吳傳清，萬(wàn) 慶，董 旭

（1.武漢大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北 武漢 430072；2.長(zhǎng)江大學(xué) 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展研究院，湖北 荊州 434023）

長(zhǎng)江中游城市群于2012年上升為國(guó)家戰(zhàn)略，長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展規(guī)劃編制工作于2014年啟動(dòng)。2015年4月5日國(guó)務(wù)院公布《國(guó)務(wù)院關(guān)于長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展規(guī)劃的批復(fù)》，2015年4月16日國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展規(guī)劃的通知》?！堕L(zhǎng)江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》是《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》出臺(tái)后國(guó)家批復(fù)的第一個(gè)跨區(qū)域城市群規(guī)劃。在統(tǒng)籌實(shí)施東部、西部、東北、中部“四大板塊”和“一路一帶”、京津冀、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶“三個(gè)支撐帶”戰(zhàn)略組合的新背景下，長(zhǎng)江中游城市群規(guī)劃的頒布實(shí)施對(duì)推動(dòng)長(zhǎng)江中游城市群建設(shè)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)具有重大意義。

《長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱 《規(guī)劃》）文本除了“前言”外，包括“發(fā)展背景”、“總體思路”、“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”、“基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通”、“產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展”、“生態(tài)文明共建”、“公共服務(wù)共享”、“深化開放合作”、“規(guī)劃組織實(shí)施”共九章。本文擬就《長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》文本的若干內(nèi)容進(jìn)行探索性評(píng)議，以期為地方政府編制規(guī)劃實(shí)施方案設(shè)計(jì)提供決策咨詢參考。

一、長(zhǎng)江中游城市群空間范圍的表述

自學(xué)界在1995年提出“長(zhǎng)江中游城市群”概念以來(lái)，學(xué)界、政界和新聞界對(duì)長(zhǎng)江中游城市群空間范圍的界定眾說(shuō)紛紜，大體上可概括為三種觀點(diǎn)，即干流斷面論、中心輻射論和三群合一論（見(jiàn)表1）。

2010年12月21日國(guó)務(wù)院印發(fā)的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》將“長(zhǎng)江中游地區(qū)”劃為國(guó)家層面的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域（重點(diǎn)進(jìn)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的城市化地區(qū)），冀望通過(guò)工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，使其與哈長(zhǎng)、江淮、海峽西岸、中原、北部灣、成渝、關(guān)中—天水等地區(qū)一道，形成若干新的大城市群和區(qū)域性城市群。該規(guī)劃將“長(zhǎng)江中游地區(qū)”重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的空間范圍，明確界定為“包括武漢城市圈、環(huán)長(zhǎng)株潭城市群、鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)”。由此，長(zhǎng)江中游城市群雛形初現(xiàn)。盡管如此，學(xué)界、政界和新聞界關(guān)于長(zhǎng)江中游城市群空間范圍的討論并未終止。在2014年9月以前，湖北、江西兩省均呼吁長(zhǎng)江中游城市群擴(kuò)容，湖北要求將宜荊荊城市群納入長(zhǎng)江中游城市群，安徽要求將江淮城市群納入其中打造“中四角”。

表1 學(xué)術(shù)界關(guān)于長(zhǎng)江中游城市群空間范圍界定的代表性觀點(diǎn)

2014年9月25日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于依托黃金水道推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確長(zhǎng)江中游城市群以武漢、長(zhǎng)沙、南昌為中心，涵蓋武漢城市圈、環(huán)長(zhǎng)株潭城市群、環(huán)鄱陽(yáng)湖城市群，而將江淮城市群的核心城市合肥納入長(zhǎng)江三角洲城市群的主軸。至此，長(zhǎng)江中游城市群的空間范圍漸趨明朗。

《長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》明確界定長(zhǎng)江中游城市群是“以武漢城市圈、環(huán)長(zhǎng)株潭城市群、環(huán)鄱陽(yáng)湖城市群為主體形成的特大型城市群”，并大致地描述了長(zhǎng)江中游城市群的空間范圍（見(jiàn)表2）。對(duì)此，本文認(rèn)為有兩個(gè)突出問(wèn)題值得關(guān)注：

