宿 玥

（中共大連市委黨校 公共與社會管理教研部，遼寧 大連 116013）

黨的十八屆三中全會審議通過的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并首次提出了社會治理概念，提出“創(chuàng)新社會治理體制，改進(jìn)社會治理方式，提高社會治理水平”。社會治理體制是構(gòu)建國家治理體系的重要組成部分，國家治理體系的現(xiàn)代化必然要求社會治理體制機(jī)制的創(chuàng)新。黨的十八屆四中全會以依法治國為主題，把法治提到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的首要地位，并提出，“堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”，“提高社會治理法治化水平”，所以，加快推進(jìn)社會治理法治化進(jìn)程，是實(shí)現(xiàn)依法治國的客觀要求。

社會治理法治化不是簡單的意味著社會治理有法律保障即可，而是指“社會治理各類主體在遵守法律規(guī)定、尊重法治精神、遵循法治邏輯的前提下，堅(jiān)持以法治精神來引領(lǐng)社會治理，以法治思維來謀劃社會治理，以法律規(guī)范來實(shí)施社會治理，以法治標(biāo)準(zhǔn)來評價(jià)社會治理，以法治秩序的實(shí)現(xiàn)作為社會治理的目標(biāo)，最終形成在法制軌道里實(shí)現(xiàn)社會良治的法治化過程”［1］。社會組織就是社會治理各類主體中的重要一類，十八屆三中全會報(bào)告在“創(chuàng)新社會治理體制機(jī)制”部分就如何“激發(fā)社會組織活力”進(jìn)行了充分闡述，十八屆四中全會就如何“發(fā)揮人民團(tuán)體和社會組織在法治社會建設(shè)中的積極作用”也進(jìn)行了詳細(xì)說明，所以，在社會治理法治化進(jìn)程中規(guī)范社會組織發(fā)展必要且重要。

一、社會組織規(guī)范發(fā)展與實(shí)現(xiàn)社會治理法治化的辯證關(guān)系

（一）社會組織規(guī)范發(fā)展是社會治理法治化的題中應(yīng)有之義

黨的十五大就已確立依法治國基本方略，而建設(shè)法治中國，是習(xí)近平總書記代表黨中央提出的一個新的法治建設(shè)目標(biāo)，特別是黨的十八屆四中全會強(qiáng)調(diào)“全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，必須全面推進(jìn)依法治國”?！耙婪ā钡摹胺ā币馕吨ㄖ问侵袊麄€國家運(yùn)行的基礎(chǔ)，是從事各項(xiàng)活動的基本準(zhǔn)則和基本方式；“治國”的“國”包括各類主體，不僅指國家，也包括政府、社會組織、個人。法治國家、法治政府強(qiáng)調(diào)依法執(zhí)政、依法行政，從某種意義來說，更強(qiáng)調(diào)法律對政府權(quán)力的剛性約束，而法治社會建設(shè)則更強(qiáng)調(diào)法治精神、法治邏輯和法治文化前提下社會規(guī)則的民間之法等軟約束，正如十八屆四中全會報(bào)告中所表述的，“支持各類社會主體自我約束、自我管理，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用”。所以，社會組織自身的規(guī)范發(fā)展，包括其如何更好的自我約束、自我管理、自我完善，從而更快地推動整個社會權(quán)力與權(quán)利運(yùn)行的縱向雙方互動、橫向平行互動，最終實(shí)現(xiàn)“善治”，是社會治理法治化的題中應(yīng)有之義。

