桂潔英

國務(wù)院總理李克強(qiáng)于2015年1月14日主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定設(shè)立國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，助力創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。會(huì)議強(qiáng)調(diào)基金要實(shí)行市場化運(yùn)作、專業(yè)化管理，發(fā)揮政府資金杠桿作用，吸引有實(shí)力的企業(yè)、大型金融機(jī)構(gòu)等社會(huì)、民間資本參與，形成總規(guī)模400億元的新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金。從1月14日國務(wù)院會(huì)議精神來看，未來引導(dǎo)基金的規(guī)模有望進(jìn)一步擴(kuò)大，對于提高創(chuàng)投引導(dǎo)基金對當(dāng)?shù)匦屡d產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)作用將有著十分重要的意義。在國家政策的積極推動(dòng)下，各個(gè)地方政府陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策并成立了專項(xiàng)基金，我國的政府引導(dǎo)基金發(fā)展如火如荼。清科研究中心認(rèn)為，2015年政府將更多地以政府引導(dǎo)基金的方式，推進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)增長方式從過去依靠投資增長轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽縿?chuàng)新增長，過往行政性質(zhì)的財(cái)政扶持產(chǎn)業(yè)模式，也將由市場化與專業(yè)化的政府引導(dǎo)模式取而代之。

一、從探索起步到全面發(fā)展，政府引導(dǎo)基金逐步邁向市場化、規(guī)模化

1.探索起步階段，第一只政府引導(dǎo)基金成立

20世紀(jì)80年代初，我國開始由政府推動(dòng)創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展。之后的十多年，地方政府開始引入國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探索新的創(chuàng)業(yè)投資政策。1999年8月，上海市政府批準(zhǔn)成立了上海創(chuàng)業(yè)投資有限公司，并在2000年至2001年間投資設(shè)立具有基金性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，其設(shè)立與運(yùn)作是我國政府出資引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資的最早嘗試。2002年1月，中關(guān)村管委會(huì)出資設(shè)立的“中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金”，是我國第一只由政府出資設(shè)立的具有“引導(dǎo)”名義的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。

2.逐步試點(diǎn)階段，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法頒布

自2005年起，股權(quán)私募基金和創(chuàng)業(yè)投資基金的逐步繁榮及以“自主創(chuàng)新”為核心的“十一五”規(guī)劃的出臺(tái)，對我國創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展起到了促進(jìn)作用。2005年，中央十部委發(fā)布《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》，明確國家和地方政府可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，引導(dǎo)資金進(jìn)入創(chuàng)投業(yè)。2006年3月，由國家開發(fā)銀行和中新創(chuàng)投共同組建的“蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”正式設(shè)立，總規(guī)模為10億元。2007年，財(cái)政部、科技部制定了《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》，規(guī)定科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金專項(xiàng)用于引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)向初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)投資。同年，規(guī)模為1億元的第一支國家級(jí)創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金宣告成立，主要用于支持科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資。

3.規(guī)范化運(yùn)作階段，政府引導(dǎo)基金指導(dǎo)意見出臺(tái)

2008年10月，由國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、商務(wù)部聯(lián)合制訂的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見》獲國務(wù)院批準(zhǔn)，并以國務(wù)院辦公廳名義發(fā)布后，各級(jí)地方政府設(shè)立引導(dǎo)基金終于有了操作指南，為政府引導(dǎo)基金組織和設(shè)立明確了法律基礎(chǔ)?！吨笇?dǎo)意見》明確引導(dǎo)基金的性質(zhì)，并進(jìn)一步明確引導(dǎo)基金的宗旨是：“發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿放大效應(yīng)，增加創(chuàng)業(yè)投資資本的供給，克服單純通過市場配置創(chuàng)業(yè)投資資本的市場失靈問題。特別是通過鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資處于種子期、起步期等創(chuàng)業(yè)早期的企業(yè)，彌補(bǔ)一般創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)主要投資于成長期、成熟期和重建企業(yè)的不足?！边@便要求引導(dǎo)基金在兩個(gè)層面發(fā)揮引導(dǎo)作用：一是引導(dǎo)社會(huì)資金設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資子基金；二是引導(dǎo)所扶持創(chuàng)業(yè)投資子基金增加對創(chuàng)業(yè)早期企業(yè)的投資。

隨著指導(dǎo)意見的出臺(tái)，各地創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金的設(shè)立進(jìn)入高潮，規(guī)模也呈現(xiàn)出逐年增長的趨勢，從2006年的25億元增加到2008年的88.5億元。這一期間，國內(nèi)資本市場的復(fù)蘇、中小板的逐步壯大以及2009年中國證監(jiān)會(huì)正式開設(shè)創(chuàng)業(yè)板，也從宏觀上優(yōu)化了創(chuàng)業(yè)投資的外部環(huán)境，同時(shí)進(jìn)一步促進(jìn)了我國創(chuàng)業(yè)投資的全面發(fā)展。2009年10月，國家發(fā)改委、財(cái)政部與七省市人民政府聯(lián)合設(shè)立了20支創(chuàng)業(yè)投資基金。

