(華僑大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 泉州362021)

我們黨一直都非常注重在農(nóng)村的工作，“政黨下鄉(xiāng)”是黨在組織上深入農(nóng)村社會，積極發(fā)現(xiàn)、吸收、培養(yǎng)“農(nóng)民無產(chǎn)階級”當(dāng)中的優(yōu)秀分子，建立起忠誠于黨的新的農(nóng)村干部群體，把黨的控制力滲入到農(nóng)村基層社會。通過建立的農(nóng)村黨支部，構(gòu)建起圍繞著基層黨組織的社會組織，對農(nóng)村社會進行組織動員;在婦孺皆知的目標下，宣傳黨的方針政策，使農(nóng)民的思想觀念隨著黨的政策而不斷變化，對農(nóng)村社會進行思想領(lǐng)導(dǎo);基層黨組織在農(nóng)村成為了權(quán)力中心，農(nóng)村基層社會緊緊圍繞著黨組織進行運轉(zhuǎn)。早在1923年8月，中國共產(chǎn)黨就在河北省安平縣建立了黨的農(nóng)村基層組織。“這是中國共產(chǎn)黨第一個農(nóng)村黨支部，也是現(xiàn)代政黨下鄉(xiāng)的開端?！盵1]從此之后，中國共產(chǎn)黨的組織便開始深入農(nóng)村、組織農(nóng)民、動員農(nóng)民，這成為新民主主義革命勝利的重要因素。建國之初，新生的人民政權(quán)面臨著在一個落后的新生“大國”建立一個現(xiàn)代化國家的緊迫任務(wù)，急需把游離于政治之外的鄉(xiāng)村社會和農(nóng)民納入到新生的國家政權(quán)體系之中。黨摧毀了傳統(tǒng)的統(tǒng)治秩序，黨的組織在全國范圍內(nèi)向農(nóng)村基層社會鋪展開來。

“皇權(quán)不下縣”是中國古代社會的農(nóng)村治理理念，而清朝末年和民國時期在對農(nóng)村基層政權(quán)進行構(gòu)建上改變了傳統(tǒng)社會以“縣”為界的框架，逐漸將國家權(quán)力延伸到了鄉(xiāng)村這一范圍。但是，因為近代中國的社會屬性以及長年的戰(zhàn)爭，國家政權(quán)并沒能真正地實現(xiàn)對農(nóng)村基層社會的完全控制。與此相反，建國初期，我黨通過剿匪反霸、土地改革、各種形式的批斗會與訴苦會，摧毀了原有的士紳階層在農(nóng)村的統(tǒng)治，為黨在農(nóng)村贏得了人心，凝聚起了擁護者。黨培養(yǎng)了代表農(nóng)民利益的新的農(nóng)村精英群體，并吸納他們?yōu)辄h員，在農(nóng)村普遍建立了黨組織，為農(nóng)村基層政權(quán)推送了人才。在農(nóng)村基層政權(quán)的構(gòu)建當(dāng)中，黨組織起了非常大的作用。建國初期，隨著黨組織對農(nóng)村基層社會的逐步下移、不斷滲入、全面控制，這對農(nóng)村基層政權(quán)的鄉(xiāng)村并立、鄉(xiāng)政權(quán)制、人民公社模式變遷產(chǎn)生了很大的影響。

一、1950-1953年:黨組織的逐步下移與農(nóng)村基層政權(quán)的鄉(xiāng)村并立模式

中國共產(chǎn)黨還在局部執(zhí)政時期，便進行了土地改革。受執(zhí)政范圍和國內(nèi)主要矛盾的影響，土地改革在程度上、范圍上都始終沒能對封建的土地占有模式造成徹底打擊，農(nóng)村社會依然保持著它特有的運行軌跡，農(nóng)村舊有的統(tǒng)治者仍然是其權(quán)力的最大享有者。農(nóng)村社會傳統(tǒng)的統(tǒng)治秩序是士紳階層的統(tǒng)治，作為主體的地主，是統(tǒng)治的代表。

