劉 盛 孫愛民 楊 慧

(中共黃石市委黨校，湖北黃石435002)

黨的十八大報告明確提出:“要堅持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。”十八屆三中全會又具體提出:“整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度。推進城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展”，并要求在2020年取得改革上的決定性成果。加快建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的目標，對黃石來說時間緊、任務重，但按照中央的戰(zhàn)略部署和要求，黃石一定要把建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系擺在經(jīng)濟社會發(fā)展的突出位置，以提高黃石的城市化水平，縮小城鄉(xiāng)差距，鞏固黃石經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)。

城鄉(xiāng)社會保障包括多個項目，但是我國的國情及黃石的市情決定了在短時間內(nèi)不可能推進所有項目的統(tǒng)籌保障，因此，按照十八大提出的“全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”的方針，以及十八屆三中全會要求，本文重點探討如何推進城鄉(xiāng)居民基本的生存權(quán)和健康權(quán)的保障，即加快推進城鄉(xiāng)居民社會基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度、城鄉(xiāng)最低生活保障制度三大基本社會保障制度的統(tǒng)籌發(fā)展［1］。

一、黃石城鄉(xiāng)社會保障體系建設現(xiàn)狀

(一)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度建設情況

城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險是解決城鄉(xiāng)居民最現(xiàn)實、最關(guān)心、最直接的“老有所養(yǎng)”問題的有效途徑。黃石的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險建設經(jīng)歷了三個階段:一是起步階段。黃石市于1995年前后開始試行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。由民政部門負責在大冶市、陽新縣和市城區(qū)部分農(nóng)村進行試點。其特點是以個人繳費為主、集體補助為輔、國家政策扶持。1997年農(nóng)保局成立后，農(nóng)保業(yè)務開始全面啟動。二是調(diào)整整頓階段。1998年，國家成立新的勞動和社會保障部，決定將原由民政部門管理的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險移交到勞動保障部門管理，規(guī)定不得從農(nóng)村養(yǎng)老保險基金中提取管理費，并對基金違規(guī)問題進行清理整改。在這個大背景下，黃石市農(nóng)保工作于2000年左右基本上停止了運行。大冶市、陽新縣原參保人員個人賬戶保留，不再開展新業(yè)務;黃石市城區(qū)對參保的農(nóng)民辦理了退保手續(xù)。三是發(fā)展階段。2007年，黃石勞動和社會保障局內(nèi)設農(nóng)村社會保險科，統(tǒng)一領(lǐng)導全市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作。此后，黃石市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作迅速恢復。2009年開始，黃石市的西塞山區(qū)、大冶市、陽新縣先后被納入全省新農(nóng)保試點;2011年，這三個地區(qū)又實施了城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，而后，又都合并為城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險。2012年黃石將全市7 個縣(市)區(qū)的100 余萬城鄉(xiāng)居民全部納入到養(yǎng)老保險制度覆蓋范圍，全市有近20 萬60 周歲以上的城鄉(xiāng)居民按月領(lǐng)取了基礎(chǔ)養(yǎng)老金，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)了全覆蓋。截至2013年底，黃石全市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險應參保人數(shù)為864 789人，實際參保人數(shù)852 861人，參保率達到98.62%。

(二)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度建設情況

城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險是解決城鄉(xiāng)居民無錢治病、有病難醫(yī)、因病致貧、因病返貧問題的有效途徑。黃石的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險建設經(jīng)歷了兩個階段:一是啟動階段。黃石市的新型農(nóng)村合作醫(yī)療(以下簡稱“新農(nóng)合”)制度從2003年開始在大冶市試點。新農(nóng)合是由政府組織、引導、支持，農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主、小病補償為輔的互助共濟制度。在資金籌集上，根據(jù)大冶農(nóng)村經(jīng)濟狀況、農(nóng)民承受能力和黃石、大冶兩級財政的承受能力，確定大冶市新型農(nóng)村合作醫(yī)療每年人均籌資額為35 元，其中，中央財政補貼10 元，省財政補貼5 元，黃石財政補貼3 元，大冶財政補貼2 元，農(nóng)民個人出資15 元。在醫(yī)療費補償上，門診費用按比例實行現(xiàn)場減免，節(jié)余部分可轉(zhuǎn)入下年度使用。住院費用分段按比例補償，最高可補償50%。2008年，新農(nóng)合制度覆蓋到黃石城區(qū)。二是發(fā)展階段。2012年，黃石將市城區(qū)的30 696萬新農(nóng)合參合農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險轉(zhuǎn)軌，推動了醫(yī)療保險城鄉(xiāng)一體化進程，參保人員除可享受居民基本醫(yī)療保險待遇外，還可享受城鎮(zhèn)居民大額醫(yī)療保險待遇和城鎮(zhèn)居民意外傷害綜合保險待遇，參保人員醫(yī)療待遇明顯提高。2014年，全市共有152.5萬(其中大冶市71.11 萬，陽新縣81.39 萬)農(nóng)民參加新農(nóng)合，參合率為99.75%。

