張西道

(中共湖南懷化市委黨校，湖南懷化418008)

湖南省在政府的主導(dǎo)下構(gòu)建了一系列以行政程序法治化和政府服務(wù)法治化為核心的省級政府規(guī)章制度體系，在具體實踐中真抓實干、敢為人先，取得顯著實效，并正以其獨特的內(nèi)容和魅力促動著中國法治政府建設(shè)全面發(fā)展。但法治湖南模式在具體實踐過程中，困于國情、省情等帶來的諸多復(fù)雜因素而面臨著實施難題。因此，深層次探究其實施困境和實現(xiàn)路徑是法治湖南建設(shè)順利推進的必然要求，是法治湖南從應(yīng)然到實然的實踐前提，其對“法治湖南”乃至“法治中國”的實現(xiàn)具有重要的意義和作用。

一、政府推進型的法治湖南建設(shè)模式

世界上沒有普世價值的法治模式，也沒有最好的法治模式，只有最適合本國國情的法治模式。因為一個國家的法治建設(shè)路徑是由一個國家的國情所決定的，國情的復(fù)雜性決定了法治模式的多樣性。我國法治政府建設(shè)基于歷史與現(xiàn)實的需要采取政府推進型發(fā)展模式，而各省市由于區(qū)域的差異性與復(fù)雜性，一直努力尋找地方法治建設(shè)的切入點與突破口。法治湖南順應(yīng)國情的需要采取政府推進型發(fā)展模式，開辟了以行政程序建設(shè)和服務(wù)型政府建設(shè)為切入點和突破口，全面推進依法行政、建設(shè)法治政府的新路徑。湖南省政府行政決策層，“基于對湖南經(jīng)濟社會發(fā)展客觀需要的理性認(rèn)識，以現(xiàn)代法治理念和法治技術(shù)進行主動改革，主動制定規(guī)劃、頒布地方政府規(guī)章、出臺配套規(guī)范性文件來設(shè)置法治政府的戰(zhàn)略、目標(biāo)、方式、方法、手段，通過自上而下的各層責(zé)任體系對下級政府的法治政府建設(shè)具體實踐進行監(jiān)督、督促?！保?］一方面，湖南模式在省政府行政力的主動引導(dǎo)和強烈推動下，快速地構(gòu)建起了以“程序”為核心的一系列體現(xiàn)現(xiàn)代法治精神的法律法規(guī)制度體系，具體呈現(xiàn)出“一綱要一規(guī)劃兩規(guī)定六辦法”的法律制度格局，實現(xiàn)法治政府建設(shè)的程序化、法典化、系統(tǒng)化，為法治湖南的推進與實現(xiàn)提供了堅實的制度保障。另一方面，湖南模式由于法律制度構(gòu)建速度快、力度大，與湖南省現(xiàn)有的經(jīng)濟與社會發(fā)展水平、固有的行政管理體制、政府與公職人員的利益偏好、官民的法治文化素養(yǎng)等產(chǎn)生非常激烈的沖突，在法治化實踐過程中存在許多問題、矛盾和潛在的危險，從而陷入制度實施的困境。

