程曉勇

(暨南大學國際關系學院/華僑華人研究院 廣州510630)

自東盟成立以來，東南亞國家在政治、經濟與安全領域的合作取得了舉世矚目的成績。盡管如此，由于種種原因，在許多地區(qū)公共問題上，東南亞國家仍然應對乏力，其中跨境煙霾污染問題就是一個讓東盟飽受詬病的地區(qū)公共問題。在東南亞地區(qū)，農作物焚燒、工業(yè)廢氣和煙塵、汽車尾氣、居民日常生活排放等原因都可能造成范圍不等的煙霾污染，影響著當?shù)厝说纳眢w健康和正常生活，但最嚴重和造成跨國影響的煙霾往往與毀林辟地引發(fā)的森林火災聯(lián)系在一起的。東南亞國家普遍國土面積不大，國家之間陸地相連或是海域相接，一些嚴重的煙霾影響范圍常常超出一國國界而造成跨國的環(huán)境污染，從而引起國家之間的糾紛和爭拗，因此跨境煙霾問題成為困擾東南亞國家的一個典型地區(qū)公共治理問題。

為了解決這一問題，東南亞國家自20 世紀90年代起采取了一系列的措施，其中最重要和具有象征性意義的舉措是東南亞國家在2002年簽署了一項旨在協(xié)調各國政策與行為以共同治理煙霾的《東盟跨境煙霾污染協(xié)議》 (ASEAN Agreement on Trans-boundary Haze Pollution)(以下簡稱《煙霾協(xié)議》)。盡管如此，十幾年過去了，東南亞國家對煙霾問題的治理并未取得預期的成效。2014年9月，印度尼西亞蘇門答臘島熱帶森林發(fā)生火災，煙霧擴散至新加坡和馬來西亞，對印尼、新加坡和馬來西亞部分地區(qū)民眾的生活造成了嚴重影響，這次事件再一次提醒東南亞國家煙霾問題的嚴重性和跨境煙霾治理的艱巨性。本文分析東南亞跨境煙霾問題的形成、跨境煙霾對東南亞國家造成的影響、跨境煙霾治理如何成為東盟的一項議程、東南亞國家煙霾治理的成效，并探討影響煙霾治理效果的原因。

一 跨境煙霾問題的形成及其對東南亞國家的影響

雖然煙霾現(xiàn)象在東南亞國家并不罕見，但跨境煙霾問題的形成最早可追溯到20 世紀80年代早期，當時印尼加里曼丹省婆羅洲地區(qū)由于厄爾尼諾現(xiàn)象而極端干旱，當?shù)責膲ǖ匾鹆藥状紊执蠡?，煙霧一直擴散到馬來西亞、文萊、新加坡等印尼周邊國家，由于彼時造成的負面影響不大，跨境煙霾問題尚未引起東南亞國家的重視［1］。20 世紀90年代以來，跨境煙霾污染逐漸成為一個地區(qū)公共問題，引起東南亞國家政府和民眾的高度重視，主要原因在于兩個方面:一方面，自20 世紀90年代以來，跨境煙霾污染事件逐步增多，波及國家范圍廣泛，并且給相關國家造成了嚴重的影響。具有代表性的跨境煙霾污染事件為:1997年底到1998年，印尼發(fā)生森林大火，火災持續(xù)數(shù)月，導致東南亞多國遭受煙霧災害，對這些國家的公共衛(wèi)生和交通系統(tǒng)的影響尤為嚴重;2013年6月，印尼蘇門答臘島部分地區(qū)民眾和企業(yè)的“燒芭”活動①“燒芭”即用火燒森林，清出土地來耕種，這是印尼農業(yè)傳統(tǒng)，每年旱季印尼各地的山林火災多是“燒芭”引起。導致當?shù)卮笃址贇?，大火引起的濃煙飄至鄰近的新加坡和馬來西亞，影響范圍直抵泰國南部;2014年9月，印度尼西亞蘇門答臘島再次發(fā)生森林火災，受害國家包括印尼、新加坡和馬來西亞。