(三)城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度建設情況

黃石市從1997年開始實施了城市居民最低生活保障制度，2007年建立了農(nóng)村居民最低生活保障制度。將無生活來源、無勞動能力又無法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人或扶養(yǎng)人，以及雖有法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人、扶養(yǎng)人但法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人、扶養(yǎng)人無能力贍、撫(扶)養(yǎng)的居(村)民;家庭人均月收入低于市低保標準的居(村)民;未享受五保待遇、無勞動能力且生活特別困難的鰥寡孤獨家庭;家庭主要成員癡呆傻殘、無勞動能力且子女未成年、生活特別困難的家庭;因病、因災及其它原因致家庭主要成員死亡或喪失勞動能力、生活特別困難的家庭等納入低保范圍。低保標準每年公布一次，逐步縮小城鄉(xiāng)之間的差距。2015年7月，黃石市公布的最新低保標準為:城市居民最低生活保障標準為家庭月人均420 元;農(nóng)村居民最低生活保障標準為家庭年人均2 800元。

二、黃石城鄉(xiāng)社會保障體系建設取得的成效

(一)社會保障制度體系初步建立

目前，黃石市已基本建立起覆蓋城鄉(xiāng)各類人群的社會保障制度體系。一是建立了基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個人賬戶相結(jié)合的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度，構(gòu)建起以企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、機關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險為核心，以被征地農(nóng)民基本生活保障等制度為補充，覆蓋城鄉(xiāng)各類人群的基本養(yǎng)老保障制度體系。二是為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險保障一生的目標，以及調(diào)動群眾參保的積極性，縮小城鄉(xiāng)差別，黃石市建立了城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險喪葬費制度。凡黃石市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險待遇領(lǐng)取人員正常死亡后，其法定繼承人或指定受益人經(jīng)申請審批后可一次性領(lǐng)取一定數(shù)額的喪葬費補貼。三是失業(yè)、工傷、生育保險制度覆蓋范圍從城鎮(zhèn)勞動者逐步擴展到城鄉(xiāng)勞動者。包含城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保、醫(yī)療救助、特殊困難殘疾人救助、臨時救助等制度在內(nèi)的社會救助體系在黃石市已初步建立。四是建立高齡老年人補貼制度。以困難老年人、兒童、殘疾人為重點服務對象的適度普惠型社會福利體系不斷完善［2］。

(二)社會保障覆蓋面不斷擴大

城鄉(xiāng)社會保障擴面工作取得了成效。截至2013年12月，黃石市養(yǎng)老保險參保人數(shù)為852 861人，比上年凈增20 137 人;醫(yī)療保險參保人數(shù)247.8 萬人，比上年凈增6 272 人。提高了城鄉(xiāng)社會保險的參保率。截至2013年12月，黃石市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險參保率達到98.62%;新農(nóng)合的參合率為99.75%;城鄉(xiāng)最低生活保障實現(xiàn)了應保盡保。

(三)社會保障服務水平不斷提升

為確保城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險、新農(nóng)合等的全覆蓋，黃石市在全媒體上進行了相關(guān)政策宣傳;在春節(jié)期間，印制了宣傳年歷發(fā)放給返鄉(xiāng)的外出務工農(nóng)村居民，確保政策宣傳迅速覆蓋到全市各個角落，有效提高了城鄉(xiāng)居民的參保率。黃石市進一步加強了基層服務平臺的建設。各縣(市)區(qū)均成立了城鄉(xiāng)居民社會(養(yǎng)老)保險局，并逐步建立形成了縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))三級服務網(wǎng)絡。三是加強了對各縣(市)區(qū)經(jīng)辦人員的經(jīng)辦規(guī)程和業(yè)務操作培訓，提高了經(jīng)辦管理服務工作的規(guī)范化、科學化、信息化水平。四是新農(nóng)合通過推進支付方式改革、規(guī)范轉(zhuǎn)診程序、完善大病保險制度、擴大病種試點范圍等一系列的創(chuàng)舉，提高了參合農(nóng)民醫(yī)療保障的服務水平。