二、法治湖南建設(shè)的現(xiàn)實困境分析

(一)主觀能動力不足

公眾普遍認(rèn)同和信仰法律并且自覺遵紀(jì)守法是建設(shè)法治政府的內(nèi)在動力。法治社會的建立絕不僅限于其物質(zhì)層面的制度建設(shè)，絕不僅限于其技術(shù)性“硬件”系統(tǒng)的完備周詳。法治社會的有效建立，最為基礎(chǔ)、也最為關(guān)鍵的，乃是作為其基礎(chǔ)以支撐整個法治大廈的精神層面的意識與觀念的確立，是作為其內(nèi)在靈魂的“軟件”系統(tǒng)的開發(fā)［2］。湖南人在意識層面跟法治政府建設(shè)所要求的法治精神還有很大的差距。首先，政府公職人員由于受傳統(tǒng)官本位文化和舊的行政管制思維的影響，基本上還沒有從意識上完全認(rèn)同或遵從現(xiàn)代行政法治理念。在官本位的影響下，人治觀念比較嚴(yán)重，法律意識淡薄，法治觀念不強，法治思維沒有養(yǎng)成。一些公職人員仍然習(xí)慣于以言代法、以權(quán)壓法、人大于法、權(quán)大于法，甚至把法律視為為個人、部門謀求利益的工具。同時，我們的政府公職人員還停留在“決定—宣布—服從”為特征的傳統(tǒng)的“管理”型社會治理模式當(dāng)中，習(xí)慣于用行政管制的思維方式去實施行政管理活動，經(jīng)常以國家或人民的“代表”自居，自以為擁有行政權(quán)力而“高人一等”，而公民無權(quán)無勢而“低人一籌”，甚至把公民視作手段、工具、器具或資源加以利用。同時，湖南基層群眾認(rèn)同法律，信仰法律的意識還沒有得到完全提高。楊葉紅教授認(rèn)為，“霸蠻”文化造就了湖南人規(guī)則意識也就是法治意識淡薄或缺失?！叭藗冎g利益關(guān)系的調(diào)節(jié)通常不是靠規(guī)則，而是靠‘蠻力’，……官員信奉‘蠻政’，而百姓也喜歡‘蠻爭’。許多事情的處理，喜歡通過極端的方式解決而不走法律的途徑”［1］，這是其一。其二，在法治發(fā)展到今天，仍然有很多基層群眾在潛意識里存在“信權(quán)不信法”的慣性思維?！靶艡?quán)不信法”一方面是基于傳統(tǒng)文化的影響，但另一方面更多的是因為現(xiàn)實生活中人大于法、權(quán)大于法現(xiàn)象的大量存在，損害了群眾對法律的信仰。在政府不誠信、不守法的導(dǎo)向下自然無法形成對已制定的規(guī)則制度的認(rèn)同與遵從，法治湖南建設(shè)的強大內(nèi)在動力也就因此而消解。

(二)經(jīng)濟支撐力度不夠

馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)告訴我們，經(jīng)濟建設(shè)與法治建設(shè)，前者屬于經(jīng)濟基礎(chǔ)范疇，后者則屬于上層建筑范疇。由于經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，因而，經(jīng)濟發(fā)展水平對法治建設(shè)的內(nèi)容及方向、實現(xiàn)的方式方法及其實施結(jié)果起著關(guān)鍵性作用。2013年，中國政法大學(xué)應(yīng)松年教授、馬懷德教授在其主持的“全國法治政府評估項目”課題研究中發(fā)現(xiàn)法治政府建設(shè)水平在很大程度受到經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，從而表現(xiàn)出明顯的區(qū)域性差異。課題研究者按照東、中、西部的劃分進行區(qū)域比較發(fā)現(xiàn)，東部城市的平均得分為193.73分，中部城市的平均得分為188.46分，西部城市的平均得分為179.18分。東部城市的平均得分高于中部城市，中部城市又高于西部城市，這說明法治政府建設(shè)水平與經(jīng)濟發(fā)展水平具有一定的相關(guān)性。同時，西部地區(qū)各城市法治政府建設(shè)的水平相較于中東部地區(qū)城市更為參差不齊，與西部地區(qū)城市之間經(jīng)濟發(fā)展水平更為參差不齊也形成了一定的對應(yīng)關(guān)系［3］。法治政府在實現(xiàn)的過程中需要人力、物力、財力、技術(shù)、制度等等一系列條件，而這些條件的滿足必須以足量的經(jīng)濟基礎(chǔ)作支撐。經(jīng)濟發(fā)展水平較好的區(qū)域，政府有較多的資源投入到法治建設(shè)中，而在一些經(jīng)濟水平較為落后的地區(qū)，資源的有限性影響了其對法治政府建設(shè)的投入。此外，在經(jīng)濟發(fā)展水平較好的城市，促進發(fā)展的壓力較輕，政府可以在法治政府建設(shè)上投入更多的精力;而在經(jīng)濟發(fā)展水平比較落后的地區(qū)，政府的主要精力還是在招商引資、城市建設(shè)等發(fā)展議題上。近年來，湖南省的經(jīng)濟發(fā)展速度雖高于全國平均水平，但是從總量上來講還處在全國中等水平，而長株潭區(qū)域幾乎占了總量的一半，各市州之間經(jīng)濟發(fā)展水平差異非常大，特別是對于以山區(qū)為主，農(nóng)村人口居多的其他市州來說，經(jīng)濟發(fā)展水平更為滯后，也極不平衡。在這種落后的經(jīng)濟環(huán)境下，當(dāng)?shù)卣毡槎蓟加袕娏业陌l(fā)展沖動癥，一門心思、想盡一切辦法求經(jīng)濟的快速發(fā)展，有意或無意地降低了法治政府建設(shè)的力度與強度，甚至當(dāng)?shù)卣畷鲃拥鼗蛴羞x擇地去規(guī)避法律，突破法律甚至違反法律，由守法者變成違法者。這種現(xiàn)象在省內(nèi)各市州甚為普遍。

