鄭 夏，鄭克嶺，顏 冰

（東北石油大學(xué)人文科學(xué)學(xué)院，黑龍江 大慶 163318）

習(xí)近平總書記在黨的十八屆四中全會(huì)上指出：法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。全面推進(jìn)依法行政、依法治國(guó)是我國(guó)目前的重大任務(wù)，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的必由之路。2015年3月，全國(guó)“兩會(huì)”在北京召開，明確2015年是我國(guó)全面推進(jìn)依法行政的開局之年。依法行政與國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)具體有著怎樣的關(guān)系、目前我國(guó)在依法行政中存在怎樣的問題和困境、如何在國(guó)家治理能力的視閾下推進(jìn)法治政府建設(shè)，是一項(xiàng)具有時(shí)代性的重要課題。

一、依法行政與國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)系

依法行政，是依法治國(guó)方略的主要內(nèi)容和具體實(shí)施。其含義是指國(guó)家各級(jí)行政機(jī)關(guān)必須是依法設(shè)立、依法運(yùn)行的，行政機(jī)關(guān)和其工作人員必須要依照憲法和法律的規(guī)定進(jìn)行社會(huì)事務(wù)管理。其任何權(quán)力都必須源自法律規(guī)定的范圍之內(nèi)，并且也需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。嚴(yán)明完善的法律機(jī)制是一個(gè)國(guó)家文明進(jìn)步與現(xiàn)代化的寫照，而法律實(shí)施的重要主體是政府。依法行政既是制約，也是保護(hù)；既規(guī)范了行政人員的行為，又保護(hù)了行政人員的利益，更保護(hù)了普通百姓的合法權(quán)益。行政立法、行政執(zhí)法、行政司法都屬于依法行政的范疇之中，都必須要依法進(jìn)行。

國(guó)家治理能力是指運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面[1]。要達(dá)到國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，就需要把當(dāng)前政府管理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化管理的能力提升到一個(gè)更高的層次，全面有效地協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系、國(guó)家與公民之間的關(guān)系以及公民與公民之間的關(guān)系要有準(zhǔn)確把握。治理能力有三點(diǎn)：執(zhí)政黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政。其中，依法執(zhí)政是提高國(guó)家治理能力的前提和基礎(chǔ)。

（一）依法行政是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的核心內(nèi)容

在法治國(guó)家，國(guó)家治理能力主要是依照憲法和法律、運(yùn)用國(guó)家法律制度管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)、建設(shè)經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)的能力；是增強(qiáng)治理國(guó)家的行動(dòng)力，強(qiáng)化憲法和法律的監(jiān)督力，提高國(guó)家制度體系的執(zhí)行力。推進(jìn)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化，就是要推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力的法治化、民主化、科學(xué)化和信息化，依法行政是核心?，F(xiàn)代化需要符合人們對(duì)現(xiàn)代生活方式的追求[2]。在建設(shè)法治中國(guó)的大背景下，我們一直探討的國(guó)家治理能力現(xiàn)代化問題，事實(shí)上在一定程度上是與依法行政能力重疊的。沒有依法行政，依法治國(guó)就會(huì)落空，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力的法治化與現(xiàn)代化。國(guó)家的治理如果與憲法相背離，那么就無(wú)法談及治理的現(xiàn)代化問題。黨的十八大提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)，依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，是提高國(guó)家治理能力的保障。國(guó)家應(yīng)以法治的原則來(lái)管控行政主體。

（二）依法行政是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)推進(jìn)的一個(gè)重要標(biāo)志

亞里士多德曾說，一個(gè)秩序良好的國(guó)家，不是由人來(lái)統(tǒng)治，而是由法來(lái)統(tǒng)治。憲法具有最高的權(quán)威和效力，也是國(guó)家文明進(jìn)步和現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。古今中外，“法”代表著公平、正義，代表著百姓生活的安全感和保障。無(wú)論哪一個(gè)時(shí)代、哪一個(gè)國(guó)家，法的具體內(nèi)容、表現(xiàn)形式，以及法的核心精神，都與該時(shí)代的物質(zhì)文明與精神文明息息相關(guān)，是人類文明發(fā)展水平和國(guó)家治理能力發(fā)展程度的標(biāo)尺。甚至可以這樣說，人類社會(huì)不斷進(jìn)步的歷程，本身就是一代又一代的法制不斷發(fā)展的歷史。政府職能部門能夠做到公平、公正、公開，從“人治”完全走向“法治”，并不是一件容易的事情，尤其是在我們這樣一個(gè)人口眾多、疆域遼闊而又缺乏民主法制傳統(tǒng)的大國(guó)實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、依法行政，更是開天辟地的大事。能夠?qū)崿F(xiàn)真正意義上的依法行政，就標(biāo)志著一個(gè)國(guó)家在其治理能力方面現(xiàn)代化的完成和實(shí)現(xiàn)。我們提出和實(shí)行依法治國(guó)，正是要進(jìn)一步完善我國(guó)的根本政治制度。完善的路徑是實(shí)現(xiàn)由人治到法治的轉(zhuǎn)變，依法治國(guó)，建立社會(huì)主義法治國(guó)家。這是國(guó)家治理形態(tài)方面的文明進(jìn)步。法治，是社會(huì)主義民主的必備要件。依法治國(guó)方略的確定，說明我國(guó)的民主政治建設(shè)進(jìn)入了法治化的階段。這是繼我國(guó)根本政治制度及其他重要政治制度建立之后，我國(guó)政治文明的又一重大進(jìn)步。