其一，關(guān)于襄陽(yáng)納入長(zhǎng)江中游城市群?jiǎn)栴}。根據(jù)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》和《湖北省主體功能區(qū)規(guī)劃》，襄陽(yáng)市除襄州區(qū)、襄城區(qū)、樊城區(qū)三個(gè)市轄區(qū)外，其余三縣三市都屬于國(guó)家層面限制開發(fā)區(qū)域。其中，南漳縣、?？悼h屬國(guó)家層面的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)（秦巴生物多樣性生態(tài)功能區(qū)），谷城縣、棗陽(yáng)市、宜城市、老河口市屬襄（陽(yáng)）隨（州）國(guó)家層面農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，襄陽(yáng)市屬國(guó)家層面限制開發(fā)區(qū)域的土地總面積達(dá)16061平方公里，約占全市國(guó)土總面積的81.43%。從保障國(guó)家生態(tài)安全和糧食安全的角度來(lái)看，襄陽(yáng)市除市轄區(qū)外不宜進(jìn)行大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)。另外，襄陽(yáng)市并非位于長(zhǎng)江干流，與中心城市武漢的通達(dá)度不及鄰近的隨州市，與武漢的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系相對(duì)較弱。正因?yàn)槿绱?，襄?yáng)市從未出現(xiàn)在學(xué)術(shù)界以往界定的長(zhǎng)江中游城市群空間范圍之內(nèi)。由此可見(jiàn)，《長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》將襄陽(yáng)納入長(zhǎng)江中游城市群空間范圍，具有強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)傾向，其科學(xué)性值得探討。

表2 長(zhǎng)江中游城市群規(guī)劃范圍

其二，關(guān)于規(guī)劃范圍的模糊表述問(wèn)題。與國(guó)務(wù)院近期批復(fù)的跨省域經(jīng)濟(jì)區(qū) （帶）發(fā)展規(guī)劃相比，《長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》對(duì)長(zhǎng)江中游城市群地域范圍的表述相對(duì)模糊。《珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》將規(guī)劃范圍界定為廣州、佛山、肇慶、云浮、南寧、柳州、梧州、貴港、百色、來(lái)賓、崇左等7市全域，并根據(jù)流域特點(diǎn)界定了規(guī)劃延伸區(qū)?！抖赐ズ鷳B(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》將規(guī)劃范圍界定為岳陽(yáng)、常德、益陽(yáng)、荊州等4市全域和長(zhǎng)沙市望城區(qū)共33個(gè)縣 （市、區(qū)）?！稌x陜?cè)S河金三角區(qū)域合作規(guī)劃》將規(guī)劃范圍界定為運(yùn)城、臨汾、渭南、三門峽等4市全域。上述三個(gè)規(guī)劃對(duì)地域范圍的界定囊括行政單元全域，表述相對(duì)詳細(xì)，邊界較為清晰。但《長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》關(guān)于規(guī)劃范圍內(nèi)的撫州、吉安部分縣（區(qū)）并未提供詳細(xì)說(shuō)明，加之欠缺兩幅重要圖件——“長(zhǎng)江中游城市群規(guī)劃范圍示意圖”和“長(zhǎng)江中游城市群空間布局示意圖”，因而僅從文字表述上還不能明確其范圍邊界。此外，由于規(guī)劃文本使用概數(shù)對(duì)長(zhǎng)江中游城市群國(guó)土面積、GDP和人口規(guī)模進(jìn)行描述，也無(wú)法據(jù)此推測(cè)其詳細(xì)范圍。地域范圍表述的模糊性一方面將導(dǎo)致?lián)嶂?、吉安二市所轄縣（區(qū)）爭(zhēng)相要求納入規(guī)劃范圍的尷尬局面，最終形成事實(shí)上的市域全覆蓋，另一方面將給政策落地和相關(guān)研究帶來(lái)一些困難。