另一方面，與煙霾污染事件頻發(fā)相伴隨的是東南亞國家政府和民眾環(huán)保意識的覺醒與增強。20世紀80年代是環(huán)保意識在全球蓬勃興起的時期，無數(shù)環(huán)保NGO 在世界各地紛紛成立，東南亞的新加坡、馬來西亞、印尼、泰國都設立了綠色和平組織等國際環(huán)保NGO 的分支機構，或是成立了本地的環(huán)保NGO。環(huán)保組織的宣傳大大促進了東南亞國家政府和人民的環(huán)保意識。此外，經過30 多年的工業(yè)化發(fā)展，由于工業(yè)污染所導致的環(huán)境問題在部分東南亞國家開始顯現(xiàn)，當?shù)厝嗣裨絹碓揭庾R到空氣污染對人體健康帶來的損害，要求政府對空氣污染進行治理。在這樣的背景下，無論是煙霾的“來源國”，還是受到影響的其他國家的政府和民眾都開始重視這一問題，尤其是那些無辜受到影響的國家對此問題格外地敏感和在意。

東南亞的跨境煙霾問題有兩個顯著特點，其一是通常情況下，在世界上多數(shù)地區(qū)，煙霾的產生多與工業(yè)污染和城市生活排放聯(lián)系在一起，例如1952年的“倫敦煙霾事件”。但是在東南亞，盡管工業(yè)污染和生活排放也會引發(fā)煙霾，不過這些煙霾事件大多影響范圍較小，大多局限在某個國家的局部地區(qū)，很少會造成跨國影響。在東南亞，幾乎所有造成大范圍甚至是跨境影響的煙霾污染都源于森林火災，這些森林火災或是自然原因或是人為原因造成，如上舉例的幾次嚴重跨境煙霾污染事件都是如此。其二是目前東南亞地區(qū)有兩個煙霾“污染源”，一個在緬甸西部和泰國北部山區(qū)，影響范圍主要是湄公河次區(qū)域;另一個煙霾的“污染源”在印尼的蘇門答臘和加里曼丹島，影響區(qū)域包括印尼、新加坡、馬來西亞、文萊和泰國。由于緬甸西部和泰國北部邊境地區(qū)相對人煙稀少，使得后一個“污染源”成為東南亞地區(qū)跨境煙霾的主要源頭。事實上絕大多數(shù)造成嚴重跨境影響的煙霾污染都源自印尼境內，在某種意義上，東南亞的跨境煙霾問題成了“印尼問題”，盡管印尼自身也是煙霾的受害國。印尼擁有極其豐富的森林資源，但森林資源保護不力，破壞嚴重。在印尼，一些棕櫚園、橡膠園種植企業(yè)為了擴大棕櫚和橡膠這類高經濟價值的樹木，采用火燒毀林這種“簡單粗暴”的低成本方式來開辟經濟作物的種植面積。此外，印尼人口數(shù)量龐大，隨著人口的不斷增長，土地資源趨于緊張，少地或無地的農民，便通過火燒毀林清出土地的方式來開辟耕地，種上他們賴以生存的糧食和各種農作物［2］。這種方式在印尼被稱為“燒芭”，長期以來，“燒芭”這種擴大耕地的方式已經成為印尼的農業(yè)傳統(tǒng)習慣。每年印尼各地的山林火災多是因為種植園焚林辟地和農民火燒墾荒耕作的“燒芭”陋習所引起的。

煙霾污染不僅給“源發(fā)地”國家，也給波及到的其他國家造成了重大經濟損失，給這些國家的民眾健康和生活造成嚴重危害，并且對東南亞國家之間的關系產生了負面影響。以前述的幾次煙霾事件為例，1997年由于印尼農民燒荒墾地所引起的濃密煙霾，在長達數(shù)月的時間里籠罩著印尼加里曼丹和蘇門答臘地區(qū)，最終造成約20 萬當?shù)鼐用褚驘燊采?。濃霧還使東南亞多個國家的海陸空交通大受影響。在印尼，由于能見度降低導致了客機失事事件，在馬六甲海峽發(fā)生數(shù)起輪船相撞事件，據(jù)估算煙霾造成的經濟損失高達93 億美元［3］。此次煙霾事件引起多個東南亞國家對印尼的批評。受煙霾影響嚴重的馬來西亞砂拉越地方行政當局被迫宣布進入“緊急狀態(tài)”，由于對印尼在控制煙霾方面的遲鈍反應嚴重不滿，馬來西亞政府未經印尼政府邀請就自行宣布將派遣一千多名消防隊員到蘇門答臘幫助滅火，馬來西亞的這一行為引起印尼嚴重不滿，指責馬來西亞的“魯莽無禮”舉動侵犯了印尼主權。在地區(qū)和國際壓力下，經過外交磋商，印尼最終才勉強同意馬來西亞的消防隊員入境支援滅火。新加坡政府衛(wèi)生和環(huán)境部長也直言希望印尼吸取教訓，對國內的燒火墾荒行為進行嚴格整頓。泰國一些報紙批評印尼政府逃避責任，聲稱要采取“法律行動”。緬甸則有官員警告如果再發(fā)生類似事件，將向國際法院起訴印尼索取賠償［4］。面對此次煙霾污染給周邊國家造成的影響，印尼總統(tǒng)蘇哈托兩次向鄰國道歉。