建國后的土地改革根據(jù)土地占有的多少來劃分階級，將地主的財產(chǎn)、社會權(quán)力進行了剝奪，使貧苦農(nóng)民較為均等地分到了土地和其它形式的物產(chǎn)。土地改革是完全變更封建土地所有制關(guān)系的一次革命，從清匪、反霸、調(diào)查、宣傳、階級劃分到?jīng)]收、分配以及最后的復(fù)查，也可以說“土地改革是村落社會中一次大規(guī)模的均貧富運動?！盵2]在這次運動當(dāng)中地主變窮了，大部分農(nóng)民獲得了地產(chǎn)和物產(chǎn)，但也還是窮。雇農(nóng)和貧農(nóng)是在土改當(dāng)中得益最多的階層，雖說可分配的土地平均下來沒有多少，但是對于原本無地或少地的農(nóng)民而言，已經(jīng)是歡天喜地。鄉(xiāng)村底層民眾的數(shù)量是巨大的，他們對黨是感恩戴德的。

但是，幾千年來的封建思想在中國大地上深深扎根，對于命運、生活的艱苦，農(nóng)民更多的是存有“富貴在天”、“人各有命”的想法，而對于黨所宣傳的地主剝削，知之甚少，缺乏敵我階級的區(qū)分。尤其是，有些貧下中農(nóng)害怕地主、惡霸分子的反攻報復(fù)，往往對于分到的土地不敢認領(lǐng)，害怕土改，更不敢去主動占有地主的財產(chǎn)。地主占有土地，農(nóng)民租地交租，便是簡單的封建土地所有制邏輯。就算經(jīng)過了土改，地主也仍然習(xí)慣于支配農(nóng)村社會的生活，農(nóng)民也習(xí)慣于服從傳統(tǒng)逆來順受。農(nóng)民未能察覺到自身受到的剝削，而黨的高層對于土地和階級情況的過高估計，都對黨組織將權(quán)力逐步下移到農(nóng)村社會形成挑戰(zhàn)?！巴恋馗母锝Y(jié)束后，地主仍神氣活現(xiàn)，農(nóng)民一見地主仍叫‘大先生’、‘大爺’?！盵2]黨意識到，不經(jīng)歷階級斗爭，就不能在思想上改變農(nóng)民“逆來順受”的心態(tài)，地主也還會趾高氣揚。在黨的引導(dǎo)下，一場場追憶的“訴苦會”和對地主的批斗會開始了，昔日的地主和今日的農(nóng)民角色改變了，農(nóng)村的傳統(tǒng)秩序在農(nóng)民的心中瓦解了。中國共產(chǎn)黨的威望得到了極大提升，黨的組織也得以順利在農(nóng)村社會逐步下移。

土地改革為中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村集聚了極大的威望，在土地改革當(dāng)中受益的貧下中農(nóng)成為了黨的積極擁護者，他們也就變成了黨組織向農(nóng)村下移的重要依靠，也成為農(nóng)村基層政權(quán)的骨干力量。一方面，在土地改革以及相伴隨的清剿土匪惡霸運動中，將原有實際控制農(nóng)村社會的地主勢力打翻;另一方面，也為國家通過合作化運動對農(nóng)業(yè)進行社會主義改造，在農(nóng)村社會建立黨的基層組織，發(fā)展黨員打好了基礎(chǔ)。建國后的這次土地改革的成功推行，“徹底推翻鄉(xiāng)村舊的秩序，使中國借以完成20世紀的歷史任務(wù):‘重組基層’”[3]。