三、黃石推進城鄉(xiāng)保障體系建設存在的問題

(一)城鄉(xiāng)社會保障制度割裂

由于受到城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的制約，城鄉(xiāng)各項保障制度建立的時間跨度又很大，因此，城鄉(xiāng)社會保障制度的系統(tǒng)性和統(tǒng)籌性不強。一是各類養(yǎng)老制度銜接并未打通，并且無法接續(xù)轉(zhuǎn)移，如，有些人參加了城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險后，可能因就業(yè)或重新就業(yè)又參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險;有些職工已參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，離開單位后有意參加城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險等，其職工養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險之間就無法接續(xù)轉(zhuǎn)移，這些情況既會造成社?；鹆魇?，又會引發(fā)新的社會矛盾。二是隨著黃石市社會保障立體化、多樣化的發(fā)展，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度與其他社會保障制度，如，被征地農(nóng)民社會保障、計劃生育家庭獎勵扶助、五保供養(yǎng)、社會優(yōu)撫、城鄉(xiāng)最低生活保障等政策制度的配套銜接也存在問題。三是黃石城鄉(xiāng)醫(yī)療保險分別由市人力資源和社會保障局、市衛(wèi)生局兩個部門管理，由于缺乏銜接和協(xié)調(diào)，其管理制度、保險費征收標準、醫(yī)療費用補償標準等都不統(tǒng)一，造成了公共資源的浪費、政府機構(gòu)的重復建設、居民重復參保情況的出現(xiàn)［3］。同時在實際的運行過程中，由于城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險制度與新農(nóng)合之間不能接續(xù)，造成了因個人社會身份調(diào)整、醫(yī)保關(guān)系轉(zhuǎn)移，個人賬戶和參保年限接續(xù)的問題愈發(fā)突出。

(二)城鄉(xiāng)社會保障水平低

由于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度是普惠制，待遇標準偏低，影響到了城鄉(xiāng)居民參保積極性。如，居民選擇每年繳100 元的最低標準繳費，到60 歲以后每年只能拿到700 元左右的養(yǎng)老金。尤其是對中青年居民，因為這部分居民預期將來可以參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險或者靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險，相比起來，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險吸引力不大。黃石市2014年新農(nóng)合籌資標準為每人每年70 元，財政補助320 元，籌資標準和政府補助標準都不高，新農(nóng)合的醫(yī)療保障水平(住院平均實際補償約為56%，門診統(tǒng)籌實際補償約為50%，人均受益次數(shù)2.4 次)也不高。

(三)城鄉(xiāng)社會保障水平不均

一是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金發(fā)放標準不一。同是年滿60 周歲(女55 周歲)的黃石農(nóng)村居民，大冶市由于財政富裕，在基礎(chǔ)養(yǎng)老金55 元的基礎(chǔ)上財政補貼5 元，因此大冶市的農(nóng)村居民每月可領(lǐng)取60 元養(yǎng)老金;陽新縣財政較貧困，農(nóng)村居民每月只能領(lǐng)取55 元養(yǎng)老金。城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險喪葬費補貼也不一樣，參保人員正常死亡后，有的地區(qū)一次性領(lǐng)取2 000元，有的地區(qū)只能領(lǐng)取1 000 元。二是醫(yī)療保險籌資方式標準不公平。城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險的籌資辦法是用人單位按職工工資總額的6%，個人按本人工資的2% 繳費，不足部分由政府補齊。而新農(nóng)合的籌資是個人70 元，財政補助320 元。三是城鄉(xiāng)居民的最低生活保障標準也不一樣。城市居民最低生活保障標準差不多是農(nóng)村居民的兩倍。