2013年6月，印尼蘇門答臘發(fā)生森林火災，火勢嚴重時，蘇門答臘島上起火點多達200 多處，這次火災引起的濃煙向四周飄散，影響范圍直到泰國南部，最嚴重時陶公府的能見度只有3 到4 百米。印尼鄰近的新加坡和馬來西亞受到的影響尤其嚴重。森林大火產生的煙霧造成新加坡、馬來西亞“史無前例”的嚴重煙霾天氣。在煙霾期間，新加坡空氣中充滿了樹木燃燒的味道，新加坡民眾為防范煙霾紛紛搶購口罩、眼藥水、潤喉糖甚至涼茶，政府要求民眾盡量呆在屋里，避免長時間的戶外活動。除了對人體健康的危害外，濃霧還嚴重影響了新加坡的旅游和交通運輸。另一受害國馬來西亞的海路交通也受到嚴重影響，一些國際國內航班被迫暫停和延遲，首相納吉布建議民眾減少戶外活動以免引起呼吸系統(tǒng)疾病。此次事件引起新馬兩國政府和民眾對印尼控制森林火災不力的抱怨和批評，新加坡政府除向地區(qū)外國家尋求援助外，環(huán)境局局長還帶領代表團前往印尼與印尼官員緊急會談，要求印尼撲滅蘇門答臘林火，新加坡媒體則呼吁國際社會向印尼施加壓力［5］。面對新馬兩國巨大的輿論壓力，印尼總統(tǒng)蘇西諾被迫為本國林火造成的嚴重煙霾天氣向新加坡、馬來西亞兩國道歉。印度尼西亞外長馬蒂·納塔萊加瓦表示，印尼充分意識到蘇門答臘島空氣污染事件的影響和后果，印尼政府和人民希望將責任者繩之以法［6］。

但時隔一年，2014年9月，印度尼西亞蘇門答臘島再次發(fā)生森林火災，煙霧擴散至新加坡和馬來西亞部分地區(qū)。新加坡空氣污染指數(shù)在當?shù)貢r間9月15日達到峰值，導致學校限制戶外運動，托兒中心和幼兒園取消所有戶外活動。此外，新加坡衛(wèi)生部緊急出臺特別計劃，為在煙霾中患呼吸系統(tǒng)疾病的18 歲以下青少年和65 歲以上老人提供醫(yī)療援助。在馬來西亞，受霾災影響最大的柔佛州麻坡市和禮讓市所有的中小學被迫停課。