黨的組織不斷下移農(nóng)村社會，打破了原有的農(nóng)村基層政權(quán)，同時也在黨的周圍聚集起占農(nóng)村人口絕大部分的擁護者。在這期間，黨通過派出土改工作隊到農(nóng)村，領(lǐng)導(dǎo)著農(nóng)民協(xié)會等群眾組織，不斷發(fā)動群眾進行土改，發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)其中的積極分子，為農(nóng)村基層政權(quán)，也就是1950-1953年存在的鄉(xiāng)村并立政權(quán)模式，輸送了干部力量，穩(wěn)定了農(nóng)村社會。鄉(xiāng)村并立的政權(quán)模式其特點:一是鄉(xiāng)、行政村都是農(nóng)村基層政權(quán)組織;二是鄉(xiāng)、村人民政府議行合一;三是建設(shè)尚不成熟、政權(quán)變動幅度較大。但這也正說明當(dāng)時的這種模式與黨所要教育農(nóng)民的目的相契合，也便是深入農(nóng)村、啟發(fā)農(nóng)民、調(diào)動農(nóng)民，要讓農(nóng)民具有一定的政治意識。也可以說，這一時期的農(nóng)村基層政權(quán)是由黨領(lǐng)導(dǎo)的，在下派的土改工作隊具體組織中通過農(nóng)民協(xié)會而得到不斷發(fā)展的。

二、1954-1958年:黨組織的不斷滲入與農(nóng)村基層政權(quán)的鄉(xiāng)政權(quán)制模式

土地改革基本完成之后，國家的重要任務(wù)就是將農(nóng)民組織起來，進行社會主義生產(chǎn)，為國家的恢復(fù)和重建，以及重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略提供物質(zhì)資料供給。而黨要將農(nóng)民組織起來，僅僅依靠政權(quán)體制內(nèi)的少數(shù)人來組織農(nóng)民是杯水車薪的，必定要有一個強有力的執(zhí)行群體來共同完成黨的目標。因此就需要尋找一個既能夠完成黨在農(nóng)村的目標，又能夠充分代表農(nóng)民利益的群體，所以符合黨員階級成分要求的貧下中農(nóng)就成了黨所選定的群體。中國共產(chǎn)黨需要將一部分積極分子吸收為共產(chǎn)黨員，從而取代沒落的傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳和舊的“社會精英”，成為農(nóng)村社會當(dāng)中新的領(lǐng)導(dǎo)者。

中共中央農(nóng)村工作部在1954年5月作的《關(guān)于第二次全國農(nóng)村工作會議的報告》指出，“新區(qū)約有相當(dāng)一部分鄉(xiāng)村沒有中共黨員的支部，這種鄉(xiāng)及黨員過少的鄉(xiāng)，均應(yīng)在社會主義改造運動中積極發(fā)展黨員，建立支部?！盵4]雖然，中國共產(chǎn)黨從1949年10月便開始了合作化運動，但到1955年上半年，初級合作社才基本在全國得到普遍建立，中國共產(chǎn)黨的基層組織也才在合作社和行政村得到較大發(fā)展?！熬腿珖?，農(nóng)村黨員發(fā)展的高峰期是1956年和1958年。”[5]這與1956年開始的社會主義建設(shè)高潮，“左”傾冒進政策在農(nóng)村掀起社會主義改造景象不無關(guān)系。

通過合作化運動，黨的支部由行政鄉(xiāng)延伸到了村莊，“支部建在村莊”的目標是讓分散的農(nóng)民能夠組織化，將分散的農(nóng)村社會變成行動有序的政治組織，將政黨的權(quán)力滲入其中。一部分積極的、支持合作化的貧下中農(nóng)被吸納成了黨員，成為新的農(nóng)村精英群體，取代了已經(jīng)被專政的傳統(tǒng)精英群體，成為了農(nóng)村權(quán)力新的領(lǐng)導(dǎo)者，他們在政治上和組織上與黨保持著緊密的聯(lián)系，成為黨的力量滲入農(nóng)村社會的主要群體。通過農(nóng)業(yè)合作化運動，政權(quán)真正意義上地下沉到了農(nóng)村，黨的組織在農(nóng)村真正站穩(wěn)了腳跟。

