(jìn)東盟成員國(guó)與相關(guān)國(guó)際組織和機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)合作；對(duì)各成員國(guó)重點(diǎn)考慮的問題進(jìn)行規(guī)劃，促進(jìn)技術(shù)合作和聯(lián)合研究網(wǎng)絡(luò)，增進(jìn)它們應(yīng)對(duì)和降低災(zāi)害損失的能力；建立東盟災(zāi)害信息分享和通訊網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)信息和范例的共享，促進(jìn)東盟在災(zāi)害救援中的決策能力等等。隨著《關(guān)于東盟共同體在后2015年發(fā)展愿景的內(nèi)比都宣言》*ASEAN，“Nay Pyi Taw Declaration on the ASEAN Community’s Post-2015 Vision”，Nay Pyi Taw，Myanmar，12 November 2014，http://asean2014.gov.mm/sites/default/files/download/2014-11-14/Nay%20pyi%20Taw%20Declaration%20on%20the%20ASEAN%20Community%27s%20Post%202015-2014-11-14.pdf的制定與實(shí)施，東盟在地區(qū)災(zāi)害救援中的地位和作用仍有待觀察。但從趨勢(shì)上看，東盟在地區(qū)災(zāi)害救援中的協(xié)調(diào)作用將得到加強(qiáng)，這也是東盟多邊外交的發(fā)展傾向，但這并不意味著東盟各成員國(guó)會(huì)無條件地讓渡自己的國(guó)家主權(quán)。作為東盟的重要對(duì)話伙伴國(guó)，中國(guó)與東盟已經(jīng)在防災(zāi)救災(zāi)合作方面取得了一些突破，但也存在著諸多不足，因此未來在東南亞的救災(zāi)行動(dòng)中，既要加強(qiáng)與受災(zāi)國(guó)的協(xié)調(diào)，也需要與東盟的相關(guān)機(jī)制進(jìn)行協(xié)商，將中國(guó)的許多項(xiàng)目和行動(dòng)融入到東盟的規(guī)劃之中，增強(qiáng)中國(guó)在東南亞地區(qū)參與災(zāi)害救援活動(dòng)的合法性，同時(shí)也能夠促進(jìn)與其他域外大國(guó)的協(xié)調(diào)，降低雙邊合作的敏感度，增進(jìn)相互間的理解，提高多邊合作救災(zāi)的效率。

【注釋】

[1]“ASEAN Agreement on Disaster Management and Emergency Response”，26 July 2005，Vientiane，Lao PDR，http://www.ahacentre.org/download-file/default-file_admeer-pOhDYAT20GEH11dy.pdf

[2]“The ASEAN Declaration”，Adopted by the Foreign Ministers at the 1st ASEAN Ministerial Meeting in Bangkok，Bangkok，Thailand，8 August 1967，http://cil.nus.edu.sg/rp/pdf/1967%20ASEAN%20Declaration-pdf.pdf,p.1.

[3]高方：《國(guó)際合作應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的法制化思考——以〈東盟災(zāi)害管理與緊急應(yīng)對(duì)協(xié)議〉為視角》，《四川警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第4期。

[4]Debby Guha-Sapir，F(xiàn)emke Vos，“Regina Below with Sylvain Ponserre”，AnnualDisasterStatisticalReview2011:TheNumbersandTrends，Brussels: CRED，IRSS and the Université catholique de Louvain，July 2012，http://cred.be/download/download.php?file=sites/default/files/2012.07.05.ADSR_2011.pdf，p.29.

[5]Amitav Acharya，ConstructingaSecurityCommunityinSoutheastAsia:ASEANandtheProblemofRegionalOrder，London: Routledge，2001，p.64.

[6]ASEAN，“ASEAN Ministerial Meeting on Disaster Management (AMMDM)”，Jakarta: ASEAN Secretariat，http://www.asean.org/communities/asean-socio-cultural-community/category/asean-ministerial-meeting-on-disaster-management-ammdm，December 12，2015.

[7]Jérémie Labbé，Lilianne Fan & Walter Kemp，CooperationfromCrisis?RegionalResponsestoHumanitarianEmergencies，International Peace Institute，2013，http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/Cooperation%20from%20Crisis.pdf，p.11.

[8]“‘New Regionalism’，Cross-Regional Collaboration，and Humanitarian Futures”，HumanitarianFutures，2014，http://www.humanitarianfutures.org/wp-content/uploads/2014/05/HFP_New_regionalism.pdf，p.8，2015-12-08.

[9]“AHA Centre”，http://www.ahacentre.org/about-aha-centre，December 12，2015.