二 東盟國家對跨境煙霾的治理

隨著煙霾污染造成的影響越來越大，馬來西亞、新加坡等受害國家的政府和民眾強烈敦促印尼政府盡快采取措施解決這一問題，印尼國內受害地區(qū)的民眾也要求改善空氣問題。在巨大的國內與國外壓力下，印尼政府為控制煙霾做了不少工作，譬如政府明文規(guī)定禁止燒荒，頒布了各種相關的規(guī)章制度，并組織各地政府學習討論。政府收回了一些林業(yè)公司的許可證，對燒荒肇事者予以逮捕并嚴懲。農業(yè)部對那些通過別的方式清理森林獲取田地的人給予幫助，包括提供種子、肥料和技術幫助等。在發(fā)生森林火災后，印尼政府也責成相關部門立即撲滅林火。但是，由于多方面的限制，印尼政府的國內措施并未收到很好的效果。首先，印尼地方政府執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象短時期內難以得到改變，而且“燒芭”作為一種地方傳統(tǒng)，很難在短時期內用法律手段加以杜絕。其次，當?shù)剞r民由于財力和物力所限，缺乏購買推土機等重型機械的資金，負擔不起機器開辟土地的費用，盡管政府頒布了“燒荒”的禁令，但地方政府目前所做的更多的是教育民眾不要大規(guī)模“燒芭”，避免火勢過大影響鄰國。其次，印尼缺乏足夠的護林人員和消防人員，救火設備和交通工具也不充足，這些都是擺在地方政府和民眾眼前的現(xiàn)實困難，這些因素使得每次森林火災后的滅火控煙工作進展緩慢。除了在國內采取措施外，印尼也希望通過地區(qū)合作來解決煙霾問題，呼吁其他東南亞國家不要將跨境煙霾問題僅僅視為印尼自身的責任，而應視為地區(qū)問題，向印尼提供必要的援助以提高其煙霾治理能力。

1992年6月，東盟國家在印尼萬隆召開了森林火災長期綜合管控國際會議(International Conference on Long-Term Integrated Forest Fire Management)。在此次會議上，東盟第一次公開承認森林與農地火災引起的跨境煙霧是本地區(qū)的公共問題，需要通過地區(qū)合作解決［7］。隨后包括東盟國家環(huán)境問題部長級會議等一系列與“治霾”相關的會議相繼召開。東盟還在馬來西亞和印尼成立了研究“治霾”問題的工作組［8］。同年，東盟宣布成立一個聯(lián)合委員會，負責應對跨境煙霾問題，并組建了一個由專家組成的氣象預警網絡來監(jiān)控和預警跨境煙霧污染問題。1995年，東盟發(fā)起“跨境污染治理合作計劃”，該計劃包含鼓勵成員國民眾以非焚燒方式墾荒，以及在部分成員國部署監(jiān)測森林火災和緊急滅火的地面力量等多項改善跨境煙霧污染區(qū)域治理的一系列措施。盡管這一計劃“雄心勃勃”，但存在不少缺陷。由于擔心干涉成員國內政，跨境污染治理合作計劃在承認“火燒清地”是引起煙霧污染的原因的前提下，主要強調森林火災是引起煙霧污染的主要原因，沒有把農業(yè)燒荒行為列入引起煙霧的原因。同時，為了避免干涉內政的嫌疑和引起印尼的抵觸情緒，跨境污染治理合作計劃避免指出印尼是東南亞跨境煙霧的主要“來源地”，而是將印尼與其他國家一道列為霧霾的受害國?？傮w上，跨境污染治理合作計劃是向東盟國家中涉及跨境煙霾問題的相關國家提出了一個行動建議，并不具備任何的法律約束力。1999年，出于對跨境污染治理合作計劃的補充，東盟為了杜絕成員國的農民以“刀耕火種”的方式清理和獲得農業(yè)土地，“鼓勵”東盟成員國在各自國家的法律制度下實施“零燃燒”政策。然而，這一政策在許多國家并未得到實施。

總體上看，20 世紀90年代，東盟國家在跨境煙霾治理上所做出的種種努力并未取得明顯的效果。雖然東盟國家在合作治理煙霾問題上達成了一致，并搭建了一些合作的平臺，但落實在具體行動上，各國的行動步調并不一致。新加坡與馬來西亞等煙霾受害國希望印尼盡快采取有力措施遏制本國的森林火災。但印尼由于種種原因，即無法在發(fā)生森林大火時采取有力的措施迅速撲滅火災，也無法從根本上解決長期以來形成的各種火災隱患。

