○ 葛慧珍 李 娟

食品安全不僅關(guān)系到個人的身體健康和生活水平的提高，也關(guān)系到國家的穩(wěn)定和健康發(fā)展。但是，在人們對食品數(shù)量的需求得到滿足的情況下，對食品質(zhì)量的需求卻越來越得不到滿足，食品安全問題頻發(fā)，使得我國乃至全球的食品安全問題形勢十分嚴(yán)峻。這就迫使我們不得不對現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管模式進(jìn)行重新思考，探索治理的新方式。解決我國食品安全治理中存在的問題，不能依賴過去行政管理體制改革的路徑，必須引入治理的理念，運(yùn)用整合、協(xié)調(diào)、參與、信任等整體性治理機(jī)制來構(gòu)建我國食品安全整體性治理體系。

一、研究緣起

食品是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是人們生活的必需品。隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和人們生活水平的不斷提高，食品產(chǎn)業(yè)獲得了空前的發(fā)展。自20世紀(jì)90年代以來，中國的食品工業(yè)連續(xù)多年高速增長。各種新型食品更是層出不窮，食品工業(yè)已成為眾多國家的支柱產(chǎn)業(yè)。不僅在世界范圍內(nèi)，食品工業(yè)的年銷售額居各行業(yè)之首，在中國，食品工業(yè)的發(fā)展形勢也很喜人，近年來總產(chǎn)值在工業(yè)部門中所占比重一直居于第一位。但是，隨著食品工業(yè)快速發(fā)展，人們在對食品的數(shù)量和種類的需求得到滿足的同時，食品的質(zhì)量卻日益得不到保障，食品安全問題頻出。如世界范圍內(nèi)的“瘋牛病”、“口蹄疫”、“二噁英”，以及我國的蘇丹紅、地溝油、三聚氰胺奶粉、瘦肉精等食品安全事件，使得我國乃至全球的食品安全問題形勢十分嚴(yán)峻，這對我國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了消極的影響。食品安全問題的發(fā)生不僅損害了消費(fèi)者的身體健康，影響了他們對食品的消費(fèi)信心（如2008年商務(wù)部組織全國城市農(nóng)貿(mào)中心聯(lián)合會和中國連鎖經(jīng)營協(xié)會對全國流通領(lǐng)域食品安全狀況進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果表明：95.8%的城市消費(fèi)者和94.5%的農(nóng)村消費(fèi)者表示關(guān)注食品安全，這也從另一方面反應(yīng)出消費(fèi)者的信心不足），而且破壞了市場秩序，給食品產(chǎn)業(yè)造成重大損失，并制約了食品產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。如2008年爆發(fā)的“三鹿奶粉”事件就對中國的乳制品行業(yè)產(chǎn)生了較大的影響。更主要的是，食品安全還影響國家的形象。食品安全問題是國際社會共同面臨的問題，也是一個世界性的難題。我國食品安全問題的頻發(fā)使得國外一些重要的媒體競相報道，有的國家出于貿(mào)易保護(hù)的目的和政治目的，借機(jī)以偏概全，故意夸大中國的食品安全問題，嚴(yán)重?fù)p害了中國的國際形象。在此背景下，如何有效治理食品安全，增強(qiáng)消費(fèi)者的信心和安全感，促進(jìn)食品行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展便成為全世界一個不可避免的話題。

20世紀(jì)90年代以來，社會科學(xué)界日益致力于治理理論的研究。治理理論的成功之處便是引入了第三部門的參與，突破了政府和市場二分法的思維界限，認(rèn)為政府和市場都會失靈，在市場作用不能發(fā)揮的地方政府也不一定能很好地發(fā)揮作用，在某些領(lǐng)域甚至?xí)霈F(xiàn)雙重失靈[1]（P85-112）。在這種情況下，如果僅僅靠政府監(jiān)管和市場調(diào)節(jié)這兩種手段來治理是完全不夠的，這時就必須要引入“第三只手”及第三部門來共同參與治理，在政府、市場和第三部門之間建立一個有效互動的網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮三者的優(yōu)越性，逐步形成三者友好協(xié)作的局面，共同增進(jìn)社會公共利益。因此，在政府和市場不能顧及的領(lǐng)域，必須有不同于政府機(jī)制和市場機(jī)制的第三種協(xié)調(diào)機(jī)制即社會中間組織的參與。而三者之間的合作與非合作行為決定了食品安全治理的總體效果。在食品安全治理研究的過程中，國內(nèi)外的一些文獻(xiàn)也注意到了在政府和市場失靈的時候，社會中間組織的重要作用。但遺憾的是，這些文獻(xiàn)并未從三者互動的角度對食品安全問題進(jìn)行深入的研究。因此，如何在認(rèn)識和把握我國國情的基礎(chǔ)上，用治理理論的相關(guān)觀點(diǎn)來對我國的食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀進(jìn)行分析和研究便成了一個不容忽視的話題。