二、長(zhǎng)江中游城市群戰(zhàn)略定位的表述

《長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》分城市群整體、三大主體單元、中心城市三個(gè)層次，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展和空間發(fā)展兩個(gè)方面進(jìn)行戰(zhàn)略定位（見(jiàn)表3）?？傮w而言，關(guān)于城市群整體的四大戰(zhàn)略定位既符合區(qū)域發(fā)展實(shí)際，又緊密契合國(guó)家戰(zhàn)略重點(diǎn)。其中，“中國(guó)經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)極”的定位描繪了城市群經(jīng)濟(jì)建設(shè)的理想藍(lán)圖，“中西部新型城鎮(zhèn)化先行區(qū)”的定位提出了促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化典范的新要求，“內(nèi)陸開發(fā)合作示范區(qū)”的定位明確了對(duì)內(nèi)對(duì)外、東西雙向開放合作的新模式，“‘兩型’社會(huì)建設(shè)引領(lǐng)區(qū)”的定位明確了生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵突破口。

表3 長(zhǎng)江中游城市群戰(zhàn)略定位

從三大主體單元的定位來(lái)看，《長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》對(duì)武漢城市圈的定位側(cè)重于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而對(duì)環(huán)長(zhǎng)株潭城市群的定位側(cè)重于生態(tài)文明建設(shè)，對(duì)環(huán)鄱陽(yáng)湖城市群的定位則兼顧生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)兩方面。概而言之，該規(guī)劃對(duì)三大城市群（圈）的戰(zhàn)略定位各有側(cè)重，把握住了各城市群（圈）的建設(shè)重點(diǎn)，但也存在一些缺憾。

其一，未突出武漢城市圈“兩型”社會(huì)建設(shè)示范區(qū)定位。事實(shí)上，武漢城市圈和長(zhǎng)株潭城市群于2007年同時(shí)獲批全國(guó)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)，取得了許多可圈可點(diǎn)的成績(jī)，也積累了大量可復(fù)制、可借鑒的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。因此，理應(yīng)明確武漢城市群“兩型”社會(huì)建設(shè)示范區(qū)的定位。

其二，未從產(chǎn)業(yè)層面對(duì)環(huán)長(zhǎng)株潭城市群和環(huán)鄱陽(yáng)湖城市群進(jìn)行定位。實(shí)際上，這兩大城市群除中心城市外的其他城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色明顯、地位突出，譬如株洲的軌道交通裝備制造業(yè)和九江、岳陽(yáng)的石油化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展已具有相當(dāng)規(guī)模，集聚發(fā)展水平較高，在全國(guó)同行業(yè)具有舉足輕重的地位。

其三，缺乏對(duì)武漢市的總體定位。從三大中心城市的定位來(lái)看，《長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》主要從產(chǎn)業(yè)層面對(duì)長(zhǎng)沙和南昌進(jìn)行戰(zhàn)略定位，但遺漏了對(duì)武漢的明確定位，此乃該規(guī)劃的一大缺憾。

其四，對(duì)南昌市的產(chǎn)業(yè)定位表述過(guò)于籠統(tǒng)。未指出將南昌打造成“重要的先進(jìn)制造業(yè)基地”的影響層級(jí)，“現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)”的定位尚值得斟酌。

三、長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展目標(biāo)的表述

從學(xué)理上分析，發(fā)展目標(biāo)是戰(zhàn)略定位的具體反映，規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)體系是規(guī)劃區(qū)域未來(lái)發(fā)展?fàn)顟B(tài)和發(fā)展水平的數(shù)字表征。因此，發(fā)展目標(biāo)的確定要緊密圍繞戰(zhàn)略定位展開，規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)要以發(fā)展目標(biāo)為基礎(chǔ)依據(jù)?！堕L(zhǎng)江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》圍繞四大戰(zhàn)略定位從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源環(huán)境、社會(huì)事業(yè)和城鎮(zhèn)化等方面確定發(fā)展目標(biāo)，進(jìn)一步明確了區(qū)域發(fā)展方向和重點(diǎn)建設(shè)任務(wù)。但是，在具體的目標(biāo)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)上，該規(guī)劃還存在一些缺陷，主要表現(xiàn)在：