在霧霾治理遲遲未能取得明顯成效的局面下，一些國家倡議設立一個具有法律效力的“硬”規(guī)則和長效機制來約束相關國家的煙霾治理行為。這一倡議最初并未得到東盟國家的一致支持，但在新加坡、馬來西亞等國家的堅持下，東盟于1999年同意研究創(chuàng)設一個“硬”機制的可行性［9］。隨后的幾年中，東盟國家就確定跨境煙霾治理的法律框架進行了多輪的協(xié)商與談判。在協(xié)商過程中，東盟國家不可回避的一個問題就是如何協(xié)調規(guī)則的約束力與國家主權和內政的關系。按照東盟的傳統(tǒng)規(guī)范，東盟國家不干涉其他成員國的內政，在解決地區(qū)問題時注重協(xié)商一致和非正式外交。以印尼為代表的一些國家擔心在煙霾問題上制訂“硬”規(guī)范，會為他國干涉內政制造便利，從而侵蝕國家主權。顯而易見，印尼不會接受一個帶有“強制性”和“懲罰性”內容的協(xié)議。那么， 《煙霾協(xié)議》如何協(xié)調各方的利益?印尼為何參加了《煙霾協(xié)議》的談判并簽署了協(xié)議?

事實上，《煙霾協(xié)議》的基本內容大體上與跨境污染治理合作計劃保持了一致。例如，《煙霾協(xié)議》的第4、第7 和第9 條規(guī)定的協(xié)議國義務包括:制訂出本國的指導原則、行為計劃、和具體措施以阻止和監(jiān)控可能引發(fā)跨境煙霾的火災;火情信息交換;發(fā)展開發(fā)利用生物資源和農業(yè)廢棄物的市場。這些內容都已經在跨境污染治理合作計劃中有所體現(xiàn)，并且馬來西亞、新加坡和越南等國家已經按照跨境污染治理合作計劃采取了行動。因此，《煙霾協(xié)議》可視為跨境污染治理合作計劃指導精神和具體措施的法律化，它的目的是以法律化的“硬”約束形式來督促個別國家采取行動，落實跨境污染治理合作計劃的要求?！稛燊矃f(xié)議》強調協(xié)議國有責任監(jiān)控和及時撲滅在其境內有可能引起跨境煙霾污染的火災，協(xié)議國可以通過東盟跨境煙霧污染控制協(xié)作中心向其他國家請求援助或提供救災援助。 《煙霾協(xié)議》還強調了預防機制和預防方法，強調通過各國努力和國際合作來監(jiān)測防治由于森林火災而引發(fā)的越境煙霾污染。根據(jù)該協(xié)議，東盟將設立越境煙霧污染協(xié)調應急中心，其職責是促進地區(qū)防煙霾的努力以及分布防霾資源。此外，東盟還成立了越境煙霧污染控制基金，由各成員國在自愿的基礎上為基金提供貢獻［10］?！稛燊矃f(xié)議》的第12 -15 條是關于緊急情況下的聯(lián)合救助，根據(jù)協(xié)議內容，發(fā)生跨境煙霾污染事件后，協(xié)議國可以通過東盟跨境煙霾污染控制協(xié)調中心(the ASEAN Coordinating Center for Trans-boundary Haze Pollution Control)提出援助請求或者提供援助。 《煙霾協(xié)議》第12 條指出，受到煙霾影響后，其它東盟國家可以提供援助，在提出援助建議后，援助的目標國應立刻決定是否接受援助，這反映了東盟國家中煙霾“受害”國的利益，以及它們干預印尼國內森林和農地火災的意愿。同時，《煙霾協(xié)議》在不干涉國家內政的原則下，照顧了印尼的感受，例如第5 條和第12 條指出，(消防)物資、裝備的援助和人員部署要得到受援國的同意。

印尼參加《煙霾協(xié)議》的談判主要是基于這樣幾個原因。首先，根據(jù)國際法規(guī)則，印度尼西亞有開發(fā)利用其境內自然資源的主權，但同時也有在其管轄范圍內，利用自然資源的行為不能危害其他國家或地區(qū)的民眾健康的責任。長期以來， “源發(fā)”于印尼的煙霾給周邊國家的環(huán)境造成了嚴重影響，危害了周邊國家民眾的健康，受影響的國家屢次要求印尼政府對火災進行管控，這對印尼形成了較大的壓力。其次，20 世紀90年代末，蘇哈托政府下臺后，印尼開始走上民主化改革之路，印尼政府比較重視回應社會輿論的壓力和塑造積極的國際形象，參加《煙霾協(xié)議》有助于緩解周邊國家的批評和國際輿論的壓力，也是對本國要求治理環(huán)境呼吁的回應。此外，印尼參與《煙霾協(xié)議》談判也有利于動員國內民眾在防止森林火災和治理煙霾上的資源和注意力。由于東盟國家在談判過程中兼顧了各方的利益，經過數(shù)年的協(xié)商，東盟國家建立跨境煙霾治理機制的努力終于取得了進展，2002年6月10日，10 個東盟國家在吉隆坡簽署了《東盟跨境煙霾污染協(xié)議》。按照《煙霾協(xié)議》簽署時的規(guī)定，該協(xié)議于2003年11月25日正式生效，除印尼以外的其他9 個簽署國家都在協(xié)議生效期之前批準了該條約，但印尼直到2014年9月才正式批準《煙霾協(xié)議》［11］。