[10] “Training for ASEAN Disaster Management Future Leaders Begins”, 17 January 2014, http://www.asean.org/news/asean-secretariat-news/item/training-for-asean-disaster-management-future-leaders-begins, December 12, 2015.

[11] OCHA, “Disaster Response in Asia and the Pacific: A Guide to International Tools and Services”, Bangkok: OCHA Regional Office for Asia and the Pacific, 11 April 2013, http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/Disaster%20Response%20in%20Asia-Pacific-Chinese%20%281%29.pdf, p.17.

[12] ASEAN，AADMERWorkProgrammePhaseI:AccomplishmentReport，Jakarta: ASEAN Secretariat，2013，http://www.asean.org/images/2013/socio_cultural/AADMER%20Work%20Programme%20Phase%201%20Accomplishment%20Report%20(final).pdf，p.17.

[13] ASEAN，AADMERWorkProgrammePhaseI:AccomplishmentReport，Jakarta: ASEAN Secretariat，2013，p.23.

[14] “APG and AADMER, AADMER: A Vision and Strategy for Disaster Resilient ASEAN Communities”, http://www.aadmerpartnership.org/what-we-do/apg-and-aadmer/, December 12, 2015.

[15] Daniel Petz，“Strengthening Regional and National Capacity for Disaster Risk Management: Case of ASEAN”，November 5，2014，http://www.brookings.edu/~/media/research/files/reports/2014/11/05-south-east-asia-drm-petz/strengthening-regional-and-national-capacity-for-drm--case-of-asean-november-5-2014.pdf

[16] Joshua Kurlantzick，“ASEAN’s Future and Asian Integration”，International Institutions and Global Governance Program Working Paper，Washington DC: Council on Foreign Relations，November 2012，http://i.cfr.org/content/publications/attachments/IIGG_WorkingPaper10_Kurlantzick.pdf，p.6.

[17]韋紅、魏智：《中國(guó)—東盟救災(zāi)區(qū)域公共產(chǎn)品供給研究》，《東南亞研究》2014年第3期。

[18] Tripartite Core Group，“Post-Nargis Joint Assessment”，July 2008，http://yangon.sites.unicnetwork.org/files/2013/05/post-nargis_joint_assessment_all_pages.pdf

[19] Catherine Michelle Renshaw，“Disasters，Despots，and Gun-boat Diplomacy”，in David D.Caron，Michael J.Kelly & Anastasia Telesetsky，TheInternationalLawofDisasterRelief，New York: Cambridge University Press，2014，p.181.

[20] 高方：《國(guó)際合作應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的法制化思考——以〈東盟災(zāi)害管理與緊急應(yīng)對(duì)協(xié)議〉為視角》，《四川警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第4期。

[21] ASEAN，“A Humanitarian Call: The ASEAN Response to Cyclone Nargis”，Jakarta: ASEAN Secretariat，2010，http://www.asean.org/images/2012/publications/A%20Hu-manitarian%20Call%20The%20ASEAN%20Response%20to%20Cyclone%20Nargis.pdf，p.20.

[22]Yves-Kim Creach & Lilianne Fan, “ASEAN’s Role in the Cyclone Nargis Response Implications, Lessons and Opportunities”, December 2008, http://odihpn.org/magazine/asean%C2%92s-role-in-the-cyclone-nargis-response-implications-lessons-and-opportunities/

[23]Yves-Kim Creach & Lilianne Fan, “ASEAN’s Role in the Cyclone Nargis Response Implications, Lessons and Opportunities”, December 2008.

[24] Julio Santiago Amador III., “Community Building at the Time of Nargis: The ASEAN Response”,JournalofCurrentSoutheastAsianAffairs, Vol.28, No.4, 2009, p.9.

[25] ASEAN，“A Humanitarian Call: The ASEAN Response to Cyclone Nargis”，Jakarta: ASEAN Secretariat，2010，p.34.

[26] John Holmes, “Disaster Lessons”,TheWashingtonPost, August 6, 2008, http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2008/08/05/AR2008080502924.html

[27] Surin Pitsuwan，“From Baptism by Cyclone to a Nation’s Fresh Start”，BangkokPost，17 February 2012，http://www.bangkokpost.com/opinion/opinion/280216/from-baptism-by-cyclone-to-a-nation-fresh-start

[28] ASEAN，ASEANCharter，Jakarta: ASEAN Secretariat，2007，http://www.asean.org/archive/publications/ASEAN-Charter.pdf，p.2.