二、我國食品安全監(jiān)管問題及表現(xiàn)形式

政府治理理論主要強(qiáng)調(diào)了治理主體的多元化，它突破了傳統(tǒng)的單一的政府治理的局限，主張構(gòu)建多中心合作治理的新模式。近年來，中國食品安全問題研究方興未艾，針對食品質(zhì)量安全問題的嚴(yán)峻形勢，國內(nèi)學(xué)者主要從不同的治理主體出發(fā)來分析食品安全監(jiān)管存在的問題。

（一）政府監(jiān)管不到位

政府日常監(jiān)管不到位，習(xí)慣于搞運(yùn)動式的突擊大檢查，對免檢產(chǎn)品及其企業(yè)放棄監(jiān)管。部分企業(yè)正是鉆了這個偏差和漏洞的空子而脫離監(jiān)管，昧著良心為非作歹卻不為人們及時察覺。政府監(jiān)管不到位主要有下列表現(xiàn)形式：一是監(jiān)管部門橫向協(xié)同機(jī)制缺失。部門中心主義導(dǎo)致的利益沖突，又缺乏統(tǒng)一的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，各個部門獨(dú)立執(zhí)法，各自為陣，各部門在各自監(jiān)管領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)的問題不能及時主動地通知其它監(jiān)管部門，信息難以共享，執(zhí)法配合則更難。這實(shí)際上卻造成了執(zhí)法人員、財物等資源的分散，監(jiān)管信息無法及時共享，使得人力、物力、財力不能適應(yīng)食品安全治理的需要。二是地區(qū)之間的合作機(jī)制缺失。由于食品經(jīng)濟(jì)體系的復(fù)雜化與國際化，食品的生產(chǎn)和銷售已經(jīng)不再僅限于滿足本地市場的需要，食品安全的影響范圍也早已跨越了區(qū)域的限制。目前，我國地區(qū)分割的治理體制使許多跨地域食品安全違法行為難以得到及時有效的處理。三是監(jiān)督機(jī)制不完善。由于監(jiān)管體制不順，部門職能交叉、責(zé)任不清，造成監(jiān)督失效或盲目問責(zé)。主要表現(xiàn)在責(zé)任追究制度不明確和績效評價體系不科學(xué)，難以對食品安全監(jiān)管主體形成有效的制度約束。

（二）市場機(jī)制失靈

市場失靈是指在資源配置的某些領(lǐng)域完全依靠市場機(jī)制的作用無法實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)狀態(tài)。市場機(jī)制低效率或無效率配置社會資源，這主要是由市場自身價格體系不完備所導(dǎo)致的資源不能形成有效配置而導(dǎo)致的現(xiàn)象。例如，把“瘦肉精”添加到雙匯河南分廠生產(chǎn)的火腿腸之中，就表明了在火腿腸這種熟食的市場上，本來應(yīng)該是以市場的自我分配和配置為主，可是在這個市場當(dāng)中，市場產(chǎn)生了沒有效率的狀況。由于各種利益的誘惑，某些食品生產(chǎn)和經(jīng)營者挑戰(zhàn)法律法規(guī)和民眾承受底線，為了獲利想方設(shè)法鉆空子，導(dǎo)致生產(chǎn)廠商無法自己去監(jiān)督和杜絕在食品中加入對人體有害的物質(zhì)。因此，雖然雙匯公司對于生產(chǎn)的食品有著18道檢驗，但是在18道檢驗中，并不包括“瘦肉精”檢測。由此可見，市場并不是萬能的，市場失靈也伴隨著市場資源配置的無效率而存在。