(三)內(nèi)部阻力過大

法治是法律實踐的結(jié)果，是法律能否不遭到人為的阻礙而暢通去實踐。政府及其公職人員是法治政府建設(shè)的主導(dǎo)者、推動者和實踐者，但現(xiàn)實中他們又是法治政府建設(shè)最大的阻礙者。因為他們在公共行政過程中，極易受到其私人利益因素的干擾，并“怠于采取相應(yīng)的處理措施，以致其價值判斷和政策取向偏離公共利益的要求”［4］，從而使私人利益與其公職所代表的公共責(zé)任產(chǎn)生激烈的沖突。現(xiàn)實中，國家公職人員，作為社會中單個的“個體”，基于其人性的本領(lǐng)沖動，天然地具有對個人利益的追求。如果經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后，在個人自身物質(zhì)需求得不到預(yù)期的滿足，自身發(fā)展平臺得不到合理保證的情況下，人性的本能使然讓其無法建立高度的法治自覺，從而失去踐行法治的動力，甚至?xí)榱艘患核嚼檬种械臋?quán)力去破壞既有的秩序、制度、規(guī)則。公職人員利益沖突對法治政府的建設(shè)具有致命的傷害。其一，法治政府的要義就在于約束好公共權(quán)力的行使，使公共行政納入理性的范疇。但是由于代表國家政府行使公共權(quán)力的公職人員出于個人私益的實現(xiàn)喪失了理性的價值判斷，在執(zhí)行政策或法律的過程中，背離了其行為的公共利益性，其行為結(jié)果當(dāng)然地造成政府行為的不當(dāng)性甚至非法性。公職人員變成了“知法犯法”的代表，紛繁復(fù)雜的行政亂相、大量存在的腐敗行為即為佐證。其二，公職人員因為利益沖突衍生的一系列腐敗問題必然導(dǎo)致法治政府建設(shè)無法獲得公眾的信賴與支持。法治政府的建立不是政府憑一己之力就能完成，需要全民的支持和參與。但是權(quán)力腐敗、權(quán)力尋租、權(quán)錢交易等違背公平正義現(xiàn)象大量發(fā)生時，民眾就會因其負(fù)面的示范效應(yīng)而失去對法治政府建設(shè)的信任和行為自覺，甚至?xí)e極效仿，破壞法治政府建設(shè)。所以制止和治理公職人員利益沖突問題成為法治政府建設(shè)的關(guān)鍵之手，腐敗不除，就不可能做到真正的法治。2015年1月24日，湖南省第十屆紀(jì)委第七次全會暨全省反腐敗工作會議通報:2014年，全省各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)共受理各類舉報82 957件次，同比增長56.7%;立案10 238件，同比增長39.4%，其中地廳級干部28人、縣處級干部447人;結(jié)案10 349件，同比增長28.6%;處分10 557人，同比增長30.9%，其中地廳級干部48人，縣處級干部441人。驚人的數(shù)據(jù)足以證明湖南省內(nèi)的權(quán)力腐敗現(xiàn)象大量存在，防止公職人員利益沖突，破除內(nèi)部阻力之任務(wù)也任重而道遠(yuǎn)。