（二）社會治理法治化是社會組織規(guī)范發(fā)展的勢在必行之舉

近十幾年來，我國社會組織發(fā)展迅猛，特別是近兩年，每年的增速都在8%以上，但社會組織發(fā)展中的問題也隨著成績不斷暴露，例如，社會組織身份復(fù)雜、部分社會組織有贏利化傾向及尋租腐敗等現(xiàn)象，所以，雖然對社會組織的政策導(dǎo)向是大力培育支持，但政府對其管理的工作重點(diǎn)應(yīng)以規(guī)范監(jiān)管為主。縱觀西方歐美發(fā)達(dá)國家和一些亞洲國家社會組織的發(fā)展，無不是通過法治化建設(shè)給予社會組織強(qiáng)有力的保障和支撐。以社會組織發(fā)展起步較晚的日本為例，1998年出臺了 《特定非營利活動促進(jìn)法》，通過立法保護(hù)社會組織的權(quán)益，并給予鼓勵與支持，由此社會組織的發(fā)展進(jìn)入了快車道，至今，日本社會組織立法已相當(dāng)完善，可以說是“縱向到底，橫向到邊”，從而為社會組織的發(fā)展提供了有力保障。反觀我國，十八屆四中全會報(bào)告提出要“以法治思維引導(dǎo)社會組織健康發(fā)展”，“加強(qiáng)社會組織立法，規(guī)范和引導(dǎo)各類社會組織健康發(fā)展”，所以，社會治理法治化不僅是規(guī)范社會組織發(fā)展的前提基礎(chǔ)，也是重要方式和手段，是勢在必行之舉。

（三）制度建設(shè)是當(dāng)前社會治理法治化和社會組織規(guī)范發(fā)展亟需共破之題

如前所述，社會治理強(qiáng)調(diào)以法治精神來引領(lǐng)，以法治思維來謀劃，以法律規(guī)范來實(shí)施，以法治標(biāo)準(zhǔn)來評價(jià)，以法治秩序?yàn)槟繕?biāo)，而所有這些要素的基礎(chǔ)就是制度建設(shè)。黨的十八屆三中全會報(bào)告明確提出要創(chuàng)新社會治理體制，只有在遵守法律規(guī)范的實(shí)踐過程中才能加快培養(yǎng)法治精神和法治思維、才能檢驗(yàn)法治標(biāo)準(zhǔn)、形成法治秩序，所以，制度建設(shè)是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)社會治理法治化的前提和首要環(huán)節(jié)。十八屆四中全會報(bào)告在“增強(qiáng)全民法制觀念，推進(jìn)法治社會建設(shè)”一章對如何發(fā)揮社會組織積極作用作了專門論述，提出推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理的問題，要求“建立健全社會組織參與社會事務(wù)、維護(hù)公共利益、救助困難群眾、幫教特殊人群、預(yù)防違法犯罪等五大機(jī)制和制度化渠道”，“加強(qiáng)社會組織立法”，這些政策利好消息，在推動我國社會組織發(fā)展進(jìn)入高速公路的同時(shí)，也對政府管理社會組織提出了新要求，今后要在頂層設(shè)計(jì)下加大分層政策對接與政策的細(xì)化落實(shí)，即完善和執(zhí)行制度體系，所以，制度建設(shè)也是社會組織規(guī)范發(fā)展的抓手和著力點(diǎn)。由此而知，制度建設(shè)是當(dāng)前社會治理法治化和社會組織規(guī)范發(fā)展亟需共破之題。

二、當(dāng)前社會組織發(fā)展的最大瓶頸——體制不完善、機(jī)制不健全

雖然近十幾年我國社會組織取得了長足發(fā)展，并在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供公共服務(wù)、維護(hù)社會穩(wěn)定、豐富公共文化生活方面發(fā)揮了巨大作用，但與西方發(fā)達(dá)國家相比，社會組織無論從數(shù)量還是質(zhì)量上差距還都較大。我們不能否認(rèn)傳統(tǒng)行政文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治制度、公民意識和素養(yǎng)等諸多因素所產(chǎn)生消極影響，但從實(shí)踐層面來看，當(dāng)前社會組織發(fā)展的瓶頸還是制度障礙。