三 東盟跨境煙霾治理的成效及其局限性分析

從20 世紀90年代起，東南亞國家就開始尋求解決跨境煙霾污染問題。起初，煙霾受害國試圖通過輿論壓力和外交渠道督促煙霾的主要“輸出國”——印尼去管控本國的火災。但事實證明，這種方式并不奏效，直接的批評和一味的施壓不僅未能迅速地解決問題，反而容易造成東南亞國家之間關系的緊張。印尼雖然承認源自于本國的煙霾對周邊國家造成了影響，但認為這只是偶然的現(xiàn)象，其他國家的反映過激。同時印尼認為如何管理本國的森林資源和應對火災是自己的內政問題，其他國家無權干涉和指責。在1997年的跨境煙霾污染事件中，馬來西亞欲派遣消防人員到印尼協(xié)助滅火，被印尼視為對本國主權進行干涉的“魯莽”舉動。而在2013年的跨境煙霾污染事件中，面對新加坡的強烈批評，印尼情緒反彈，多位政府高官的言論反映了印尼的這種情緒。例如印尼外長馬蒂·納塔萊加瓦表示，解決問題的途徑應是合作，而非互相指責。人民福利統(tǒng)籌部長拉克索諾則回應說森林火災是大自然的錯，新加坡不該像個孩子一樣對霧霾大驚小怪。新加坡提出愿協(xié)助印尼對抗林火的建議，也被印尼政府一口拒絕［12］。

隨著跨境煙霾污染的頻繁發(fā)生和負面影響的顯現(xiàn)，印尼對煙霾問題的認識逐漸發(fā)生了變化，印尼意識到煙霾問題將影響東盟內部的關系和本國的形象。煙霾受害國也意識到跨境煙霾污染是一個地區(qū)公共問題，不是單個國家能夠解決的。這一思想認識上的變化開啟了通過地區(qū)國家之間的合作來解決問題的道路。此后，跨境煙霾污染問題從國家與國家之間的單邊問題進入到東南亞地區(qū)治理的范疇，在東盟合作的多邊框架下尋求解決問題的路徑。從東盟召開森林火災長期綜合管控國際會議，到東盟就煙霾問題設立專項工作組，再到成立高級別的聯(lián)合委員會，進而提出了具有指導意義的跨境污染治理合作計劃，最終制訂了具備法律約束力的《煙霾協(xié)議》，這一系列的措施和治理手段的升級顯示出東盟在跨境煙霾污染治理上的努力和力度的不斷加強。然而，21 世紀以來數(shù)次嚴重的跨境煙霾污染事件表明東盟國家二十多年的努力并未取得理想的治霾效果。那么，造成這種情況的原因何在?

首先，就東南亞地區(qū)而言，跨境煙霾問題治理是一個責任與收益不平衡的結構。從跨境煙霾治理的責任上看，由于東南亞地區(qū)跨境煙霾主要來源于印尼，因此跨境煙霾治理的責任主要落在印尼身上，顯而易見，印尼是煙霾治理成敗的關鍵國家，其他東南亞國家只是提供一些必要的幫助。從收益上看，盡管消除煙霾能夠改善印尼加里曼丹和蘇門答臘偏遠林地地區(qū)的環(huán)境，但印尼主要的人口聚集區(qū)和經濟最發(fā)達的地區(qū)是爪哇島。對于經濟尚不發(fā)達的印尼而言，與發(fā)展種植業(yè)和農業(yè)來促進加里曼丹和蘇門答臘地區(qū)的經濟發(fā)展相比較，改善這兩個地區(qū)的空氣質量是排在第二位的。何況，治理煙霾需要面臨一系列的實際問題。對印尼而言，控制火災和治理煙霾涉及到本國的農業(yè)與種植業(yè)傳統(tǒng)習慣、國內利益集團的掣肘和巨大的治理成本投入，很難在短時間內徹底改變現(xiàn)狀。