（三）企業(yè)自我監(jiān)督意識薄弱

企業(yè)本質(zhì)上是一個社會團(tuán)體，創(chuàng)造社會財富、追求經(jīng)濟(jì)利益、承擔(dān)社會責(zé)任是其應(yīng)盡義務(wù)。從眾多的食品安全事件中，明顯暴露出我國部分企業(yè)的社會責(zé)任缺失的問題。一些食品生產(chǎn)加工企業(yè)在追逐企業(yè)利潤的過程中一味追求利潤最大化，超越了企業(yè)道德底線和法律準(zhǔn)則，嚴(yán)重侵害了消費(fèi)者權(quán)益，以嚴(yán)重的違法行為危害了社會。目前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型的重要時期，市場經(jīng)濟(jì)的利益驅(qū)使很多不法商人和企業(yè)唯利是圖。對利益的考量大于對他人生命的尊重，已經(jīng)成為某些企業(yè)發(fā)展的定勢思維。近年來，我國問題食品安全事件頻繁發(fā)生，從蘇丹紅一號、劣質(zhì)奶粉、有毒大米、孔雀石綠到毒豆奶、毒餃子、毒奶粉和“瘦肉精”等事件，為什么我國的問題食品屢禁不止?這顯然與一些不法商人的缺乏商德有關(guān)。一些企業(yè)之所以利欲熏心，甚至不惜犧牲消費(fèi)者的健康或者生命，是由于其扭曲的經(jīng)營價值觀所導(dǎo)致的。

（四）消費(fèi)者參與意識和參與能力缺失

消費(fèi)者作為食品安全的最直接相關(guān)者，本是食品安全監(jiān)管的重要主體之一，然而，現(xiàn)狀并非如此?；诟鞣N條件的限制，消費(fèi)者在參與意識和參與能力方面仍然存在很大的問題。在消費(fèi)者對食品安全相關(guān)法律法規(guī)的了解程度方面，消費(fèi)者對于食品安全法律法規(guī)的認(rèn)知較少，一定程度上制約和影響了消費(fèi)者參與食品安全監(jiān)管的效果。在消費(fèi)者了解食品安全知識的渠道方面，消費(fèi)者對于食品安全相關(guān)知識的了解和學(xué)習(xí)不足，制約和影響了其參與食品安全監(jiān)管能力。在消費(fèi)者不采取維權(quán)行為原因方面，消費(fèi)者如果遇到食品安全問題，不采取維權(quán)行為。由此可見，消費(fèi)者參與食品安全監(jiān)管的能力有待增強(qiáng)，參與食品安全監(jiān)管的渠道不暢，遇到食品安全糾紛時消費(fèi)者維權(quán)意識淡薄。

（五）新聞媒體在食品安全監(jiān)督中作用發(fā)揮不充分

央視“3·15”充分發(fā)揮了媒體的監(jiān)督功能，此特別行動節(jié)目曾為公眾拋出了一枚食品安全重彈，曝光了雙匯在食品生產(chǎn)中使用“瘦肉精”豬肉，從而讓“瘦肉精”事件公之于眾，引起了人民和相關(guān)部門的重視。但是，之所以發(fā)生類似“瘦肉精”這樣的食品安全事件，主要是因為市場失靈，而市場失靈的主要原因之一是消費(fèi)者和企業(yè)的信息不對稱。由于顧客對火腿腸的配料和質(zhì)量等信息的了解程度較低，或者說完全不知情，因而導(dǎo)致顧客在采購火腿腸時具有一定的盲目性，如果其他新聞媒體也能夠像中央電視臺那樣及時對這些相關(guān)的問題進(jìn)行報道，保證消費(fèi)者信息的暢通性，就會減少類似事件的發(fā)生。

三、完善我國食品安全監(jiān)管體制的政策建議

治理理論為研究食品安全問題提供了一種新的參照體系。在這樣的視角下，食品安全管理可理解為食品安全治理，即一個政府、市場、社會通過某種制度安排，對食品安全實(shí)施共同治理，從而保證消費(fèi)者獲得他們所期望的安全食品的過程[2]（P38）。因此，食品安全治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政府、食品生產(chǎn)企業(yè)、第三部門等組織間互動、協(xié)調(diào)的結(jié)果，不是政府單方面指令貫徹的結(jié)果。在食品安全治理過程中，所依靠的是合作網(wǎng)絡(luò)的一種權(quán)威，而不單是政府的權(quán)威。

