方劉松

（南京政治學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，江蘇 南京 210003）

十八屆三中全會指出“協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)”，要“推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”［1］29，這充分凸顯了協(xié)商民主的重要意義，也指明了協(xié)商民主的發(fā)展方向。中國特色協(xié)商民主具有悠久的文化傳統(tǒng)，是中國特有國情的發(fā)展產(chǎn)物。本文從歷史唯物主義和制度倫理角度出發(fā)，分析中國特色協(xié)商民主的生成過程，并為當下構(gòu)建中國特色協(xié)商民主制度提供一些初步思路。

一、中國特色協(xié)商民主的生成機理

列寧曾經(jīng)說過，“在社會科學(xué)問題上有一種最可靠的辦法，那就是不要忘記基本的歷史聯(lián)系，考察每個問題都要看某種現(xiàn)象在歷史上怎樣產(chǎn)生，在發(fā)展過程中經(jīng)過了哪些階段，并根據(jù)它的這種發(fā)展去考察這一事物現(xiàn)在是怎樣的。”［2］任何民主實踐都需要一定的現(xiàn)實土壤，中國協(xié)商民主也是如此，它是一系列因素共同作用的結(jié)果。

（一）傳統(tǒng)優(yōu)秀的“和合”文化提供了發(fā)展協(xié)商民主的良好資源

從中國民主政治發(fā)展邏輯來看，現(xiàn)代民主大都具有外生性，然而協(xié)商在我國卻是一種土生土長的民主制度，其精神源于中國古代優(yōu)秀的“和合”文化。比如，《論語·衛(wèi)靈公》中曰：“君子和而不同，小人同而不和”、“君子泰而不驕，小人驕而不泰”，《老子》中說“和其光，同其塵”，佛家追求“眾緣和合生”“天人合一，物我同化”，等等，這些思想都蘊含了深刻的“和合”思想，這種思想倡導(dǎo)“和而不同”“求同存異”，既堅持原則性又尊重差異性，既相互碰撞又形成共識，兼收并蓄、博采眾長，體現(xiàn)了重合一、和為貴、求和諧的精神。“文化是制度之母”［3］，“和合”思想一直是中國文化的主流，“它對多樣性和多元化的肯定以及對多元共存和發(fā)展的強調(diào)，與現(xiàn)代民主政治的基本精神具有一定的契合性。這種文化基礎(chǔ)為協(xié)商政治的確立提供了良好的精神資源和文化背景”［4］。

（二）中國特有的國情對協(xié)商民主的需求倒逼

鴉片戰(zhàn)爭之后，中國淪為半殖民地半封建社會，空前的民族危機擺在各個階級面前。從洋務(wù)運動、戊戌變法、太平天國、辛亥革命中可以看出，地主階級和農(nóng)民階級因階級和時代局限性，無法實現(xiàn)國家的獨立與富強；資產(chǎn)階級和工人階級力量當時比較微小，還沒成長為社會主體力量，因此也無法獨自承擔解放國家的歷史任務(wù)。這種特有的階級結(jié)構(gòu)決定了只有加強工人階級、農(nóng)民階級、民族資產(chǎn)階級、城市小資產(chǎn)階級等各階級的大聯(lián)合，尋求最大的合作空間，凝聚強大的合力才能團結(jié)救亡，于是協(xié)商政治成為一種必然選擇。然而，怎樣才能實現(xiàn)階級整合呢？民主啟蒙運動于是應(yīng)運而生。通過培養(yǎng)和樹立人們的民族意識和階級意識，把單個人組合成階級，把階級整合成人民，通過人民的強大力量來抵御外侮。整合中難免會出現(xiàn)差異性，但這種差異性不是敵我矛盾，而是人民內(nèi)部的矛盾，矛盾的化解不能采取你爭我斗、你上我下的方式，而只能采取協(xié)商的方式。因此，在團結(jié)救亡中也就內(nèi)生出具有平等、包容的精神氣質(zhì)和實踐品格的民主形式，即協(xié)商民主。

（三）黨的正確領(lǐng)導(dǎo)實現(xiàn)了協(xié)商民主的制度轉(zhuǎn)化

中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)中國革命、建設(shè)和改革的過程中，深刻把握國家和社會發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，充分尊重人民的利益訴求，順勢而為，因勢而導(dǎo)，創(chuàng)造性地將協(xié)商活動轉(zhuǎn)化為一種民主制度。