這一時期的農(nóng)村基層政權(quán)被稱為鄉(xiāng)政權(quán)制的模式。從鄉(xiāng)村并立到鄉(xiāng)政權(quán)制的轉(zhuǎn)變，是黨組織在農(nóng)村社會站穩(wěn)了腳跟、積聚起了絕大部分農(nóng)民、吸納了其中的積極分子之后才得以實施的。黨組織完全滲入到了農(nóng)村，農(nóng)村社會的秩序得到了基本穩(wěn)定，黨對先前鄉(xiāng)村并立的農(nóng)村基層政權(quán)模式進行了較大范圍的調(diào)整，其主要方面:一是取消行政村建制，統(tǒng)一為鄉(xiāng)建制，并更名為“人民委員會”;二是在少數(shù)民族聚居地設(shè)立民族鄉(xiāng);三是鄉(xiāng)的規(guī)模有所擴大，并設(shè)置了相應(yīng)的下屬機構(gòu)?！班l(xiāng)人民委員會”是鄉(xiāng)政權(quán)的行政機關(guān)，它的工作人員大部分是新吸納為黨員的農(nóng)民積極分子。鄉(xiāng)政權(quán)制的模式在黨的領(lǐng)導(dǎo)下逐步得到完善，取得了很大成績，這對我們今天的農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)具有很大的借鑒意義。

三、1958-1983年:黨組織的全面控制與農(nóng)村基層政權(quán)的人民公社模式

土地改革使農(nóng)民獲得了土地，但是出于對小農(nóng)分散經(jīng)營這種傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的懷疑，以及防止新的社會分化和為重工業(yè)的快速發(fā)展提供物資積累的需要，在全國基本完成土地改革不久后，黨便進行了對農(nóng)村的社會主義改造。其中關(guān)鍵的內(nèi)容便是將農(nóng)民組織起來，同時在農(nóng)村實行高度的集體化。張樂天認為“作為國家強制性制度嵌入，集體化運動是為了阻止傳統(tǒng)邏輯繼續(xù)運行即防止出現(xiàn)新的貧富分化，促進理想的繼續(xù)前行?！盵2]

從1956年初開始的社會主義高潮結(jié)束后，農(nóng)村社會的經(jīng)濟與政治結(jié)構(gòu)發(fā)生了翻天覆地的變化。高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社這種功能齊全而又擁有很大權(quán)力的組織生產(chǎn)單位不僅僅在經(jīng)濟上將“一盤散沙”的農(nóng)民組織了起來，它的政治化程度也不斷提高，最終“政社合一”人民公社便應(yīng)運而生了。陳伯達提出要“把合作社辦成一個既有農(nóng)業(yè)合作，又有工業(yè)合作的基層組織單位，實際上是農(nóng)業(yè)和工業(yè)相結(jié)合的人民公社?！盵6]毛澤東更為直接地指出:“公社的特點是:一曰大，二曰公?！盵7]

在人民公社政權(quán)模式下，實行科層制和標準化管理，使得基層政權(quán)的功能得到了極大的擴展，除了基本的政治統(tǒng)治功能，還包含組織生產(chǎn)、宣傳教育、社會服務(wù)等功能。人民公社政權(quán)模式的確立，“不僅進一步推動了農(nóng)村黨組織的建設(shè)，而且進一步確立了黨組織的核心地位，人民公社既是‘政社合一’的體制，也是‘黨政合一’、‘黨經(jīng)合一’的組織體制?！盵1]1962年9月27日，《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》(以下簡稱《草案》)正式出臺，確立了人民公社中黨組織的地位，明確了“在人民公社中，中國共產(chǎn)黨的各級組織……在人民公社各級組織中起領(lǐng)導(dǎo)作用和核心作用”[8]?！恫莅浮芬笤诠纭⑸a(chǎn)大隊、生產(chǎn)小組三個層級上設(shè)立黨的組織，黨組織書記全面負責(zé)一切。而同樣設(shè)立的社員代表大會、公社管理委員會、檢查委員會及它們的成員則基本處于一種“虛職”的狀態(tài)。