（一）登記管理體制不放開造成社會組織成立難

我國現(xiàn)行“雙重負(fù)責(zé)，分級管理”的社會組織管理體制，這是一種政治把關(guān)和共擔(dān)責(zé)任的分權(quán)機(jī)制，這一管理體制的產(chǎn)生有著現(xiàn)實(shí)合理性，是特定歷史條件下的制度安排，但也正是這個管理體制，不僅直接限制了社會組織的成立，也造成了我國社會組織的“官民二重性”問題。近兩年，突破雙重管理體制的嘗試不斷，2013年3月國務(wù)院頒布 《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，明確提出“行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織成立可以直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意”。在該文件精神的指導(dǎo)下，全國絕大多數(shù)省、自治區(qū)和直轄市開展或試行了社會組織直接登記工作，但管理體制的突破并不意味著我國社會組織，特別是官辦社會組織去“行政化”和“去壟斷化”問題將會迎刃而解。黨的十八大和十八屆三中全會的精神都要求實(shí)行政社分開，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用，但是目前社會組織去行政化阻力較大、推進(jìn)緩慢，業(yè)務(wù)主管單位對某些社會組織的負(fù)責(zé)人仍有人事任免權(quán)，間接控制著組織發(fā)展，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部兼任社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)仍較為普遍，社團(tuán)發(fā)展所需要的各種資源和資本也都仰賴于領(lǐng)導(dǎo)的行政身份和活動能力，這嚴(yán)重影響了社會組織的健康發(fā)展。

（二）合作服務(wù)機(jī)制不健全造成社會組織發(fā)展難

社會組織的“去行政化”并不意味社會組織和政府毫無瓜葛，恰恰相反，從國際經(jīng)驗(yàn)來看，社會組織的發(fā)展要求政府要與之建立合作伙伴關(guān)系，并為其提供相應(yīng)的服務(wù)平臺和服務(wù)機(jī)制，其中，政府購買社會組織服務(wù)就是主要方式。十八屆三中全會報(bào)告提出“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買”。但從全國來看，這項(xiàng)工作總體上還是處于起步或者試點(diǎn)探索階段，購買社會組織服務(wù)仍沒有完善的制度保障、形成剛性要求，例如，到目前為止，我國還沒有一部專門關(guān)于政府購買公共服務(wù)的成型法律，各級地方政府在開展政府購買服務(wù)的實(shí)踐過程中缺乏全國性的法律依據(jù)；對全國大多數(shù)省市而言，政府向社會組織購買服務(wù)的暫行辦法、指導(dǎo)意見，特別是政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能目錄、政府向社會組織購買服務(wù)目錄、具備資質(zhì)條件承接政府轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)的社會組織目錄等購買公共服務(wù)具體制度還欠缺。此外，政府購買服務(wù)的透明度有待提高，公開招標(biāo)的“走過場”和“暗箱操作”仍存在，評價(jià)和監(jiān)督機(jī)制也不到位。

（三）監(jiān)管機(jī)制不完善造成社會組織規(guī)范難

近幾年，社會組織的尋租腐敗、違法違規(guī)現(xiàn)象層出不窮，這不僅對社會組織自身，也對政府公信力造成極壞的影響。伴隨著社會組織登記門檻的降低，社會組織未來幾年將會迎來井噴發(fā)展，對社會組織的監(jiān)管面臨的新難題。從監(jiān)管主體來說，我國對社會組織的監(jiān)管仍以政府為主，對社會組織的監(jiān)管方式雖然包括等級審批、日常監(jiān)管、稅務(wù)稽查、違法審查、行政處罰等，但基層民政部門主要以年檢等行政手段為主，很多基層部門的管理人員不僅人手緊張，還缺乏專業(yè)知識，所以年檢工作存在流于形式的現(xiàn)象，而業(yè)務(wù)主管單位只能進(jìn)行協(xié)助配合，也缺少相應(yīng)的責(zé)任追究，導(dǎo)致業(yè)務(wù)主管單位的監(jiān)管缺少責(zé)任感和主動性。而對于其他監(jiān)管主體，社會組織、公民個人等，我國仍處于缺失空白，社會組織的信息不透明，公開不到位。