1.堅持馬克思主義的指導(dǎo)思想。中國共產(chǎn)黨自成立起就一以貫之堅持馬克思主義指導(dǎo)思想，中國革命、建設(shè)和改革的過程，實質(zhì)也就是馬克思主義中國化的過程。馬克思在論述革命戰(zhàn)略問題時曾經(jīng)指出，“共產(chǎn)黨人到處都努力爭取全世界民主政黨之間的團結(jié)和協(xié)調(diào)”［5］。列寧在此基礎(chǔ)上進一步具體化，鮮明指出，“無產(chǎn)階級不應(yīng)該把其他階級和政黨看作‘反動的一幫’，恰恰相反，它應(yīng)該參加整個政治生活和社會生活，應(yīng)該支持進步階級和進步政黨去反對反動階級和反動政黨”［6］。這些思想為中國共產(chǎn)黨推進協(xié)商民主提供了正確的理論支持和思想指導(dǎo)，特別是馬克思主義的唯物史觀更是對協(xié)商民主產(chǎn)生起了重大的影響。馬克思主義認為人民群眾是人類社會發(fā)展的決定力量，“無產(chǎn)階級政黨的義不容辭的責任就是和群眾在一起”［7］。在這一思想指導(dǎo)下，中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造性地開展群眾路線活動，把群眾路線作為黨的根本組織路線和工作路線，強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部要自上而下地聯(lián)系群眾，獲取人民群眾的利益訴求和廣泛支持，這實質(zhì)上成為一種群眾“逆向參與機制”，通過開展群眾路線，上下之間形成完美的權(quán)力閉環(huán)回路，螺旋式循環(huán)不斷互動的動態(tài)系統(tǒng)，成功塑造出中國特色社會主義民主政治的強大優(yōu)勢。

2.創(chuàng)建統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織載體。統(tǒng)一戰(zhàn)線建立在廣泛包容性的基礎(chǔ)之上，是各種政治階級、派別和團體相互了解和交流的平臺，因此也就成為協(xié)商民主孕育和孵化的“基地”。根據(jù)中國各個階段的歷史任務(wù)，中國共產(chǎn)黨為團結(jié)一切可以團結(jié)的力量，先后創(chuàng)立了國共合作統(tǒng)一戰(zhàn)線、抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線、愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線等多種形式，把各階段抽象化的“人民”概念變成具體化的“統(tǒng)一戰(zhàn)線”實體，有利于把敵友關(guān)系放到統(tǒng)一戰(zhàn)線中去考量，表明誰是我們的朋友、誰是我們的敵人。在統(tǒng)一戰(zhàn)線中，中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)和地位決定了其主導(dǎo)性，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，逐漸形成了政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的民主氛圍和原則程序，中國共產(chǎn)黨在完善這些民主原則和程序中，始終堅持團結(jié)的理念，充分發(fā)揚民主，通過民主集思廣益，促進各階級、派別和團體在實踐中不斷培養(yǎng)出自由、平等、博愛的濃厚氛圍和培塑出參與、合作、協(xié)商的政治品格。

3.搭建協(xié)商民主的制度化平臺。新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨就在同各民主黨派、無黨派人士合作中形成了協(xié)商民主思想，“三三制”民主政權(quán)的建立就是協(xié)商民主的萌芽和雛形。1948年4月30日，中共中央發(fā)布了 《紀念“五一”勞動節(jié)口號》，得到各民主黨派、無黨派民主人士積極響應(yīng)，促進了政治協(xié)商會議的召開，從此拉開了協(xié)商建國的序幕，標志著各民主黨派、無黨派人士自覺接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，標志著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作的政治格局的形成。1949年9月21日-30日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議在北平召開。第一屆政協(xié)的成功召開，正式確立中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，標志著協(xié)商民主這種新型的民主形式在全國范圍內(nèi)的實施。改革開放以來，協(xié)商民主突破政治協(xié)商的范疇，不斷向社會協(xié)商、基層協(xié)商延伸，呈現(xiàn)廣泛多層制度化特點，十八大上正式提出了協(xié)商民主制度的概念。

二、中國特色協(xié)商民主的制度構(gòu)建

當前，我國正處于社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，一方面，市場經(jīng)濟主體不斷向多元化發(fā)展，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元分化組合的趨勢，不斷催生人們的參與意識、平等意識、公平意識，為推進協(xié)商民主提供了堅實的思想基礎(chǔ)；另一方面，社會矛盾日益凸顯，特別是在協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系、維護社會穩(wěn)定等方面的任務(wù)比較繁重，當前信訪系統(tǒng)遭受到的巨大壓力以及“廣東烏坎事件”“貴州甕安事件”“云南孟連事件”等各種群體性事件表現(xiàn)出的利益訴求，都充分說明了這一點，迫切需要通過協(xié)商構(gòu)建社會“減壓閥”。協(xié)商民主既有利于解決政治參與問題，又有利于實現(xiàn)民主決策的目標，它是有效適應(yīng)中國社會發(fā)展全面轉(zhuǎn)型、利益觀念深度變遷、社會矛盾復(fù)雜多變以及公民政治參與意識增強而形成的具有頂層設(shè)計的制度安排。如何構(gòu)建有效的協(xié)商民主制度，是當前和今后一段時期必須解決的現(xiàn)實課題。