4.全面發(fā)展階段，支持戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并逐步走向市場化

2011年8月，為了加快新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計(jì)劃的實(shí)施，加強(qiáng)資金管理，財(cái)政部、國家發(fā)改委制定了《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計(jì)劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》，明確提出中央財(cái)政參股基金應(yīng)集中投資于節(jié)能環(huán)保、信息、生物與新醫(yī)藥、新能源、新材料、航空航天、海洋、先進(jìn)設(shè)備制造、新能源汽車、高新技術(shù)服務(wù)業(yè)等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。該辦法的頒布對引導(dǎo)基金的投資范圍進(jìn)行了劃定，有利于推動(dòng)地方戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及中小型創(chuàng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮政府資金的杠桿放大作用。

2014年5月21日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，“成倍擴(kuò)大中央財(cái)政新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)資金規(guī)模，加快設(shè)立國家新型產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，完善市場化運(yùn)行長效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)資金有效回收和滾動(dòng)使用，破解創(chuàng)新型中小企業(yè)融資難題”。政策之意無疑是希望更好發(fā)揮中央財(cái)政引導(dǎo)資金“四兩撥千斤”作用，帶動(dòng)各方資金特別是商業(yè)資金用于創(chuàng)業(yè)投資，完善競爭機(jī)制，讓市場決定創(chuàng)新資源配置，支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)處于成長期的創(chuàng)新型中小企業(yè)發(fā)展，促進(jìn)創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)加快成長。這是國家對創(chuàng)投引導(dǎo)基金發(fā)展最高級(jí)別的表態(tài)，體現(xiàn)出了在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期國家對創(chuàng)業(yè)投資及新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展前所未有的重視。從本次會(huì)議公報(bào)提及的內(nèi)容來看，本次決議共包括兩個(gè)方面：一是“成倍擴(kuò)大引導(dǎo)資金規(guī)?！?；二是“完善市場化運(yùn)作機(jī)制”。

二、2014年新設(shè)立政府引導(dǎo)基金發(fā)力，基金數(shù)量和資金規(guī)模呈現(xiàn)快速增長

在經(jīng)歷了2002-2006年的探索起步、2007-2008年的快速發(fā)展、2009年至今的規(guī)范化設(shè)立與運(yùn)作三個(gè)階段后，我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的政府引導(dǎo)作用日益增強(qiáng)、運(yùn)作模式日趨完善，其發(fā)展已步入繁榮期。2014年，各個(gè)地方政府陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策并成立了專項(xiàng)基金，掀起了發(fā)展政府引導(dǎo)基金的新浪潮。

2014年9月24日，工信部宣布國家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金已正式設(shè)立；2014年9月26日，科技部、財(cái)政部共同召開“國家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金啟動(dòng)推進(jìn)會(huì)”，正式啟動(dòng)國家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金；2014年12月17日，上海市天使投資引導(dǎo)基金正式成立，并接受相關(guān)機(jī)構(gòu)申請；2014年12月26日，河北三支政府引導(dǎo)基金成立，分別是河北中創(chuàng)電子商務(wù)股權(quán)投資基金、河北中盈信投節(jié)能環(huán)保股權(quán)投資基金、河北工業(yè)技術(shù)改造發(fā)展基金。

圖1 2006-2014年政府引導(dǎo)基金設(shè)立情況比較

表1 2014年部分新設(shè)立政府引導(dǎo)基金列表

根據(jù)清科集團(tuán)旗下私募通數(shù)據(jù)顯示，2014年新設(shè)立的政府引導(dǎo)基金為39支，管理資本量共計(jì)1956.12億人民幣，分別是2013年引導(dǎo)基金數(shù)量和管理資本量的3.5倍和9.4倍。

三、政府引導(dǎo)基金迎來轉(zhuǎn)型期，已成為政府支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的新平臺(tái)

近年來，政府參與創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資的角色正在逐漸從直接投資者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接投資者，不再設(shè)立創(chuàng)投公司，而是設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，引導(dǎo)更多的民間資本進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，充分發(fā)揮政府財(cái)政資金的杠桿放大作用。政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金作為“政府引導(dǎo)”與“市場運(yùn)作”相結(jié)合的新型運(yùn)作方式被社會(huì)各界寄予厚望。

創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金作為政府參與創(chuàng)業(yè)投資的重要手段，是伴隨著政府鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)投資以及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措而產(chǎn)生的，其作為一種政策性產(chǎn)物會(huì)長期存在。以市場化方式運(yùn)作的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金與政府化運(yùn)作的引導(dǎo)基金相比，其在基金的募資策略與能力、基金的投資組合設(shè)計(jì)、專業(yè)化的基金管理團(tuán)隊(duì)以及團(tuán)隊(duì)激勵(lì)機(jī)制等方面具有更高的管理能力及市場化水平。

按照過往的慣例，預(yù)計(jì)在國務(wù)院常務(wù)會(huì)之后很快會(huì)有更多實(shí)質(zhì)性的利好消息開花結(jié)果，財(cái)政部等相關(guān)部委將很快落實(shí)配套政策和更多財(cái)政資金，并在原有創(chuàng)投引導(dǎo)基金運(yùn)作機(jī)制之上進(jìn)一步推行市場化的運(yùn)作機(jī)制。創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金向市場化轉(zhuǎn)型，將為引導(dǎo)基金自身提供長久發(fā)展的源動(dòng)力。