二、我國(guó)目前在依法行政方面存在的問題與困境

（一）思想方面

幾千年的封建專制統(tǒng)治，使得人治思想根深蒂固。解放后實(shí)行了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，法治很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)并不為民眾所接受[3]。雖然目前我國(guó)的法治建設(shè)較以往相比已經(jīng)有了突破性進(jìn)展，但法治觀念依然需要普及，行政執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)也需要加強(qiáng)。部分行政執(zhí)法人員法律意識(shí)淡薄，法律知識(shí)欠缺，“人治”“官治”的觀念依舊存在，且不在少數(shù)。這些思想問題直接導(dǎo)致行政人員在工作中出現(xiàn)越權(quán)、人情優(yōu)先、以權(quán)壓法、長(zhǎng)官意志、地方保護(hù)、程序混亂等不規(guī)范行為。甚至有的出現(xiàn)了貪贓枉法等嚴(yán)重問題。

（二）體制方面

行政執(zhí)法存在職權(quán)交叉、職責(zé)不明、職能分散、越權(quán)行政等職權(quán)劃分不合理現(xiàn)象。部分行政執(zhí)法存在交叉執(zhí)法，同一行政事件，可能有不同的行政執(zhí)法的法律依據(jù)，容易受到民眾的質(zhì)疑，使得政府行政部門出現(xiàn)了信任危機(jī)，同時(shí)也給行政部門之間擁有了互相推諉責(zé)任的借口和僥幸思想；部分地方政府或部門利益機(jī)制失衡、職能定位的偏頗，再加上司法機(jī)制有缺漏，缺乏有效的約束機(jī)制，這也造成了在行政執(zhí)法過程中，各種地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義尤為突出的情形，嚴(yán)重影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效率并破壞國(guó)家法制的統(tǒng)一與完整。

（三）執(zhí)行方面

行政執(zhí)法權(quán)力的行使缺乏有力的制約和監(jiān)督。我國(guó)行政執(zhí)法監(jiān)督的類型很多，有立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)自身監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等，但效果不大，關(guān)鍵在于監(jiān)督查處的力度不夠和沒有制度化、法律化，針對(duì)違法行政執(zhí)法的法律依據(jù)欠缺，處罰力度較小。在具體行政過程中，有的工作人員行政失職，不作為，各單位各部門間“踢皮球”，最后老百姓的事情沒人管；在其位不能謀其政，“吃空餉”的情況時(shí)有發(fā)生；有的越權(quán)行政，將不屬于自己管轄范疇的事務(wù)也統(tǒng)統(tǒng)納入麾下，權(quán)力膨脹，違反法定職責(zé)；還有一些領(lǐng)導(dǎo)干部濫用職權(quán)，從個(gè)人私利或小集團(tuán)的利益出發(fā)，為了一己私欲，亂罰款，亂集資，“以權(quán)謀私”“權(quán)錢交易”，甚至逐漸走向了貪污受賄的犯罪道路。行政過程本應(yīng)是幫助人民，卻侵害了人民的利益，失去了人民的信任，毀壞了政府的聲譽(yù)和形象。這些情況如果不能堅(jiān)決糾正，依法行政只能是紙上談兵。

三、在國(guó)家治理能力的視閾下推進(jìn)法治政府建設(shè)

（一）要樹立法治觀念

必須樹立法律的絕對(duì)權(quán)威，糾正權(quán)力支配法律、人治大于法治的錯(cuò)誤觀念。要做到依法行政，就必須確保各機(jī)關(guān)、各部門、各政黨在法律規(guī)定范圍內(nèi)活動(dòng)，加強(qiáng)法制學(xué)習(xí)、宣傳教育，強(qiáng)化法律意識(shí)，提高行政執(zhí)法水平。在當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的中國(guó)，就顯得更為重要。只有全民族的法律意識(shí)提高了，法律才不是被動(dòng)的被遵守，而是主動(dòng)的去遵循。對(duì)于普通公民，不僅要通過普法宣傳教育，使他們知法、懂法、守法，更應(yīng)該通過具體案件的公平處理來(lái)樹立法律的權(quán)威和政府的威信[4]；如果能做到全民懂法、全民守法，那么一旦行政機(jī)關(guān)工作人員出現(xiàn)違法行政等不正當(dāng)行為時(shí)，老百姓就能夠自覺對(duì)其進(jìn)行批評(píng)和抵制，糾正違法行政，并且通過法律手段來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益。對(duì)于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)說，帶頭作用是重中之重。領(lǐng)導(dǎo)干部必須發(fā)揮帶頭作用，了解法律條款，理解法律知識(shí)，遵守法律規(guī)定，維護(hù)法律權(quán)威。只有全民族的法律意識(shí)提高了，才能夠建立高效的法治政府，進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