(四)監(jiān)督效力不強

法治政府建設(shè)的核心是規(guī)范行政權(quán)力，因此構(gòu)建有效的行政權(quán)力監(jiān)督體系是其本質(zhì)要求。在政府推進型的法治湖南建設(shè)中，由于行政的強勢導(dǎo)致立法、司法的弱化，立法、司法對行政權(quán)的監(jiān)督功能表現(xiàn)不力，也就無法真正實現(xiàn)對行政權(quán)力的控制與約束，勢必造成“短板效應(yīng)”，從而延滯整體法治目標(biāo)的實現(xiàn)。首先，地方人大監(jiān)督作用不明顯。對行政權(quán)力的監(jiān)督，人大監(jiān)督具有最高的法律地位，但在實踐中其地位與作用卻遠(yuǎn)沒有黨的監(jiān)督、檢察院的法律監(jiān)督、法院的事后監(jiān)督突出。表現(xiàn)有二:一是人大主導(dǎo)立法的缺位導(dǎo)致在制度設(shè)計中缺少立法監(jiān)督。任何制度的構(gòu)建必須以民主性和正當(dāng)性為出發(fā)點與落腳點，在我國也只有通過人大的主導(dǎo)立法才能形成廣泛的民主和保證其目的的正當(dāng)。所以，法治政府建設(shè)的地方立法理應(yīng)在人大的主導(dǎo)下通過民主的程序或渠道去形成代表公意的法律制度，從而實現(xiàn)規(guī)范行使行政權(quán)力。而湖南省“一規(guī)劃兩規(guī)定六辦法”的法治政府建設(shè)制度體系全由政府而非人大搭建的，法治政府的制度載體是政府頒行的改革綱要、規(guī)劃、政府規(guī)章以及紅頭文件，這種“自我革命”式的法律規(guī)則缺乏應(yīng)有的民主性和正當(dāng)性［1］。二是工作監(jiān)督力度偏弱。地方人大對政府的監(jiān)督在實踐中更多地表現(xiàn)為對政府的工作報告、預(yù)決算等形式上的審議和表決，缺乏實效性。而法律規(guī)定如詢問、特定問題調(diào)查、質(zhì)詢、罷免和撤職等剛性監(jiān)督手段卻極少運用，因而對政府干部缺乏威懾力，監(jiān)督作用不強。2014湖南省紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)共處理地廳級干部48人，縣處級干部441人。如果人大的剛性監(jiān)督手段到位，我們的紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)怎會取得如此大的“成就”。其次，司法監(jiān)督、民主監(jiān)督長期表現(xiàn)不力。由于行政權(quán)在法治政府建設(shè)中過于強勢，從而使“司法監(jiān)督、民主監(jiān)督等法治基本要素長期游離于法治政府建設(shè)的核心范疇之外。前者集中體現(xiàn)在我國憲政體制下司法權(quán)地位的劣勢所導(dǎo)致的對監(jiān)督行政的謙抑性失語，后者則表現(xiàn)在信息公開、民意表達機制尚處于初級階段所導(dǎo)致的民主監(jiān)督虛置。”［5］由此，政府在司法監(jiān)督，民主監(jiān)督不力的情況下，長期被隔絕在壓力之外。在法治政府建設(shè)過程中，要么有章不循、有令不行，要么消極應(yīng)對、懶政庸政，從而失去持續(xù)推動“自我革命”式的法治建設(shè)的動力，法治政府建設(shè)的各項制度就難以貫徹執(zhí)行，從而導(dǎo)致“形式”法治。