其一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)選取不夠全面。根據(jù)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》的要求，對(duì)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域?qū)嵭泄I(yè)化城鎮(zhèn)化水平優(yōu)先的績(jī)效評(píng)價(jià)，綜合評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、質(zhì)量效益、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等內(nèi)容，主要考核地區(qū)生產(chǎn)總值、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重、財(cái)政收入占地區(qū)生產(chǎn)總值比重等指標(biāo)。然而，該規(guī)劃主要目標(biāo)設(shè)計(jì)僅選取了反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的指標(biāo)，缺乏反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)和質(zhì)效的指標(biāo)，如地區(qū)生產(chǎn)總值、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重、財(cái)政收入占地區(qū)生產(chǎn)總值比重。

其二，資源環(huán)境指標(biāo)選取不夠完整。未嚴(yán)格按照《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域績(jī)效考評(píng)的要求設(shè)計(jì)，二氧化碳排放強(qiáng)度、主要污染物排放總量控制率、“三廢”處理率等代表性指標(biāo)缺失。

其三，“城鎮(zhèn)化水平”類別名稱不能完全概括所選指標(biāo)。根據(jù) 《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出的新型城鎮(zhèn)化主要指標(biāo)，表征城鎮(zhèn)化水平的指標(biāo)僅有常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率，而農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育比例和城鎮(zhèn)常住人口保障性住房覆蓋率屬于基本公共服務(wù)的表征。因此，可考慮將“城鎮(zhèn)化水平”類別名稱改為“新型城鎮(zhèn)化”，并增加表征基礎(chǔ)設(shè)施的指標(biāo)，如百萬(wàn)以上人口城市公共交通占機(jī)動(dòng)化出行比例、城市社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施覆蓋率等指標(biāo)。另外，為突出“打造農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化典范”的發(fā)展目標(biāo)，可考慮增加吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模等指標(biāo)。

四、長(zhǎng)江中游城市群產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)容的表述

《規(guī)劃》第五章比較全面地謀劃了長(zhǎng)江中游城市群未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向和路徑，對(duì)長(zhǎng)江中游城市群構(gòu)建具有特色的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。但是，從學(xué)理的嚴(yán)謹(jǐn)性來(lái)看，該規(guī)劃仍然存在一些需要改進(jìn)的地方，突出地表現(xiàn)為相關(guān)產(chǎn)業(yè)或行業(yè)名稱的表述不規(guī)范。

其一，部分復(fù)合產(chǎn)業(yè)概念的表述不規(guī)范。該規(guī)劃文本采用的 “汽車及交通運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)”、“商貿(mào)物流業(yè)”、“廣告會(huì)展”等復(fù)合產(chǎn)業(yè)概念（見(jiàn)表4）將多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)歸并為一個(gè)產(chǎn)業(yè)（見(jiàn)表5），失之規(guī)范。例如，“汽車及交通運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)”的產(chǎn)業(yè)復(fù)合概念實(shí)際上包括了“汽車制造業(yè)”和“鐵路、船舶、航空航天和其他運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)”兩個(gè)產(chǎn)業(yè)大類，兩者合并的表述不符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》的規(guī)范表述；“商貿(mào)物流業(yè)”應(yīng)分開表述為“商貿(mào)服務(wù)業(yè)”、“物流業(yè)”；“廣告會(huì)展”應(yīng)分別表述為“廣告業(yè)”、“會(huì)展業(yè)”。“產(chǎn)業(yè)集群”概念的指向是特定的某個(gè)產(chǎn)業(yè)，將之應(yīng)用于復(fù)合產(chǎn)業(yè)也明顯失之嚴(yán)謹(jǐn)。