四、推進黃石城鄉(xiāng)社會保障體系建設的對策建議

(一)進一步理順城鄉(xiāng)社會保障管理體制

進一步理順社會保障管理體制，整合社會保障資源，促進城鄉(xiāng)社會保障一體化。建議在實行稅務征收、省級統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，建立省級以下社會保險經(jīng)辦機構(gòu)垂直管理體制，將目前分散管理的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大保險和民政部門管理的居民最低生活保障歸由人力和社會保障局統(tǒng)一管理。只有明確管理的唯一主體，才能有效地避免過去政出多門、相互掣肘的弊端，從而加快推進城鄉(xiāng)社會保障一體化的實現(xiàn)。

(二)進一步完善城鄉(xiāng)社會保障制度建設

一是加快城鄉(xiāng)社會保障制度的銜接，首先從制度層面實現(xiàn)全覆蓋，而后走向?qū)嵸|(zhì)性的普惠發(fā)展階段。加快完善黃石市職工基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險、職工醫(yī)保、居民醫(yī)保、新農(nóng)合、被征地居民基本生活保障和生活補助等制度的配套銜接，在銜接中實現(xiàn)轉(zhuǎn)換的公平便捷，促進黃石市公共服務、社會保障的一體化、均等化。二是完善參保繳費激勵機制，建立待遇正常增長機制。提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的繳費檔次和待遇水平，鼓勵多繳多得，并且隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，逐步提高對參保人員尤其是特殊群體的補貼標準;提高新農(nóng)合的個人繳費標準，加大政府補貼力度，增強吸引力。三是進一步完善農(nóng)村的最低生活保障制度，加大財政補助力度，不斷提高保障標準和補助水平。

(三)進一步加大城鄉(xiāng)社保資金籌管力度

充足的社會保障資金是推進黃石市城鄉(xiāng)社會保障一體化建設的前提和基礎(chǔ)，要多渠道籌集資金并且管理好基金。一是調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大財政對養(yǎng)老保險的投入力度，要按照城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展要求，使投入資金按一定比例增長，以應對老齡化等原因?qū)е碌纳绫；鸬哪甓热笨谝约皻v史欠賬等問題。二是通過發(fā)展集體經(jīng)濟，由集體進行補助;鼓勵社會各界捐贈等方式，發(fā)動社會各種力量對社會保障事業(yè)的資金支持。三是可以考慮將國有土地出讓收益的一部分用于社會福利，取之于民，用之于民。四是要規(guī)范基金管理，確?；鸢踩?。出臺居民養(yǎng)老保險基金相關(guān)管理辦法及財政補貼資金管理辦法，加大對經(jīng)辦機構(gòu)的監(jiān)管力度，確?；鸢踩?/p>

(四)進一步提升城鄉(xiāng)社會保障服務水平

進一步加大宣傳的力度。采取多種方式向城鄉(xiāng)居民進行宣傳引導，使城鄉(xiāng)居民從傳統(tǒng)的家庭保障意識向現(xiàn)代保障意識轉(zhuǎn)變，進一步提高城鄉(xiāng)居民對城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險、新農(nóng)合等制度建設重要性和優(yōu)越性的認識，增強城鄉(xiāng)居民參保的積極性。提高社會保障服務的經(jīng)辦水平。要按照規(guī)范化建設要求加強社會保障服務中心建設，配備專職經(jīng)辦人員，服務中心統(tǒng)一空間布局，實行經(jīng)辦流程、工作職責、工作制度、參保政策等統(tǒng)一上墻。強化對基層相關(guān)工作人員的業(yè)務培訓，提高基層經(jīng)辦人員的工作能力。增加經(jīng)辦機構(gòu)經(jīng)費投入，確保工作正常開展。推進社會保障信息系統(tǒng)建設，完善城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)與其他社會保障制度信息系統(tǒng)的有效整合。通過網(wǎng)絡化管理，使經(jīng)辦更方便快捷、準確率更高，避免重復參保、重復開戶、重復領(lǐng)取待遇等情況，有效防止社會保險基金流失，確保相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)準確。

［1］陳天祥，饒先艷.“漸進式統(tǒng)一”城鄉(xiāng)社會保障一體化模式——以東莞市為例［J］.華中師范大學學報(哲學社會科學版)，2010(1):19.

［2］崔春.湖州市城鄉(xiāng)社會保障體系建設的調(diào)查研究［J］.湖州職業(yè)技術(shù)學院學報，2010(4):84－85.

［3］尹蔚民.統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設［J］.求是，2013(3):24.