三、法治湖南建設(shè)實現(xiàn)路徑選擇

(一)培育法治意識，激發(fā)法治建設(shè)主觀能動力

當(dāng)前，要更好地調(diào)動和發(fā)揮地方法治建設(shè)主體的內(nèi)在積極性、創(chuàng)造性，實現(xiàn)“要我做”為“我要做”的轉(zhuǎn)變。領(lǐng)導(dǎo)干部是法治政府建設(shè)的主體，也是關(guān)鍵所在。習(xí)近平總書記在2015年省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)“貫徹十八屆四中全會精神 全面推進依法治國”專題研討班開班式上指出并強調(diào)，各級領(lǐng)導(dǎo)干部在推進依法治國方面肩負(fù)著重要責(zé)任，他們的信念、決心、行動，對全面推進依法治國具有十分重要的意義。所以各級領(lǐng)導(dǎo)干部首先要自覺培養(yǎng)和樹立法治意識，牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、權(quán)由法定、權(quán)依法使等基本法治觀念。在行動上要帶頭尊崇法治、敬畏法律;做學(xué)法的模范，帶頭了解法律、掌握法律;做守法的模范，帶頭遵紀(jì)守法、捍衛(wèi)法治;做用法的模范，帶頭厲行法治、依法辦事。同時，法治湖南建設(shè)強大的內(nèi)在動力來自于湖南民眾對法律的普遍認(rèn)同和信仰，因此要采取積極的方式培育民眾的法治意識。首先，要以黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的新成效取信于民。要保持反腐敗的高壓態(tài)勢，持之以恒糾正四風(fēng)，強化查處懲戒，從嚴(yán)正風(fēng)肅紀(jì)，讓湖南民眾感受政府態(tài)度的堅決果斷，行為的公正不阿。在一個有腐必反、違法必究的環(huán)境中讓民眾實實在在感受到法治湖南的實踐，以此贏回對法律的信仰，對法治湖南的認(rèn)同。其次，提升普法層次，大力宣揚法治湖南理念。要持之以恒地開展以憲法為核心的各項法律法規(guī)的宣傳，注重對法治理念、法治思維和法治信仰的培育，使人民群眾充分相信法律、自覺運用法律，形成遇事找法、解決問題靠法的行為習(xí)慣。同時，要讓民眾了解法治湖南的真諦在于以人為本，其通過程序規(guī)定規(guī)范政府行政權(quán)力的運行、通過服務(wù)規(guī)定明確政府職能邊界，從而保護普通民眾切身利益，保障普通民眾基本權(quán)利的實現(xiàn)。我們可以運用法治湖南經(jīng)典案例進行宣傳教育，喚起湖南民眾對法治湖南的認(rèn)同與尊重，讓他們由法治湖南的旁觀者自覺地成為法治湖南的推動者。最后，加快建立湖南省范圍內(nèi)的社會誠信體系，完善守法誠信褒獎機制和違法失信行為懲戒機制。要讓包括國家機關(guān)及其工作人員在內(nèi)的所有公民、組織守法信用信息狀況公開透明、可查可核。制定誠信守法激勵政策，建立與完善違法行為懲戒機制，強化對違法失信行為的約束和懲戒，特別是國家工作人員違法失信行為以及涉及食品藥品安全、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、稅收征繳等重點領(lǐng)域違法犯罪行為，“努力讓人民群眾從每一次執(zhí)法活動中、在每一個司法案件中都感受到公平正義，從而發(fā)自內(nèi)心地敬畏法律、信任法律和遵從法律”［6］。

(二)大力發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟，增強法治建設(shè)支撐力度

經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平在很大程度上影響著法治政府建設(shè)的質(zhì)量與速度。湖南作為中部內(nèi)陸省份，屬于后發(fā)展地區(qū)，發(fā)展不足是最大省情。雖然近年來經(jīng)濟發(fā)展以追趕型邁入了快車道，從2004年到2013年連續(xù)保持了兩位數(shù)的增長速度，但在經(jīng)濟總量、發(fā)展質(zhì)量與人均均量等方面與其他發(fā)達省份還有比較大的差距。由于缺乏強有力的經(jīng)濟支撐，地方政府在法治建設(shè)過程中總顯得力不從心，磕磕絆絆。因此，加強市場經(jīng)濟建設(shè)，大力發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟應(yīng)成為法治湖南建設(shè)的基礎(chǔ)性工程。就提升經(jīng)濟總量而言，湖南要發(fā)揮作為東部沿海地區(qū)和中西部地區(qū)過渡帶、長江開放經(jīng)濟帶和沿海開放經(jīng)濟帶結(jié)合部的區(qū)位優(yōu)勢，積極與國家戰(zhàn)略對接，創(chuàng)新引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，積極發(fā)現(xiàn)培育新的經(jīng)濟增長點。要優(yōu)化兩型社會實驗區(qū)和國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鞏固和發(fā)揮長株潭城市群核心增長極的作用;要加快與珠三角、港澳臺、北部灣和東南亞的對接融合，建立以產(chǎn)業(yè)承接為主的湘南三市合作經(jīng)濟區(qū);要積極融入長江經(jīng)濟帶，著力推進黃金水道建設(shè)，加快建設(shè)更加秀美富饒開放的洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū);要積極對接國家武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅戰(zhàn)略，開拓西部大市場，努力建設(shè)大湘西經(jīng)濟合作區(qū)。在發(fā)展質(zhì)量方面，要著力解決經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不優(yōu)、發(fā)展基礎(chǔ)不牢、要素供應(yīng)不足、創(chuàng)新能力不強、城鎮(zhèn)化水平不高等問題;要大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，突出發(fā)展先進制造業(yè)，加快發(fā)展服務(wù)業(yè)，著力促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推動全省經(jīng)濟向中高端邁進。在人均均量上，要著力解決區(qū)域差異過大、城鄉(xiāng)差距過大問題，特別是要通過政策和財政的支持，解決好長株潭城市群之外的其他市州的經(jīng)濟發(fā)展落后問題。要通過核心帶動與多點支撐并舉促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，通過加強公共服務(wù)均等化促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。在人民收入水平不斷提高、生活質(zhì)量不斷改善、物質(zhì)公平得以實現(xiàn)的基礎(chǔ)上，通過全省官與民的積極主動參與和實踐，增強法治湖南建設(shè)的經(jīng)濟支撐力度。