（一）完善多主體共同監(jiān)管的信息共享機(jī)制

信息共享能促使各食品安全治理主體傳播和交換信息、想法、經(jīng)驗等顯性知識和隱性知識，并相互轉(zhuǎn)化和反復(fù)提煉，產(chǎn)生協(xié)同價值。因此，必須遵循“政府主導(dǎo)、多方參與、高度協(xié)調(diào)”原則。由于共享的信息具有公共產(chǎn)品的特征，非排他性和非竟?fàn)幮暂^為突出。因此，食品安全信息共享平臺的建立由政府出資，這樣可以增強(qiáng)政府的主導(dǎo)權(quán)威，增進(jìn)其他主體在食品安全治理過程中與政府長期合作的預(yù)期，消除信息共享過程中的“囚徒困境”問題，強(qiáng)化各治理主體間的信息共享水平，完善食品安全信息共享平臺建設(shè)的法律支持體系。由于信息平臺建設(shè)涉及知識產(chǎn)權(quán)問題，因此需要通過推動相關(guān)立法進(jìn)程，加強(qiáng)食品安全信息共享的立法工作，將信息共享納入法治管理的軌道，而信息共享管理的法制化也是西方發(fā)達(dá)國家公共信息管理的成功經(jīng)驗[3]。加大對食品安全信息共享平臺建設(shè)的財政補(bǔ)貼力度，為食品安全信息共享平臺建設(shè)提供財政補(bǔ)貼，使得治理主體提供信息的努力以貨幣形式反映出來，并形成治理主體努力的收益，無疑有利于激勵治理主體提供高質(zhì)量的信息，使得食品安全治理信息得到更有效的配置。

（二）構(gòu)建多主體共同監(jiān)管的合作網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)

傳統(tǒng)的食品安全管理一般是單向的，自上而下授權(quán)的，而食品安全治理是多向交叉的，通過制度設(shè)計和組織運(yùn)行規(guī)范使得每個利益相關(guān)方都能互相監(jiān)督。食品安全治理強(qiáng)調(diào)的是政府如何與市場和第三部門合作，從而實(shí)現(xiàn)食品安全的“善治”。為此，要調(diào)整政府在食品安全治理中的職能，需明確食品安全高層次行政協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，明確國家食品安全委員會的統(tǒng)一協(xié)調(diào)職責(zé)，增強(qiáng)衛(wèi)生行政管理部門的綜合協(xié)調(diào)能力，創(chuàng)新食品安全政府監(jiān)管部門之間的合作方式；建立面向食品供給者之間的合作機(jī)制，需提高食品供應(yīng)鏈上各食品供給者的組織化程度，改革傳統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)，以食品供應(yīng)鏈合作為導(dǎo)向進(jìn)行供給流程重組；建立食品供應(yīng)鏈中各供給主體間合作的信任機(jī)制。信任機(jī)制已成為食品供應(yīng)鏈中各供給主體間合作形成的不可缺少的潤滑劑和動力。食品供應(yīng)鏈中各供給主體間合作的信任機(jī)制的建立既取決于供應(yīng)鏈內(nèi)部的機(jī)制構(gòu)建，也受政府在社會信任機(jī)制方面的努力。

（三）推進(jìn)社會中間組織參與食品安全監(jiān)管能力的建設(shè)

消費(fèi)者是食品安全的重要參與治理者，消費(fèi)者的選舉權(quán)，以及正當(dāng)權(quán)益受到侵害時的維權(quán)，都會對食品生產(chǎn)經(jīng)營者形成有力的監(jiān)督。然而，單個消費(fèi)者對擁有信息優(yōu)勢的企業(yè)來說，處于相對弱勢地位，其維權(quán)成本較大且勢單力薄。發(fā)揮消費(fèi)者協(xié)會作為集體的力量，可以有效克服消費(fèi)者作為個體在市場上的弱勢地位，增強(qiáng)談判能力。因此，要營造社會中間組織參與食品安全治理的政策法律環(huán)境，明確食品行業(yè)中社會中間組織的法律地位，使社會中間組織有章可循，逐步實(shí)現(xiàn)管理的法制化和規(guī)范化。同時需完善食品行業(yè)中社會中間組織發(fā)展的支持政策；加強(qiáng)社會中間組織自身能力和公信力建設(shè)，需擴(kuò)大食品行業(yè)中社會中間組織的職能范圍；加強(qiáng)食品行業(yè)中社會中間組織的組織體系建設(shè)，充分發(fā)揮社會中間組織的服務(wù)與自律職能；加強(qiáng)社會中間組織公信力的建設(shè)，需加強(qiáng)內(nèi)部管理，規(guī)范運(yùn)作，通過民主參與和監(jiān)督的方式制約協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)及其成員的不良行為，對成員危害行業(yè)聲譽(yù)的行為進(jìn)行堅決懲處。