如前所述，印尼農民和經濟作物種植園長期以來形成了以焚燒毀林這種簡單和低成本的方式開辟農業(yè)和種植業(yè)用地的習慣，與之相對應，印尼國內存在著燒林擴地的利益集團，這個利益集團主要由生產棕櫚油和橡膠的農場及相關企業(yè)組成。多年來，為了擴大棕櫚和橡膠的種植面積，相關農場和企業(yè)不斷焚燒森林以騰出土地。印尼是世界上最大的棕櫚油生產國和最大的橡膠生產國之一，棕櫚和橡膠產業(yè)在印尼經濟中占據(jù)著重要的地位。僅以棕櫚油為例，2013年印尼棕櫚油出口收入約為200億美元，占2013年印尼全部出口總額1680 億美元的12%［13］，棕櫚種植相關產業(yè)對印尼經濟的重要性可見一斑，如果加上橡膠產業(yè)，經濟作物種植業(yè)在印尼的國民經濟中占據(jù)多大的重要性不言而喻。在這樣的背景下，印尼政府內部也對煙霧治理存在不同的意見，例如印尼國家災害管理協(xié)調署負責人就曾在回應其他國家對印尼的批評時，不無開脫之意地表示森林火災是沒人能夠預知和阻止的自然災害［14］。此外，印尼政府的管理能力限制了煙霾治理的效果，在后蘇哈托時代，印尼實行地方自治，與地方利益相悖的中央政令很難在地方得到不折不扣的實施。印尼出臺過多部法律法規(guī)用以防止“燒芭”行為，但“燒芭”已經成為地方傳統(tǒng)，當?shù)剞r民也負擔不起開辟土地的其他方式，缺乏購買推土機等重型機械的資金是擺在地方政府和民眾眼前的現(xiàn)實困難。如果地方政府強力禁止以“燒芭”的方式開辟土地，將嚴重影響許多種植業(yè)工人和農民的生計。加之在印尼涉及森林火災和環(huán)境保護的部門甚多，且部門之間缺乏協(xié)調，導致這些法令未能得到落實。概言之，煙霾治理的責任、投入成本與收益不對稱導致印尼既沒有能力，也不急于在短時期內管控本國的森林與農地火災及其引起的煙霾問題。

另一個導致東盟跨境煙霾治理效果不佳，尤其是《煙霾協(xié)議》未能發(fā)揮作用的重要原因是受東盟“不干涉內政”傳統(tǒng)規(guī)范的制約。自1967年成立以來，“不干涉原則”就一直是東盟遵循的基本準則，并以明確條文或者間接表明的方式體現(xiàn)于《東南亞國家聯(lián)盟宣言》 《和平自由中立區(qū)宣言》《東盟協(xié)調一致宣言》《東南亞友好合作條約》以及《東盟憲章》等一系列標識著東盟從成立到發(fā)展壯大的重要條約與章程之中。東盟在組織與運行結構中沒有任何干涉或制裁機制，而是強調以“協(xié)商”的方式來解決東盟成員內部的爭端。在東盟發(fā)展歷程中，不干涉原則避免了東盟內部矛盾的擴大和復雜化，對東盟的穩(wěn)定與發(fā)展起到了重要作用。然而，隨著時代的發(fā)展，適用于政治與安全領域的不干涉原則難以適用于非傳統(tǒng)安全問題以及其他類型的地區(qū)公共問題。在跨境煙霾污染問題上，發(fā)生在印尼境內的煙霾對鄰國造成了危害，但對境內森林資源的管理是印尼的內政，按照“不干涉原則”，其他東南亞國家很難對印尼的滅火和控煙工作“說三道四”，并且由于對鄰國造成的煙霾污染并非印尼有意為之，煙霾“受害國”也很難找到介入的“著力點”。正是看到了這一點，部分東南亞國家極力推動建立一個具有法律約束力的機制來試圖突破不干涉原則的約束，《煙霾協(xié)議》正是反映了這部分國家的努力。盡管如此，由于不干涉原則的“神圣性”和印尼的堅持，《煙霾協(xié)議》只能在法律約束力與不干涉內政之間做出調和，既考慮煙霾“受害國”的利益和協(xié)議的嚴肅性，也兼顧對印尼國家主權的尊重和對不干涉內政原則的遵守。即便如此，印尼遲至2014年9月才正式批準《煙霾協(xié)議》，使唯一具有法律效力的這一治霾機制的效果也大打折扣。