(三)防止公職人員利益沖突，化解法治建設(shè)內(nèi)部阻力

防止公職人員利益沖突是實現(xiàn)法治政府的必然要求。首先，要加強反腐敗的查處與懲罰的力度。第一，要繼續(xù)保持高壓態(tài)勢不放松。以零容忍的態(tài)度、猛藥去疴的決心、刮骨療毒的勇氣、嚴(yán)厲懲處的尺度查處腐敗問題，堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，發(fā)現(xiàn)一起查處一起，發(fā)現(xiàn)多少查處多少，以此形成強大的震懾力。第二，要橫下一條心抓“四風(fēng)”。按照中央八項規(guī)定和省委九項規(guī)定的要求，構(gòu)建更加務(wù)實管用的作風(fēng)建設(shè)長效機制，持之以恒狠抓作風(fēng)建設(shè)。強化明察暗訪、監(jiān)督檢查力度，對踩“紅線”、闖“雷區(qū)”、頂風(fēng)違紀(jì)搞“四風(fēng)”重點紀(jì)律審查。第三，要嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任追究制度，做到及時、有效、嚴(yán)肅。要重點明確責(zé)任主體，強化責(zé)任意識。實施一案雙查、雙追究機制，出了問題層層追究，既要查清當(dāng)事人的違紀(jì)問題，又要查清主管領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。對不履行或不正確履行職責(zé)，發(fā)生重大問題，負(fù)有失職、失察責(zé)任的，堅決追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。其次，要在制度層面上對權(quán)力與利益進行合理安排，阻斷政府部門及其公職人員以權(quán)謀私的通道。在抓緊出臺《湖南省懲治和預(yù)防腐敗體系五年工作規(guī)規(guī)實施辦法》的同時，一要強力推行權(quán)力清單制度，最大限度減少對微觀事務(wù)的管理，公開審批流程，強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用。二要進一步細(xì)化我省巡視工作制度，創(chuàng)新巡視工作方式方法。要機動靈活開展巡視、巡查和回訪工作，積極回應(yīng)民眾信訪舉報，強化督辦責(zé)任，對巡視結(jié)果及時反饋與公示，擴大巡視監(jiān)督效應(yīng)，更好地發(fā)揮巡視工作在懲治腐敗中的“利劍”作用。三要在嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有反腐敗法律制度的基礎(chǔ)上，加強反腐敗制度創(chuàng)新。湖南法治建設(shè)最大的貢獻是開啟了全國行政程序立法之先河，實施了全國第一部地方性程序法規(guī)《湖南省行政程序規(guī)定》和第一部全面規(guī)范行政自由裁量權(quán)的省級政府規(guī)章《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》。我們應(yīng)該傳承這種敢為人先的精神和勇氣，用以創(chuàng)新我省反腐敗制度。比如，湖南可以發(fā)揮首創(chuàng)精神，頒布和實施《湖南省各級官員財產(chǎn)公示制度》，開啟反腐敗制度利器之先河。