（四）構(gòu)建消費(fèi)者參與食品安全監(jiān)管的有效路徑

消費(fèi)者是食品安全監(jiān)管的一支重要力量，努力構(gòu)建實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者參與食品安全監(jiān)管的有效路徑，充分利用消費(fèi)者自身優(yōu)勢，發(fā)揮消費(fèi)者在食品安全監(jiān)管中的重要作用。一是要增強(qiáng)消費(fèi)者參與食品安全監(jiān)管的意識。消費(fèi)者作為最直接的利益相關(guān)者，對食品安全的關(guān)注度較高。同時，其維護(hù)自身權(quán)益和反映相關(guān)問題的主動性也亟待增強(qiáng)。相關(guān)部門要加大宣傳力度，設(shè)計相應(yīng)的激勵機(jī)制和保障機(jī)制，增強(qiáng)消費(fèi)者參與食品安全監(jiān)管的意識，調(diào)動消費(fèi)者參與食品安全監(jiān)管的主動性和積極性。二是提高消費(fèi)者參與食品安全監(jiān)管的能力。構(gòu)建有效的消費(fèi)者食品安全監(jiān)管參與機(jī)制，離不開消費(fèi)者對食品安全的關(guān)注度和主動意識，更需要提高消費(fèi)者參與食品安全監(jiān)管的能力[4]（P104）。所以，必須提高消費(fèi)者的食品安全認(rèn)知能力和強(qiáng)化相關(guān)法律法規(guī)知識的普及程度。三是暢通消費(fèi)者參與食品安全監(jiān)管的渠道。首先要暢通維權(quán)渠道，充分發(fā)揮其功能；其次要創(chuàng)新消費(fèi)者參與的形式，拓寬消費(fèi)者參與的平臺；要實(shí)行食品企業(yè)信息透明化管理，讓消費(fèi)者真正參與到食品生產(chǎn)、流通過程，以便消費(fèi)者了解和監(jiān)督食品安全；還要組建食品安全監(jiān)督員隊伍，利用群眾資源，對食品安全問題進(jìn)行調(diào)查，反饋信息，對于食品生產(chǎn)企業(yè)形成有力的制約。

（五）充分發(fā)揮媒體在食品安全監(jiān)管中的作用

在食品安全事件治理中，媒體既可能成為真實(shí)信息的傳遞者，社會公眾和政府的傳話筒，也可能成為事件趨勢惡化的助推者。媒體能夠滿足公眾對信息的需求，政府可以借助媒體來穩(wěn)定社會公眾情緒，撫慰社會公眾受傷的心理，實(shí)現(xiàn)政府與社會公眾的良好互動，重塑政府形象以及獲得社會的支持。只有通過加強(qiáng)與媒體的聯(lián)系交流，才能發(fā)揮媒體的作用，并取信于民，逐漸消除食品安全圍繞在人們心頭的陰霾。要做到與媒體有效地溝通交流，應(yīng)創(chuàng)立與媒體的交流平臺，在互相信任的前提下，使媒體充分了解當(dāng)前監(jiān)管部門正在實(shí)施或即將實(shí)施的措施及其所要達(dá)到的效果，并協(xié)助監(jiān)管部門推廣其措施，使民眾知道并理解政府采取措施的意義以及其目的，真正做到廣而告之；應(yīng)該建立權(quán)威的食品安全信息發(fā)布機(jī)制，對于人們所關(guān)注的食品熱點(diǎn)問題，及時做出客觀的安全評價及解釋，并適時通報媒體，防止媒體對事件做出誤導(dǎo)，造成社會上口口相傳而導(dǎo)致的社會恐慌；應(yīng)該充分發(fā)揮媒體廣告的作用，將食品安全相關(guān)的信息公布于便于查詢的媒介上，將與生活必需品安全有關(guān)的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)識、規(guī)范集中在一個平臺上，進(jìn)行分類，供公眾查詢檢索，并保持動態(tài)性和可持續(xù)性，使人們對于如何吃得放心、吃得安心有足夠的了解。

[1]Ranjay Gulati,"Does Familiarity Breed Trust?The Implications of Repeated Ties for Contractual Choice in Alliances"，The Academy of Management Journal,Vol.38，No.I(Feb.，1995).

[2]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2002.

[3]石云霞.論堅持人民主體地位[J]，湖北行政學(xué)院學(xué)報，2013，（4）.

[4]謝明雪，陳紹軍.食品安全導(dǎo)論[M].北京：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社，2009.