（一）完善協(xié)商民主運行的憲法和法律規(guī)范基礎(chǔ)，推進協(xié)商民主的法制化建設(shè)

構(gòu)建協(xié)商民主制度體系的首要任務(wù)就是要實現(xiàn)協(xié)商民主的法制化，通過協(xié)商民主法制化，有效維護協(xié)商民主的剛性地位，杜絕協(xié)商民主的隨意性和變通性，防止走過場。一方面，要從憲法的高度明確協(xié)商民主的性質(zhì)和地位。憲法規(guī)定的黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一原則和法律面前一律平等原則以及民主集中制原則等為推進協(xié)商民主提供了堅實的法律基礎(chǔ)；序言中的人民政協(xié)和政黨制度的闡述，為推進協(xié)商民主提供了有力法律支撐，除此之外，憲法中沒有關(guān)于協(xié)商民主的相關(guān)論述。對此，要從憲法的高度規(guī)定協(xié)商民主是人民民主的重要制度，協(xié)商民主與選舉民主具有同等的法律效力，公民具有政治參與權(quán)、建議權(quán)、咨詢權(quán)等基本權(quán)利和義務(wù)。另一方面，要通過相關(guān)立法為協(xié)商民主立威。目前我國協(xié)商民主主要集中于政協(xié)協(xié)商的章程、條例、意見等規(guī)定，數(shù)量和種類都比較多，但權(quán)威性不夠、可操作性不強，導(dǎo)致協(xié)商彈性空間比較大，協(xié)商有理，不協(xié)商也行，所以加強相關(guān)立法是必然的舉措。當務(wù)之急要加強政協(xié)協(xié)商民主的立法研究，因為政協(xié)協(xié)商民主具有比較成熟的制度形式，立法基本沒有什么風(fēng)險，能起到較好的示范作用。在政協(xié)協(xié)商民主立法中，首先，要排除思想上的困擾，政協(xié)協(xié)商民主立法不等同于政協(xié)機關(guān)權(quán)力化，更不會成為西方的“兩院制”和“分權(quán)制”，因為法律只是對其性質(zhì)、權(quán)責的規(guī)定和保障，法律化并不等同于權(quán)力化。例如，工會作為社會組織，《工會法》對其權(quán)利和義務(wù)進行了明確規(guī)定，但工會并沒有成為國家權(quán)力機關(guān)。另外，政協(xié)協(xié)商民主主要功能是咨詢、建議，不可能涉及權(quán)力分割。思想上統(tǒng)一了，立法才能提上議事日程。其次，要把政治協(xié)商對立法和科學(xué)決策的作用提到新的戰(zhàn)略高度，將政治協(xié)商貫穿于決策議程、決策制定、決策執(zhí)行、決策評估等過程之中，提升協(xié)商民主的決策功能。最后，要特別注重結(jié)合實際，因地制宜加強立法。我國政協(xié)涉及國家、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等五個層級，各級有各級的特點，在立法中既要對協(xié)商的原則、主體、客體和程序有明確的規(guī)定，同時要結(jié)合具體實際建立相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和條例，確保有法可依、有章可循、有條可選。

（二）拓展協(xié)商民主的渠道，促進協(xié)商民主的系統(tǒng)化發(fā)展

美國政治學(xué)者亨廷頓指出：“制度是穩(wěn)定的、受珍重的和周期性發(fā)生的行為模式”［8］。協(xié)商民主作為一種民主制度，它是一種泛指，而不是一種特指的具體制度，它充分融入中國特色的社會主義制度之中［9］。因此，建成穩(wěn)定高效的協(xié)商民主制度，應(yīng)堅持與中國基本政治結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的多層次的協(xié)商民主制度，從政黨、國家和社會等宏觀視野構(gòu)建其制度體系。

一是完善政治協(xié)商。政治協(xié)商是我國協(xié)商民主的中樞，它包含以下兩個層面：

1.完善政黨形態(tài)的協(xié)商民主制度。完善政黨形態(tài)的協(xié)商民主制度首先要加強中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)使命決定了黨是協(xié)商民主制度發(fā)展的主導(dǎo)力量。在此基礎(chǔ)上，要擴大政黨制度的廣泛性和包容性，充分發(fā)揮執(zhí)政黨在國家和社會連接點上的作用，有效開展黨際協(xié)商和黨群協(xié)商，并堅持以黨內(nèi)協(xié)商帶動黨際協(xié)商、黨群協(xié)商，推動協(xié)商由中央到地方、由精英到大眾有效展開。