（四）內(nèi)部治理機(jī)制不落實(shí)造成社會組織自立難

我國關(guān)于社會組織的內(nèi)部治理，沒有專門的法律加以規(guī)定，散見于 《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位等級管理暫行條例》、《基金會管理?xiàng)l例》等，在現(xiàn)實(shí)中，社會組織內(nèi)部治理無章可循、有章不循的現(xiàn)象還普遍存在。“理事會”是社會組織最重要的內(nèi)部治理機(jī)制，但一些社會組織的理事會有名無實(shí)、形同虛設(shè)；有的社會組織負(fù)責(zé)人認(rèn)為內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)就是各種規(guī)章制度制定的靜態(tài)過程，制定后束之高閣、根本不落實(shí)；還有的社會組織定位不明確、缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，違章開展活動，推遲換屆選舉等等。此外，部分社會組織的財(cái)務(wù)制度比較混亂，例如，仍有社會組織使用 《企業(yè)會計(jì)制度》或 《事業(yè)單位會計(jì)制度》；社團(tuán)章程規(guī)定要有專職會計(jì)人員，但很多社團(tuán)都是聘請兼職會計(jì)，年檢時(shí)匆忙應(yīng)付；部分社會組織存在資金隨意使用、票據(jù)使用不規(guī)范、資金使用不入賬等，這些問題都為社會組織的可持續(xù)發(fā)展種下隱患。

三、實(shí)現(xiàn)社會組織規(guī)范發(fā)展的關(guān)鍵——創(chuàng)新體制機(jī)制、完善制度建設(shè)

十八屆三中全會和十八屆四中全會分別通過的兩個決定，不僅在黨的綱領(lǐng)性文件中確立了社會組織社會治理主體的重要地位，也為社會組織的發(fā)展提供了法治保障，社會組織迎來了頂層設(shè)計(jì)的重大突破，獲得了巨大的發(fā)展空間，接下來，如何在創(chuàng)新的制度框架下，完善、細(xì)化、落實(shí)社會組織相關(guān)體制機(jī)制，形成長效化的政策制度體系將成為推動社會組織發(fā)展的關(guān)鍵所在。

（一）“低門檻”——推進(jìn)社會組織登記管理體制改革

近兩年來，社會組織登記管理制度改革的步伐加快，簡化程序、降低門檻、下放權(quán)限、調(diào)整公募資質(zhì)、探索“一業(yè)多會”打破壟斷格局等眾多政策的出臺不斷為社會組織發(fā)展掃清障礙，中央應(yīng)高度重視這些政策的執(zhí)行情況，真正讓這項(xiàng)政策紅利釋放出來。例如，行業(yè)協(xié)會、商會與政府脫鉤早已提上日程，計(jì)劃今年年底前全面實(shí)現(xiàn)，但長期的“行政化”使很多行業(yè)協(xié)會“不想脫”也“不會脫”，所以不可能一蹴而就，可以學(xué)習(xí)深圳經(jīng)驗(yàn)，一方面，推動行業(yè)協(xié)會登記體制改革，直接登記，民政部門管理，同時(shí)，各省市都應(yīng)制定具體的脫鉤時(shí)間表，對于整改無效的行業(yè)協(xié)會商會，登記管理機(jī)關(guān)有權(quán)予以撤銷；另一方面，將政府承擔(dān)的部分職能和服務(wù)向行業(yè)協(xié)會商會委托轉(zhuǎn)移，投入資金搭建平臺，推動一些行業(yè)協(xié)會進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新［2］?？傊挥性谂嘤龀值倪^程中推動社會組織與政府脫鉤，才能夠克服社會組織的“行政化”并把它送入健康發(fā)展的快車道。

（二）“促合作”——創(chuàng)新政府與社會組織合作機(jī)制

政府與社會組織的合作機(jī)制是二者平等互助、協(xié)同治理關(guān)系的落實(shí)、保障。首先，政府要完善購買服務(wù)機(jī)制，確立自身“裁判員”“監(jiān)督員”的地位。各級政府要出臺并細(xì)化社會組織轉(zhuǎn)移職能的指導(dǎo)性意見，編制轉(zhuǎn)移事項(xiàng)目錄，審查社會組織資質(zhì)，通過委托管理、購買服務(wù)、合同立項(xiàng)等方式轉(zhuǎn)移職能并加強(qiáng)監(jiān)管，確保社會組織能夠提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。其次，完善資金扶持制度，將購買社會組織服務(wù)的資金納入政府采購目錄和公共財(cái)財(cái)政預(yù)算，不僅民政部門，所有部門都應(yīng)推廣購買社會組織服務(wù)，建立購買社會組織服務(wù)的財(cái)政專項(xiàng)資金，以各種補(bǔ)貼等形式資助社會組織發(fā)展。再次，要完善社會組織孵化機(jī)制。現(xiàn)在，全國各地都在建社會組織孵化園或者孵化中心，也有相當(dāng)部分受人力物力所限達(dá)不到孵化器應(yīng)有的條件和專業(yè)化程度，盲目貪多、徒有其名、浪費(fèi)資源，建議各省、市、區(qū)要整合資源，打造社會組織孵化網(wǎng)絡(luò)，依托社區(qū)服務(wù)中心的平臺，為社區(qū)社會組織提供專業(yè)培訓(xùn)和指導(dǎo)、注冊協(xié)助及資金補(bǔ)貼等幫扶，從而推動基層社會組織的發(fā)展。