人民公社這一高度集中化政權(quán)模式“較為徹底瓦解了鄉(xiāng)村社會的土地制度、宗族制度、風(fēng)俗習(xí)慣、道德禮儀、人際關(guān)系等。”[9]黨組織作為人民公社的權(quán)力核心，牢牢控制了農(nóng)村社會，保持了農(nóng)村為國家發(fā)展戰(zhàn)略提供較為穩(wěn)定的物資資源的能力。應(yīng)該說，人民公社這一農(nóng)村基層政權(quán)模式是“政黨下鄉(xiāng)”的頂峰，它所確立的一元化領(lǐng)導(dǎo)，實際上就是權(quán)力集中于黨，黨政不分的領(lǐng)導(dǎo)。

四、關(guān)于“政黨下鄉(xiāng)”與農(nóng)村基層政權(quán)構(gòu)建的思考

建國初的“政黨下鄉(xiāng)”距今已有幾十年的歷史，它是我們黨在建立全國性政權(quán)以后得以全面展開的。通過“政黨下鄉(xiāng)”，黨的各項政策得以順利進行，在基層政權(quán)的構(gòu)建當(dāng)中，從鄉(xiāng)村并立、鄉(xiāng)政權(quán)制到人民公社這種“全能主義”的政權(quán)模式，可以肯定的是黨在“下鄉(xiāng)”的過程中，強化了農(nóng)村基層政權(quán)的建設(shè)，提高了控制力，使黨得以對農(nóng)村社會進行全面整合，使得農(nóng)村為國家工業(yè)化優(yōu)先的戰(zhàn)略提供了足夠的物質(zhì)資料，新生的人民政權(quán)得以鞏固。現(xiàn)在，回過頭來看建國初期的“政黨下鄉(xiāng)”與農(nóng)村基層政權(quán)模式的建構(gòu)，其得失成敗，仍能留給我們一些值得思考的地方。

一方面，在農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)當(dāng)中，黨組織與其他組織的關(guān)系應(yīng)當(dāng)?shù)玫酵咨茀f(xié)調(diào)。建國初期的“政黨下鄉(xiāng)”，黨在具有無產(chǎn)階級屬性的農(nóng)民當(dāng)中，找到能夠充分實現(xiàn)黨的意志的“積極分子”。不同階段的入黨標準的傾向，總是與黨的政策目標相契合，同時又將具有“忠誠”和“黨性”的組織成員錄用為農(nóng)村基層政權(quán)的干部，黨的政策能夠得到很好的執(zhí)行。但是，農(nóng)村基層政權(quán)正因為是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下建構(gòu)起來的，就容易造成黨組織與行政組織部分職能的重合與沖突，到最后，往往是黨組織決定了一切。這在鄉(xiāng)村并立、鄉(xiāng)政權(quán)制、人民公社三種模式當(dāng)中都表現(xiàn)得尤為明顯，也影響到了我們現(xiàn)在的農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)。

在我國目前的農(nóng)村政權(quán)當(dāng)中，主要存在的“黨政不分”、“政企不分”、權(quán)力集中于黨委等問題都可以從建國初期的農(nóng)村基層政權(quán)當(dāng)中找到影子，可以說這也是老大難問題。解決這些問題，關(guān)鍵還是在黨，基層政權(quán)中的黨組織應(yīng)該是起到整合作用，而不是具體的行動執(zhí)行者，要放權(quán)于人大、政府、企業(yè)。更進一步，在農(nóng)村實行村民自治的大背景下，農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)還應(yīng)協(xié)調(diào)好“村兩委”的關(guān)系，同時減少上級黨委對村級事務(wù)的干預(yù)。

