文 / 住房和城鄉(xiāng)建設部環(huán)境衛(wèi)生工程技術(shù)研究中心副主任兼總工程師 劉晶昊

在許多發(fā)達國家和地區(qū)，社會上所有固體廢物管理都由環(huán)境保護部門下屬的一個固體廢物管理機構(gòu)進行統(tǒng)一管理，而我國固體廢物管理的卻是多個部門共同管理的格局。

一、垃圾分類的最初嘗試

我國提出生活垃圾分類由來已久。

早在1992年，《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》（國務院令第101號）中就提出“對城市生活廢棄物應當逐步做到分類收集、運輸和處理?！薄冻鞘猩罾幚砑拔廴痉乐渭夹g(shù)政策》（2000年）、《固體廢物污染環(huán)境防治法》（2004年）、《生活垃圾管理辦法》（2007年）、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》（2008年）中都提到了要對生活垃圾分類收集。2000年，建設部確定了8個“生活垃圾分類收集試點城市”：北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、廈門、桂林，試點結(jié)果均不盡人意。

生活垃圾分類收集提出的十幾年里，我國各級政府都在反復的強調(diào)生活垃圾分類收集的重要性，各種學術(shù)文獻也在宣揚國外垃圾分類收集的先進性，同時強調(diào)國內(nèi)宣傳不夠，居民垃圾分類意識薄弱。各級政府在生活垃圾分類收集方面投入的人力、物力、財力并不少，但是卻始終難以起到顯著的成效。各種各樣的規(guī)劃中仍在不停的提出加強生活垃圾分類收集、提高生活垃圾分類收集效率等等要求，然而現(xiàn)狀卻是生活垃圾收集始終難以得到實質(zhì)性的進展，有的城市屢試屢敗、屢敗屢試。

那么，我國的生活垃圾分類到底出了什么問題？

如果我們擴大視野，跳出環(huán)衛(wèi)部門和生活垃圾的范疇，就不難發(fā)現(xiàn)：我國城市環(huán)衛(wèi)部門開展垃圾分類受到源自我國固體廢物管理體系特殊性的制約。

大體上，再生資源回收由商務部（流通業(yè)司）主管，資源綜合利用由國家發(fā)改委（環(huán)資司）主管，生活垃圾由住房和城鄉(xiāng)建設部（城市建設司和村鎮(zhèn)建設司）主管，生活垃圾處理設施的污染排放由環(huán)境保護部（污染控制司固廢處）監(jiān)管。

我國歷來就存在規(guī)模龐大的廢品回收市場和舊貨流通市場，或稱為再生資源回收市場。2007年3月27日，商務部、國家發(fā)展改革委、公安部、建設部、工商總局、環(huán)?？偩至课?lián)合發(fā)布了《再生資源回收管理辦法》，成為我國在再生資源回收行業(yè)的里程碑式法規(guī)，其中將商務部確定為再生資源回收主管部門，并要求再生資源回收行業(yè)協(xié)會進行行業(yè)統(tǒng)計、行業(yè)調(diào)查、并發(fā)布行業(yè)信息。

2000年的八個試點城市開展垃圾分類，均是由試點城市的環(huán)衛(wèi)部門主導、而未與再生資源回收體系結(jié)合，因而難以成功。

二、新一輪的垃圾分類工作

2008年前后，全國多個城市反對生活垃圾焚燒選址和建設的浪潮高漲，以至于被媒體分為“主燒派”和“反燒派”二大陣營，引發(fā)垃圾焚燒全社會大討論。其中反燒派力推垃圾分類，從一定程度上大力推進“垃圾分類”這個詞語的社會關(guān)注度。

2011年，國務院轉(zhuǎn)發(fā)住建部等16個部門《關(guān)于進一步加強城市生活垃圾處理工作的意見》（國發(fā)[2011]9號），其中不僅肯定了垃圾焚燒技術(shù)，也明確提出要推進垃圾分類。該文件將16個部委聯(lián)合起來，明確了部門分工，為垃圾處理工作的推進、尤其是是對垃圾分類的推動帶來深遠影響，許多城市再次開始推進垃圾分類工作。

2012年，《“十二五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設施建設規(guī)劃十二五規(guī)劃》也提出：“十二五”期間，全面推進生活垃圾分類試點城市建設，各省（區(qū)、市）要建成一個以上生活垃圾分類示范城市，并在示范的基礎上逐步推廣。

2014年，住建部、國家發(fā)改委、財政部、環(huán)保部、商務部五部委聯(lián)合推進了生活垃圾分類示范城市（區(qū)）的試點工作。2015年4月16日，五部委公布了第一批26個垃圾分類試點城市（區(qū)）。

2015年的關(guān)鍵詞是四個字“垃圾分類”，而2000年的關(guān)鍵詞是六個字“垃圾分類收集”。少了二字，垃圾分類的境界不可同日而語。垃圾分類工作不再是環(huán)衛(wèi)部門牽頭、而是由市政府主導，聯(lián)合全市一二十個部門聯(lián)合推動生活垃圾分類。

至此，垃圾分類工作豪華升級。

三、當前的現(xiàn)狀與問題

盡管新一輪垃圾分類工作得到更高層次政府的重視，工作力度顯著加大，但現(xiàn)實效果仍不盡如意。

1.垃圾分類總在試點

筆者發(fā)現(xiàn)，許多城市推行垃圾分類有一個通用模式和流程：領(lǐng)導重視，反復開會；編寫垃圾分類方案；設立試點，選擇有限的區(qū)域嘗試；財政出錢，買分類垃圾桶，買分類垃圾收集車；開展宣傳、在試點砸錢搞活動；活動搞完了（也就是錢用完了）、垃圾分類熱情消退；媒體和環(huán)保組織開始詬病政府的垃圾分類；領(lǐng)導又很重視，再反復開會……