結語

自20 世紀90年代形成跨境煙霾問題以來，東南亞國家在煙霾治理方面的努力已經超過了20 多年，經歷了從單邊治理到多邊合作機制化治理兩個階段。20 世紀90年代的治霾經驗表明，那些不具備“硬”約束特征的行動并不能有效地解決跨境公共問題，一些東南亞國家意識到了這一點并開始推動建立具有約束力的機制。從20 世紀90年代末期以來，為了制訂出一個煙霾治理的“硬機制”，東盟國家先后經歷了四輪協(xié)商，最終在21 世紀初形成了《煙霾協(xié)議》，這是東南亞國家在跨境煙霾治理上的重大突破。但是由于在跨境煙霾治理上責任與收益的不平衡，印尼缺乏迅速解決這一問題的足夠動力。同時，由于國內政治環(huán)境和行政能力的掣肘，印尼并不急于履行《煙霾協(xié)議》，使本應發(fā)揮重要作用的《煙霾協(xié)議》并未落實生效。由于印尼是解決跨境煙霾問題的關鍵國家，印尼在履約上的拖延造成東南亞國家在跨境霧霾治理上沒有取得理想的效果。2014年9月，在達成《煙霾協(xié)議》12年后，印尼國會終于正式批準了《煙霾協(xié)議》，這或許為東南亞的跨境煙霾治理帶來了轉機。

【注 釋】

［1］“Fire situation in Indonesia”，IFFN，No.26，January 2002，pp.37 -45，http://www.fire.uni -freiburg.de/iffn/country/id/id_ 35.htm

［2］Wolf Donner，Land use and environment in Indonesia，Hurst ＆ Company London，1987.

［3］《印尼森林大火致煙霾嚴重污染擴散 新加坡叫苦不迭》，http://sg.xinhuanet.com/2014 -09/16/c_ 1269894 14.htm

［4］方舟:《大自然的報復——殃及東南亞的印尼森林大火》，《國際展望》1997年第20 期。

［5］ Markus Hund，“ASEAN and ASEAN plus Three:Manifestation of Collective Identities in Southeast and East Asia?”，http://ub-dok.uni-trier.de/diss/diss38/20030218/20030218.htm.

［6］《印尼呼吁東盟國家合作應對跨境空氣污染》，新華網，http://news.xinhuanet.com/world/2013 - 06/20/c_ 116229145.htm

［7］Joint Press Release 5th ASEAN Ministerial Meeting on the Environment，Singapore，F(xiàn)eb.18，1992.

［8］Tahir Qadri，F(xiàn)ire，Smoke，and Haze:The ASAEN Response Strategy，Manila:Asian Development Bank，2001，http://www.aseansec.org/pdf/fsh.pdf

［9］Paruedee Nguitragool， “Negotiate the Haze Treaty:Rationality and Institutions in the Negotiations for the ASEAN Agreement on Trans - boundary Haze Pollution”，Asian Survey，Vol.51，No.2，2011，pp.365.

［10］Fika Yulialdina Hakim，“Why Indonesia must ratify the ASEAN haze pollution Treaty”，The Jakarta Post，http://www.thejakartapost.com/news/2013/07/14/why - indonesia -must-ratify-asean-haze-pollution-treaty.html

［11］“Indonesia ratifies bill on trans-boundary haze pact”，http://english.mep.gov.cn/News _ service/media _ news/201409/t20140917_ 289177.htm

［12］《印尼官員:新加坡偶有霧霾就抱怨不?！?，《新京報》2013年6月24日。

［13］印尼國家統(tǒng)計局網站，http://www.bps.go.id/eng/tab_ sub/view.php?kat = 1＆tabel = 1＆daftar = 1＆id_subyek=08＆notab=5

［14］Thomas Fuller，“Shifting Winds Lower Malaysia Pollution”，New York Times，September 29，1997.