黨的十八大后，新一屆中共領(lǐng)導(dǎo)人提出了治理能力現(xiàn)代化的問題。正如學(xué)者俞可平描述的那樣，“在治理當(dāng)中，權(quán)力的主體是多元的，還包括企業(yè)組織、社會組織和居民自治等?！盵10]在我國農(nóng)村，過去更多的是強調(diào)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，包攬一切，而要推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就必須打破這一傳統(tǒng)觀點。黨組織包攬一切未必就是勤政，適當(dāng)放權(quán)也未必都是不作為。作為農(nóng)村基層政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)者的黨組織，只有做好了整合工作，才能使農(nóng)村的各種力量圍繞到新農(nóng)村建設(shè)上來。

另一方面，農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)還應(yīng)充分尊重農(nóng)民的自主性。1958年下半年，人民公社的建立是集體化運動發(fā)展到頂峰的政權(quán)模式，它將政治、經(jīng)濟、文化、社會的各種資源高度集中于一體。人民公社作為一種全新的農(nóng)村基層政權(quán)模式，最為突出的特點是政權(quán)組織建設(shè)與經(jīng)濟組織建設(shè)一體化，農(nóng)村社會前所未有的國家化了，原本的農(nóng)民成為了，亦或者說改造為了高度統(tǒng)一化的具有特殊身份性質(zhì)的政治人——人民公社社員。黨組織作為人民公社各種組織的核心，發(fā)揮著無可替代的領(lǐng)導(dǎo)作用，將工、農(nóng)、商、學(xué)、兵組織在一起，管理生產(chǎn)、管理生活。黨組織成功地在農(nóng)村社會構(gòu)建了網(wǎng)絡(luò)，同時“全能主義”的政治傾向使得人民公社包辦了一切，而在人民公社體制當(dāng)中處于核心地位的黨組織也順理成章地成為了包辦一切的組織載體。黨推動建設(shè)人民公社的崇高理想是正確的，但是一旦脫離當(dāng)時當(dāng)?shù)氐膶嶋H，正如歷史所證明的那樣，人民公社這種“全能主義”的基層政權(quán)模式失敗了[11]。

人為拔高生產(chǎn)關(guān)系必然造成與現(xiàn)實生產(chǎn)力的嚴重脫節(jié)，并會極大地阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展。建國初的土地改革較為契合農(nóng)民獲得土地的愿望，但是從農(nóng)業(yè)合作化運動到人民公社的解體，農(nóng)民的自主性一直都被壓抑著。國家強制推行的農(nóng)業(yè)集體化運動和最后形成的人民公社基層政權(quán)模式，農(nóng)民被宣傳鼓動著接納，在滿懷希望中憧憬，最后又帶著憤恨地咒罵。黨在農(nóng)村的宣傳、組織工作，只能是在滿足農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上，尊重農(nóng)民的自主性才能成功的。在高度集體化時期，農(nóng)民的思維必須跟黨的思維保持高度一致，任何越軌的想法都可能會被視為與黨作對。黨組織如果包辦了一切，農(nóng)民的創(chuàng)造力便會受到傷害，建設(shè)社會主義的熱情也會在現(xiàn)實情況的打擊下一點點消退。而正是尊重農(nóng)民的自主性，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制挽救了農(nóng)村，村民自治使農(nóng)民獲得了新生[12]?，F(xiàn)在，中國農(nóng)村面臨著新一輪的土地改革與農(nóng)村基層政權(quán)改革，在農(nóng)村日漸凋零、人才流失的情況下，更應(yīng)該實事求是地讓黨的政策符合農(nóng)民需要，尊重農(nóng)民的自主性。這樣才能從根本上使農(nóng)村社會保持穩(wěn)定，才能發(fā)展好農(nóng)村經(jīng)濟，維護好農(nóng)民利益。

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