(四)完善監(jiān)督機制，提高法治建設(shè)監(jiān)督效力

政府推進型法治建設(shè)模式最大的弊端是行政權(quán)力的運行缺乏足夠的控制與監(jiān)督，因此構(gòu)建理性、有序、有效的法治監(jiān)督體系成為法治湖南建設(shè)的重中之重。第一，強化人大及其常委會的立法與監(jiān)督工作。省人大及其常委會應(yīng)該主導(dǎo)法治湖南的制度建設(shè)，確保制度的民主性、正當(dāng)性，提高其制度的法律效力等級。當(dāng)前要盡快把“一綱要一規(guī)劃兩規(guī)定六辦法”進行整修并上升為地方性法規(guī)。同時，各級地方人大及其常委會要積極主動地對政府及其職能部門法律法規(guī)實施狀況進行監(jiān)督檢查，并及時啟動詢問、特定問題調(diào)查、質(zhì)詢、罷免和撤職等剛性監(jiān)督手段，積極處理違法違規(guī)行為并向社會公布。在法律監(jiān)督方面，要嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)范性文件的備案審查制度，對于違反憲法法律規(guī)定的規(guī)范性文件要堅決予以撤銷。第二，整合法治監(jiān)督力量，形成法治監(jiān)督合力。我國的監(jiān)督體系雖然擁有包括人大監(jiān)督、紀(jì)委監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督、行政機關(guān)督查監(jiān)督、司法監(jiān)督以及輿論監(jiān)督等渠道和手段，卻因缺乏協(xié)調(diào)與聯(lián)動，形成不了監(jiān)督合力。因此要優(yōu)化湖南法治監(jiān)督協(xié)調(diào)機制，整合各領(lǐng)域監(jiān)督力量，統(tǒng)籌安排。在強化人大監(jiān)督的主導(dǎo)地位的同時，明確并細(xì)化其他監(jiān)督主體的具體職責(zé)、目標(biāo)、手段及其責(zé)任追究方式，形成各監(jiān)督主體分工負(fù)責(zé)、各方聯(lián)動、彼此制約的格局。第二，要加快司法體制改革，確保司法監(jiān)督的獨立性、權(quán)威性與及時性。2014年，按照黨的十八屆三中全會的部署要求，在積極穩(wěn)妥推進司法體制改革進程中，許多帶有頂層設(shè)計性質(zhì)的綜合改革實施方案相繼出臺，繪就了建設(shè)公正、高效、權(quán)威的社會主義司法制度藍(lán)圖。湖南應(yīng)抓住契機，盡快完成司法體制改革的任務(wù)，消除司法的行政依賴性，確保司法權(quán)的獨立性，為法治湖南建設(shè)保駕護航。最后，要強化民主監(jiān)督。黨內(nèi)，要全面落實黨務(wù)主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任，研究制定責(zé)任追究具體辦法，形成責(zé)任分解、檢查監(jiān)督、倒查追究的完整鏈條。同時，積極推進紀(jì)檢工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，保證各級紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的相對獨立性和權(quán)威性。黨外，要發(fā)揮群眾監(jiān)督的重大作用。群眾監(jiān)督是法治監(jiān)督的堅實基礎(chǔ)，也是最主要、最廣泛、最本質(zhì)、最管用的監(jiān)督。要建立信息公開長效機制，保障群眾黨務(wù)、政務(wù)信息知情權(quán);要通過民主評議、質(zhì)詢聽證、重大決策民主協(xié)商等方式保障群眾參與權(quán);要積極設(shè)立群眾信箱、公布舉報電話、落實領(lǐng)導(dǎo)接待日制度、建立群眾訴求與監(jiān)督回應(yīng)制度等保障群眾批評監(jiān)督權(quán)。同時，要發(fā)揮“兩代表一委員”、民主黨派、無黨派人士的監(jiān)督作用，履行好依法監(jiān)督、民主監(jiān)督職責(zé)。

結(jié)語

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。法治湖南已經(jīng)形成了自己特色的法律體系，但要把這個法律體系實施到位，涉及到一個從立法到執(zhí)法、司法再到守法、從理論到制度、機制再到實踐的偉大系統(tǒng)工程，需要湖南人付出長期艱苦努力。但是只要我們按照黨在十八屆四中全會確定的社會主義法治國家總目標(biāo)的要求，堅持“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的方針，加強法治實施能力建設(shè)，不斷完善法治實施制度機制，一定能營造出一種公開、公平、公正、可預(yù)期的法治環(huán)境，為科學(xué)發(fā)展、富民強省奠定堅強的法治保障。

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