（二）要深化行政執(zhí)法體制改革

行政執(zhí)法體制改革是行政體制改革的核心，也是推進(jìn)依法行政的關(guān)鍵問題。應(yīng)從夯實(shí)依法行政基礎(chǔ)入手，建立和規(guī)范各項(xiàng)制度。一抓規(guī)范操作。職責(zé)明晰是建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制的基礎(chǔ)。結(jié)合行政權(quán)力公開透明運(yùn)行等工作，著重梳理政府各職能部門的行政職權(quán)。重點(diǎn)對(duì)行政許可、行政處罰、行政收費(fèi)、行政強(qiáng)制、行政征收、行政確認(rèn)等具體行政行為的執(zhí)法依據(jù)進(jìn)行梳理審核，圍繞規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，提高政務(wù)服務(wù)水平，大力推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。二抓制度管理。建立和完善領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度，特別是要學(xué)習(xí)自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度、執(zhí)法檢查制度、進(jìn)企業(yè)檢查準(zhǔn)入制度、重大行政處罰備案制度、執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度。通過制度的貫徹落實(shí)，進(jìn)一步推動(dòng)各地各部門的執(zhí)法工作。三抓基礎(chǔ)保障。充分發(fā)揮政府法制機(jī)構(gòu)在推進(jìn)依法行政中的組織協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)作用，配齊配強(qiáng)法制機(jī)構(gòu)，為法制部門增設(shè)處室，增加編制，招錄高學(xué)歷、高水平的法學(xué)專業(yè)人才，壯大法制機(jī)構(gòu)的力量。同時(shí)，將行政執(zhí)法、行政復(fù)議、法制培訓(xùn)等所需經(jīng)費(fèi)全部列入財(cái)政預(yù)算，有效保障各項(xiàng)工作順利推進(jìn)，以實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制為目標(biāo)。

（三）轉(zhuǎn)變政府的行政監(jiān)督檢查職能

曾幾何時(shí)，政府的管理方式多以守夜警察的形象出現(xiàn)，人們心中“沉默的政府就是最好的政府”。而現(xiàn)在，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變化和社會(huì)的發(fā)展給政府提出了新的課題，人們需要政府去對(duì)正在處理的事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)已經(jīng)發(fā)生了的問題進(jìn)行處罰，對(duì)還未發(fā)生但有可能發(fā)生的問題制定出應(yīng)對(duì)措施和監(jiān)察機(jī)制。政府要從過去的微觀管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理模式。要加強(qiáng)宏觀管理的力度，就需要不斷加強(qiáng)政府的監(jiān)督檢查職能，并且加強(qiáng)行政處罰職能。

一方面，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)主體有可能會(huì)出于個(gè)人眼前利益的誘惑做出違反國(guó)家法律法規(guī)、有違市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)范的行為。這些年出現(xiàn)的偷稅漏稅、假冒偽劣、以次充好、欺詐或暴利等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為也是屢見不鮮。這就要求必須要完善和增強(qiáng)政府的監(jiān)督檢查職能，對(duì)市場(chǎng)主體是否有違法行為做出查證和處理，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控，對(duì)違法行為進(jìn)行行政處罰，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

另一方面，要加強(qiáng)對(duì)職能部門的監(jiān)督與管理，譬如公安、司法、工商、稅務(wù)、商檢、海關(guān)等部門，以確保政府的宏觀管理職能得以順利實(shí)現(xiàn)。首先，應(yīng)當(dāng)建立完善的法律監(jiān)督體系，做到行政有法；其次，充實(shí)和加強(qiáng)行政監(jiān)督檢查隊(duì)伍建設(shè)，保證行政依法。權(quán)力必須在監(jiān)督下才能發(fā)揮最大的作用，沒有法律制約的權(quán)力是盲目和可怕的。所以，必須將所有行政活動(dòng)置于嚴(yán)格的法律監(jiān)管之中，通過依法行政的施行，使國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)水平進(jìn)一步提高。

[1]姚亮.國(guó)家治理能力研究新動(dòng)向[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2014-06-09（3）.

[2]康勇.法治化視域下的國(guó)家治理能力現(xiàn)代化[J].重慶行政，2014，(12):16-18.

[3]曹勝亮.全面推進(jìn)依法治國(guó)的困境與求索[J].法學(xué)論壇，2015，30，（157）:20-30.

[4]張文顯.法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化[J].中國(guó)法學(xué)，2014，（4）:5-27.