其二，部分產(chǎn)業(yè)名稱的范圍大小、前后表述不一致。根據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》，“裝備制造業(yè)”包含“汽車制造業(yè)”、“鐵路、船舶、航空航天和其他運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)”、“通用設(shè)備制造業(yè)”、“專用設(shè)備制造業(yè)”、“電器機(jī)械和器材制造業(yè)”、“計(jì)算機(jī)、通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)”、“儀器儀表制造業(yè)”等一系列行業(yè)大類（見(jiàn)表4），該規(guī)劃文本將“裝備制造業(yè)”和“汽車及交通運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)”并列表述，明顯失之規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)。該規(guī)劃文本第三章第一節(jié)提出武漢城市圈要建設(shè)成為“高技術(shù)產(chǎn)業(yè)”基地，而第五章第四節(jié)提出鼓勵(lì)武漢、長(zhǎng)沙、南昌大力發(fā)展“高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)”，前后名稱不一，規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋硎鰬?yīng)為“高技術(shù)產(chǎn)業(yè)”。國(guó)家曾頒布《高技術(shù)（制造業(yè)）》、《高技術(shù)（服務(wù)業(yè)）分類》兩個(gè)涉及高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的分類標(biāo)準(zhǔn)。

其三，關(guān)于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的歸屬表述失之規(guī)范。根據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)分類（2012）（試行）》，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)由“節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)”、“新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)”、“生物產(chǎn)業(yè)”、“高端裝備制造業(yè)”、“新能源產(chǎn)業(yè)”、“新材料產(chǎn)業(yè)”和“新能源汽車產(chǎn)業(yè)”七大產(chǎn)業(yè)構(gòu)成，涵蓋制造業(yè)和服務(wù)業(yè)兩大產(chǎn)業(yè)門類，而《規(guī)劃》將“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”作為一個(gè)產(chǎn)業(yè)集群概念置于制造業(yè)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群概念之下明顯不妥。同時(shí)，《規(guī)劃》將發(fā)展“通用航空產(chǎn)業(yè)”列為高端裝備制造業(yè)發(fā)展重點(diǎn)也不妥，因?yàn)樵趪?guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)中，通用航空并不屬于高端裝備制造業(yè)。

表4 《長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》中的復(fù)合產(chǎn)業(yè)概念及其標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)名稱對(duì)照

其四，部分產(chǎn)業(yè)名稱的表述過(guò)于口語(yǔ)化和細(xì)小?！兑?guī)劃》文本還采用了“光伏光電”、“精細(xì)化工”、“粉末冶金”、“建材”、和“機(jī)械制造”等產(chǎn)業(yè)名稱表述，盡管這些名稱在行業(yè)發(fā)展中已約定俗成，但見(jiàn)諸正式規(guī)劃文本，凸顯口語(yǔ)化。“光伏光電”、“粉末冶金”等行業(yè)名稱的表述過(guò)于細(xì)小。

五、長(zhǎng)江中游城市群生態(tài)文明共建內(nèi)容的表述

對(duì)于跨區(qū)域城市群總體規(guī)劃，理論上應(yīng)厘清各省的份內(nèi)工作和需要三省協(xié)作完成的工作，以各區(qū)域共同關(guān)切的重大項(xiàng)目、重大工程和重大政策為重點(diǎn)進(jìn)行整體謀劃，而不宜面面俱到、過(guò)度展開。在跨區(qū)域城市群生態(tài)文明建設(shè)方面，循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、綠色低碳發(fā)展等內(nèi)容應(yīng)屬于各區(qū)域可以完成而且應(yīng)該完成的份內(nèi)事務(wù)，而跨界江河湖泊治理、城市群“綠心”建設(shè)、區(qū)域性環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)治、跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探索等則需要各區(qū)域協(xié)作共同完成。在規(guī)劃中，對(duì)于各省的份內(nèi)工作不宜過(guò)多涉及，而對(duì)需三省協(xié)作完成的工作則應(yīng)突出強(qiáng)調(diào)。

盡管《長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》從生態(tài)屏障共筑、綠色發(fā)展共促、環(huán)保機(jī)制共建三個(gè)方面對(duì)長(zhǎng)江中游城市群地區(qū)未來(lái)的生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行謀篇布局，結(jié)構(gòu)完整、內(nèi)容豐富，但并未處理好上述兩方面工作的關(guān)系，“生態(tài)文明共建”部分未能突出“共建”主題，類似三大城市群（圈）生態(tài)保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃的“拼盤”。