（三）“嚴(yán)監(jiān)管”——構(gòu)建社會組織的綜合監(jiān)管機(jī)制

社會治理的法治化要求社會組織監(jiān)管要樹立法治思維、運(yùn)用法治方式，實(shí)現(xiàn)由行政監(jiān)管向依法監(jiān)管、由單一監(jiān)管向多方監(jiān)管、由前置監(jiān)管向中后置監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。首先，盡快出臺 《社會組織法》，規(guī)范社會組織與其它社會主體的權(quán)利義務(wù)，保護(hù)社會組織利益。其次，明確民政部門和相關(guān)業(yè)務(wù)部門之間的監(jiān)管職責(zé)，雙方要在分工明確的基礎(chǔ)上加強(qiáng)合作，特別是多部門在信息共享前提下開展執(zhí)法聯(lián)動，規(guī)范相關(guān)部門的自由裁量行為。再次，發(fā)揮社會組織評估機(jī)制的優(yōu)勝劣汰作用，繼續(xù)擴(kuò)大評估面并促進(jìn)社會組織養(yǎng)成主動評估的良好習(xí)慣，繼續(xù)發(fā)揮通過評估樹立優(yōu)秀典型并給與政策資金激勵的引領(lǐng)導(dǎo)向作用，對于違法違規(guī)的社會組織要給與相應(yīng)的懲罰淘汰。最后，要調(diào)動社會監(jiān)督主體形成監(jiān)管合力，重點(diǎn)發(fā)揮樞紐型社會組織行業(yè)監(jiān)管和自律的作用，營造全社會共同監(jiān)督的氛圍。

（四）“強(qiáng)造血”——完善社會組織的內(nèi)部治理機(jī)制

政府是規(guī)范社會組織發(fā)展的外力，社會組織自身加強(qiáng)制度建設(shè)是其規(guī)范發(fā)展的內(nèi)力，更是不容忽視。社會組織內(nèi)部治理機(jī)制包括決策治理機(jī)制、財(cái)務(wù)治理機(jī)制、人事治理機(jī)制、信息披露機(jī)制等。首先，要樹立章程在社會組織治理結(jié)構(gòu)中的核心地位，社會組織的發(fā)展以章程為依據(jù)，嚴(yán)格執(zhí)行章程。其次，逐步推行決策、執(zhí)行和監(jiān)督分離的運(yùn)行機(jī)制，建立科學(xué)民主的決策機(jī)制。再次，嚴(yán)格財(cái)務(wù)管理制度，特別是收支管理，保證社會組織資金來源合法，并用于與其宗旨相符的業(yè)務(wù)活動。次之，探索創(chuàng)新社會組織人事治理機(jī)制，做好組織成員的甄選、培訓(xùn)開發(fā)、績效評價(jià)、薪酬保障等各方面工作，從而為社會組織的發(fā)展提供智力支持。最后，重視社會組織的公信力建設(shè)。因?yàn)樯鐣M織天生具有非營利性，公信力就成為社會組織的生命線，而公信力修復(fù)成本又極高，所以，社會組織要牢記使命、潔身自好，通過自身的品牌樹立和維護(hù)助推組織的公信力。

［1］韓秀桃.社會治理過程中的法治保障 ［N］.中國青年報(bào)，2014-10-27.

［2］絕大多數(shù)行業(yè)協(xié)會與公職人員脫鉤［EB/OL］.深圳商報(bào)多媒體數(shù)字版，2014-03-27.