[29] 《菲律賓風(fēng)災(zāi)——風(fēng)災(zāi)發(fā)生六個(gè)月后的最新情況》，2014年5月8日，http://www.oxfam.org.hk/sc/typhoonhaiyan.aspx

[30] OCHA，“Typhoon Haiyan: Six months on”，Bangkok: OCHA Regional Office for Asia and the Pacific，7 May，2014，http://www.unocha.org/roap/top-stories/typhoon-haiyan-six-months

[31] “ASEAN’s Humanitarian Response following Typhoon Haiyan in the Philippines”, APAN Community, Nov.18, 2013, https://community.apan.org/cfs-file/__key/docpreview-s/telligent_5F00_evolution_5F00_components_5F00_attachments-13-9429-00-00-00-13-08-01-ASEAN_2700_s%20Response%20to%20Haiyan%20as%20of%2018%20Nov_2800_20131119_29005F00_pptx/ASEAN_2700_s-Response-to-Haiyan-as-of-18-Nov_2800_20131119_2900_.pptx.pdf

[32] 《東盟協(xié)助菲律賓臺(tái)風(fēng)海燕災(zāi)區(qū)重建》，新文網(wǎng)，2014年8月19日，http://www.news-com.cn/news/a/20140819/002650160.shtml

[33] OCHA，DisasterResponseinAsiaandthePacific:AGuidetoInternationalToolsandServices，Bangkok: OCHA Regional Office for Asia and the Pacific，2013，p.17.

[34] 顧時(shí)宏：《東盟提供50萬美元人道援助給菲律賓臺(tái)風(fēng)災(zāi)區(qū)》，中國(guó)新聞網(wǎng)，2013年11月12日，http://www.chinanews.com/gj/2013/11-12/5494494.shtml

[35] Joshua Kurlantzick，“ASEAN’s Future and Asian Integration”，International Institutions and Global Governance Program Working Paper，Washington DC: Council on Foreign Relations，November 2012，pp.14-15.

[36] Seng Tan，“Providers Not Protectors: Institutionalizing Responsible Sovereignty in Southeast Asia”，AsianSecurity，Vol.7，No.3，2011，p.202.

[37] Julio Santiago Amador III.，“Community Building at the Time of Nargis: The ASEAN Response”，JournalofCurrentSoutheastAsianAffairs，Vol.28，No.4，2009，p.14.

[38] Christopher Roberts，“Myanmar，Cyclone Nargis and Regional Intermediaries”，in Minako Sakai，Edwin Jurri?ns，Jian Zhang & Alex Thornton，DisasterReliefintheAsia-Pacific:AgencyandResilience，London and New York: Routledge，2014，p.86.

[39] Claire Clement，“International Disaster Response Laws，Rules and Principles: A Pragmatic Approach to Strengthening International Disaster Response Mechanisms”，in David D.Caron，Michael J.Kelly，& Anastasia Telesetsky，TheInternationalLawofDisasterRelief，New York: Cambridge University Press，2014，p.86.

[40] International Federation of the Red Cross (IFRC)，“Progress in the Implementation of Guidelines for the Domestic Facilitation and Regulation of International Disaster Relief and Initial Recovery Assistance”，Background Report for the 31st International Conference of the Red Cross and the Red Crescent，Geneva，October 2011，http://www.ifrc.org/PageFiles/125652/IDRL%20progress%20report.pdf，p.9.

[41] Jeffrey A.Wright，RisingRegionalism:TrendsinSoutheast(andWider)Asia，Washington DC: Council on Foreign Relations，p.7.http://www.cfr.org/content/publications/attachments/Rising_Regionalism_Meeting_Note_11-15-13.pdf，2013.

[42] ASAEN，“Roadmap for an ASEAN Community 2009-2015”，Jakarta: ASEAN Secretariat，April 2009，http://www.asean.org/images/2012/publications/RoadmapASEANCommunity.pdf，p.77.

[43] 韋紅、魏智：《中國(guó)—東盟救災(zāi)區(qū)域公共產(chǎn)品供給研究》，《東南亞研究》2014年第3期；高方：《中國(guó)東盟合作背景下的中泰災(zāi)害合作研究》，《法制與社會(huì)》2014年第22期。

【責(zé)任編輯：代帆】

Keywords:ASEAN; Disaster Relief; AADMER; Nargis; ADMM

[中圖分類號(hào)]D733.7

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1008-6099(2015)06-0019-10

[作者簡(jiǎn)介]周士新，博士，上海國(guó)際問題研究院外交政策研究所大國(guó)外交室主任，助理研究員。

[收稿日期]2015-09-06

*感謝《東南亞研究》評(píng)審老師的意見和建議，文中疏漏責(zé)任由作者本人承擔(dān)。