2.健全人民政協(xié)協(xié)商民主制度。政協(xié)協(xié)商民主是協(xié)商民主的主渠道。首先，要有效規(guī)范人民政協(xié)與政治系統(tǒng)各主體間關(guān)系，明確人民政協(xié)與黨、人大、政府及司法之間的運行脈絡(luò)，真正確保協(xié)商于決策之前和決策實施之中。其次，要完善協(xié)商的界別設(shè)置，擴大協(xié)商主體范圍，促進協(xié)商主體結(jié)構(gòu)的代表性和科學(xué)性，特別要注重新興群體、普通老百姓、弱勢群體等人群參與，使政協(xié)協(xié)商不僅具有精英性質(zhì)，同時也具有公民政治參與的性質(zhì)；最后，要豐富協(xié)商形式。在現(xiàn)有協(xié)商平臺基礎(chǔ)上，積極探索公開聽證、社會協(xié)商對話、政協(xié)論壇等形式，使黨和政府的決策真正建立在廣大人民群眾基礎(chǔ)之上。

二是健全社會協(xié)商。社會協(xié)商是我國協(xié)商民主制度的主干，主要包括人民代表大會制度中的協(xié)商民主制度和政府運作中的協(xié)商民主制度。對于前者，要以人大立法協(xié)商民主為平臺，推動公民有序參與協(xié)商，并健全民意表達與協(xié)商機制，注重基層特別是一線工人、農(nóng)民、知識分子的代表比例，使人大的選舉民主與協(xié)商民主有機統(tǒng)一，良性互動；對于后者，在方式上要加強公共政策系統(tǒng)及其活動的制度和規(guī)則建設(shè)，健全公民參與政策的協(xié)商機制，比如，建立政府公示制度、專家咨詢制度、社會聽證制度等；在內(nèi)容上要緊緊圍繞與人民群眾相關(guān)的民生問題、教育和醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、食品安全等內(nèi)容展開，促進相關(guān)的單位和個人有序參與進來，化解社會矛盾，維護社會公平正義。

三是發(fā)展基層協(xié)商。基層協(xié)商是我國協(xié)商民主制度的根基，諸如民主懇談會、民情直通車、民主聽證會、便民服務(wù)窗等，具有廣泛普遍、因地制宜、不拘一格、貼近生活的特點。但從各地實踐來看，基層協(xié)商還存在諸多問題，比如，協(xié)商比較隨意、代表性不夠、群眾參與熱情低等。因此，國家要積極加強引導(dǎo)，積極培育協(xié)商民主文化，激發(fā)廣大人民群眾的參與熱情；要加強協(xié)商教育，提高廣大人民群眾的協(xié)商觀念；要發(fā)揮大眾傳播媒介的功能，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)參與，正確引領(lǐng)民意；要制定相關(guān)基層協(xié)商的條例，從制度上規(guī)范協(xié)商行為，保證協(xié)商有序有效。

（三）健全協(xié)商民主的運行機制，提升協(xié)商民主的程序化水平

一要明確“協(xié)商什么”，即協(xié)商的內(nèi)容問題。在政治協(xié)商、社會協(xié)商和基層協(xié)商中，對協(xié)商內(nèi)容有比較明確規(guī)定的只有政治協(xié)商，2005年和2006年兩個中央5號文件對兩種類型的政治協(xié)商內(nèi)容作了一定原則性概述；十八大和十八屆三中全會強調(diào)要“以經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內(nèi)容”［1］29，但這也只是一種協(xié)商內(nèi)容宏觀上的規(guī)定，比較籠統(tǒng)抽象。因此，在具體實踐中需要進一步具體化，將協(xié)商內(nèi)容規(guī)范分類，合理篩選協(xié)商議題，緊密結(jié)合實際制定配套的實施細則，杜絕想?yún)f(xié)商就協(xié)商、不想?yún)f(xié)商就不了了之的行為發(fā)生。