六、長(zhǎng)江中游城市群公共服務(wù)共享內(nèi)容的表述

《規(guī)劃》第七章關(guān)注長(zhǎng)江中游城市群公共服務(wù)共享議題。從文本內(nèi)容來(lái)看，文本中的“公共服務(wù)”應(yīng)特指“基本公共服務(wù)”，它建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。一般地，基本公共服務(wù)的范圍包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、住房保障、文化體育等領(lǐng)域的公共服務(wù)，廣義上還包括與人民生活環(huán)境緊密關(guān)聯(lián)的交通、通信、公用設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的公共服務(wù)，以及保障安全需要的公共安全、消費(fèi)安全和國(guó)防安全等領(lǐng)域的公共服務(wù)。

“十二五”以來(lái)，為突出體現(xiàn)“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的要求，國(guó)家將基本公共服務(wù)的范圍確定為公共教育、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、基本社會(huì)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計(jì)生、住房保障、公共文化等領(lǐng)域的公共服務(wù)（見(jiàn)圖1）。公共服務(wù)共享的核心就是要建立規(guī)范完善的基本公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

圖1 基本公共服務(wù)的范圍與內(nèi)涵

《規(guī)劃》共分五節(jié)對(duì)長(zhǎng)江中游城市群推進(jìn)公共服務(wù)共享進(jìn)行表述：一是加強(qiáng)教育科技合作交流，提出大力推動(dòng)多種形式的教育、科研協(xié)同合作交流；二是推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生合作，確保醫(yī)療衛(wèi)生資源共享、政策對(duì)接，共同應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件；三是共同推動(dòng)文化繁榮；四是聯(lián)合開發(fā)人力資源，建立一體化的人力資源市場(chǎng)，構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系；五是創(chuàng)新社會(huì)治理體制。從公共服務(wù)的內(nèi)涵范圍來(lái)看，《規(guī)劃》基本涵蓋了教育、醫(yī)療、文化、勞動(dòng)等方面的公共服務(wù)內(nèi)容，比較全面地謀劃了長(zhǎng)江中游城市群基本公共服務(wù)建設(shè)方向和重點(diǎn)。但是，從精確性、全面性和詳實(shí)性的視角來(lái)看，《規(guī)劃》依然存在以下不足：

其一，創(chuàng)新社會(huì)治理體制并不屬于《規(guī)劃》表述的“公共服務(wù)共享”范疇。廣義上，創(chuàng)新社會(huì)治理體制屬于公共服務(wù)范疇，但這與當(dāng)前環(huán)境下國(guó)家關(guān)于基本公共服務(wù)的界定并不吻合，實(shí)際上社會(huì)治理更符合和諧社會(huì)構(gòu)建的應(yīng)有之義。

其二，缺乏對(duì)婚姻、生育、養(yǎng)老、住房等社會(huì)保障方面基本公共服務(wù)的表述。根據(jù)圖1對(duì)基本公共服務(wù)范圍和內(nèi)涵的界定，公民從出生到養(yǎng)老都應(yīng)享受國(guó)家基本公共服務(wù)，而《規(guī)劃》在重視教育、醫(yī)療、文化、勞動(dòng)等基本公共服務(wù)共享的同時(shí)卻忽略了婚姻、生育、養(yǎng)老、住房等社會(huì)保障領(lǐng)域內(nèi)公民應(yīng)享受的基本公共服務(wù)。

其三，關(guān)于公共文化服務(wù)共享的表述不夠具體。對(duì)于公共文化服務(wù)共享，《規(guī)劃》僅通過(guò)“共同推進(jìn)文化繁榮”一節(jié)簡(jiǎn)要提出了長(zhǎng)江中游城市群文化合作發(fā)展的基本方向和重點(diǎn)，且局限于狹義的文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)。根據(jù)國(guó)家頒布的《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》和《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)》，公共文化服務(wù)共享還應(yīng)包括體育、旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)和事業(yè)，促進(jìn)公共文化服務(wù)共享需要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域均等化，從標(biāo)準(zhǔn)建立、體系完善、組織架構(gòu)、政策供給等多方面給予關(guān)注和支持，而《規(guī)劃》并未對(duì)此進(jìn)行詳細(xì)具體的謀劃。

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