二要明確“與誰協(xié)商”，即協(xié)商的主體問題。主體不明意味著權(quán)責不清，協(xié)商效果就會大打折扣，甚至走過場。哪些人才能成為協(xié)商的主體呢？這需要具備一定的資質(zhì)，即有解決問題和分歧的能力，而要具備這種能力，需要一定公權(quán)力基礎(chǔ)或是某一群體代表，否則就不具備協(xié)商條件。目前，只有政治協(xié)商主體有比較明確的規(guī)定，主要是中國共產(chǎn)黨同各民主黨派、人民團體和社會各界人士協(xié)商。而社會協(xié)商和基層協(xié)商，雖有一定的實踐，但協(xié)商主體具有不確定性或隨意性，還有待核查資質(zhì)的問題。比如，越來越多的人大實行了開門立法，建立了立法建議和立法論證、聽證制度，鼓勵公眾參與，那么，這些“公眾”從何處來？公眾首先需要一定的法律基礎(chǔ)同時也要有一定的代表性，所以要根據(jù)法律的性質(zhì)和效用進行遴選，確保公眾的覆蓋面和針對性。政府的行政協(xié)商，內(nèi)容大多涉及民生問題，需要廣泛的民意，那么，民意代表包括哪些方面，作為民意代表需要哪些條件等，都需要具體作出規(guī)范?；鶎拥拿裰鲬┱剷?、聽證會等，雖在一些地方比較興盛，但制度化水平不是很高，常一次一個樣，需要明確規(guī)定協(xié)商參與者，并逐漸固化定型協(xié)商形式，給協(xié)商參與者一種穩(wěn)定的預(yù)期。

三要明確“怎樣協(xié)商”，即協(xié)商的方法問題。怎樣協(xié)商包含意見輸入、整合、輸出、反饋等過程，實際上也是一種程序民主。一方面，要從宏觀和微觀上搞好各種協(xié)商民主制度之間的銜接與配套。我國政治體制是一個有機聯(lián)系的系統(tǒng)，協(xié)商民主的運作涉及政協(xié)、國家政權(quán)機關(guān)、黨派團體和社會基層，而各個方面如何配套、同向聯(lián)動，是搞好協(xié)商的關(guān)鍵。對于重大問題，我們已經(jīng)形成了“黨委決策——政協(xié)協(xié)商——人大決定——國務(wù)院執(zhí)行”的宏觀模式，然而，對于非重大問題或者說局部能解決的問題，并不都需要經(jīng)過以上程序，有的只涉及其中幾個層面，有的只涉及自身內(nèi)部，要根據(jù)具體情況而定搞好協(xié)調(diào)。例如基層協(xié)商，主要是村民與村民或者村民與村委會的協(xié)商，可能與地方政府有聯(lián)系，但很少需要上升到國家層面，對于這些形式的協(xié)商需要在實踐中逐漸摸索，建立相應(yīng)的微觀模式，提高可操作性和效益性。另一方面，要抓好協(xié)商的落實，防止協(xié)商的隨意性。比如，有的協(xié)商，名為協(xié)商，實則為通報會；有的協(xié)商，公說公有理、婆說婆有理，無法形成共識；甚至有的協(xié)商參與者是“盲人摸象”，缺乏全面的知情權(quán)，不能清晰表達協(xié)商主旨等等。推進協(xié)商民主發(fā)展，需要對協(xié)商的日程、過程、規(guī)則等進行詳細規(guī)定，確保協(xié)商秩序井然、公開透明、成效明顯。特別要重視與群眾進行溝通和協(xié)調(diào)，聽取他們的不同的意見，甚至反對意見，只有不同意見的充分表達，才能制定出科學(xué)的決策。同時，要注意協(xié)商反饋和監(jiān)督，對協(xié)商的意見是怎么整合的、協(xié)商共識相關(guān)部門是如何抓好落實的，要及時反饋給參與者和社會，相關(guān)參與者和社會要及時抓好跟蹤監(jiān)督，以便進一步加以改進，確保協(xié)商真正落到實處取得實效。

［1］習(xí)近平.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［M］.北京：人民出版社，2013.

［2］列寧全集：第37卷 ［M］.北京：人民出版社，1986：61.

［3］溫家寶同國務(wù)院參事和中央文史研究館館員座談時的講話［N］.人民日報，2011-04-18.

［4］林尚立.協(xié)商政治：中國民主政治發(fā)展的一種思考［J］.學(xué)術(shù)月刊，2003（4）：21.

［5］馬克思恩格斯選集：第1卷［M］.北京：人民出版社，1995：307.

［6］列寧選集：第1卷 ［M］.北京：人民出版社，1995：268.

［7］列寧全集：第32卷 ［M］.北京：人民出版社，1985：28.

［8］［美］塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會中的政治秩序［M］.上海：上海人民出版社，2008：20.

［9］陳惠豐.“健全社會主義協(xié)商民主制度”的意義和主要任務(wù) ［J］.中國政協(xié)理論研究，2013（1）：26.