目前，我國許多城市在介紹垃圾分類的成果時，僅僅介紹開了多少次會、寫了多少方案、貼了多少海報、搞了多少活動、花了多少錢、買了多少東西、開展了多少個試點，而很少有政府介紹分出來了多少噸分類的垃圾。我們會發(fā)現(xiàn)，有些地方干了好幾年，花了幾千萬的資金，卻只回收了幾萬噸再生資源，按照噸回收成本來算，單位回收價格高達每噸幾千元甚至上萬元。

最后，有些地方發(fā)現(xiàn)，推了好幾年垃圾分類，垃圾分類試點效果不明顯，沒有明顯的受益者，大家都在折騰，折騰到最后參與者都很累。

2.垃圾分類指標混亂

一般地，垃圾分類的考核指標是垃圾分類回收率。這是一個很怪異的指標，很多地方用，但是誰都解釋不清楚。不僅解釋不清楚、還經(jīng)常將數(shù)值設得很高，常設到高不可攀的60%或者80%。以至于為了達到體面的數(shù)據(jù)，就不得不編造各種各樣的算法。

國際上，“生活垃圾資源回收率”的概念是很明確的，就是“從生活垃圾中回收的廢紙、廢塑料、廢玻璃、廢金屬等廢品的總重量”除以“生活垃圾的總產(chǎn)生量（包括回收的資源總重量和焚燒及填埋處理的總重量）”。實施上，針對每種資源還有其相應的回收率，如廢紙回收率、廢塑料回收率、廢玻璃回收率等。

3.垃圾分類流于形式

居民對垃圾分類最反感的事情，就是好不容易開始垃圾分類了、卻發(fā)現(xiàn)政府又混合收集，自己做了無用功、白費力氣，發(fā)自內(nèi)心的反感垃圾分類、反感政府形式主義，從而可以找到一千個理由拒絕垃圾分類。

4.垃圾分類宣傳不力

許多人一談及垃圾分類，就開始說中國人素質(zhì)不高。事實上，這不是簡單的素質(zhì)問題。因為我們發(fā)現(xiàn)，許多政府的垃圾分類宣傳內(nèi)容非?？斩春陀字?，讓人不知如何操作。而且垃圾分類宣傳材料上的錯誤之處也比比皆是，加上垃圾分類系統(tǒng)構(gòu)建不合理，設施配置不合理。因而，現(xiàn)行許多分類的宣傳很難真正指導如何垃圾分類。

四.原因分析及對策

政府應從全社會角度，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和社會效益，通過推行垃圾分類，得到“正”的收益。

1.為什么要推行垃圾分類

很多城市推行垃圾分類并沒有正真想明白為什么要垃圾分類，有些地方垃圾分類的動力主要在于：

（1）領(lǐng)導的要求（國家的要求、省里的要求、市長的要求）；

（2）別的城市都在做，咱也不能落后；

（3）來自環(huán)保組織、媒體及社會輿論的壓力。

事實上，垃圾分類真正的動力應該考慮：

（1）如何保持部分材料的使用價值（高價值部分）；

（2）如何減少垃圾清運量，從而減少垃圾清運費用和處理費用；

（3）如何改善垃圾品質(zhì)，以利于末端更好的無害化處理。

2.如何衡量垃圾分類的成敗

垃圾分類是成功還是失敗如何來衡量？筆者認為，應考慮以下三個方面：

（1）從全社會來看，是否提高了資源效率。比如，應為回收廢紙，減少了樹木的砍伐；再比如，應為回收塑料，減少了石油的使用等。因此，應該用回收資源量來考核。

（2）通過垃圾分類以后，剩余的需要焚燒和填埋處理的垃圾量是否減少。這一點也需要用量來考核。

（3）末端的垃圾處理系統(tǒng)是否更穩(wěn)定，更便宜。如通過垃圾分類減少垃圾含水率，提高垃圾焚燒熱值，從而使焚燒系統(tǒng)更穩(wěn)定、發(fā)電效率更高，提高焚燒廠經(jīng)濟效益；再如通過垃圾分類減少生活垃圾中的有害物質(zhì)，使焚燒煙氣更好處理，飛灰處理難度降低，節(jié)省焚燒處理成本；又如通過垃圾分類，可降解垃圾減少，填埋場不那么臭、而且易于穩(wěn)定，降低填埋處理費用等等。

因此，應建立以物質(zhì)回收量為目標的垃圾分類考核體系，通過物資回收量的逐年增加，來反映垃圾分類的成績。

3.如何開展垃圾分類

明白了為什么垃圾要分類，才能去討論如何分類。

（1）設置垃圾分類回收桶必須先考慮回收物的后續(xù)出路。

事實上，每設置一種分類垃圾桶，首先要考慮的就是這些垃圾收集了去哪兒？如果不能解決后續(xù)的出路，那么這個垃圾桶回收的垃圾只能仍然回到焚燒廠或填埋場，而起不到分類的意義，完全是白忙活，而且容易傷分類者的心。

比如，設置廚余垃圾桶時，前提條件是有廚余垃圾消納設施；若沒有可以消納廚余垃圾的設施，即使前端垃圾分類做好了，也是徒給政府增加煩惱。

（2）垃圾分類種類必須細致，可按20～40類進行考慮。

垃圾分類到底需要分幾類？

一般地，許多城市推行垃圾分類，無非是比較二分法（可回收/不可回收或干垃圾/濕垃圾）、三分法（可回收/廚余垃圾/其它垃圾）、四分法（可回收/廚余垃圾/有害垃圾/其它垃圾），比較來、比較去，最后挑選一個，然后開始試點?？偟目磥恚@些分類方法都過于簡單粗暴，是為了分類而分類。

一些發(fā)達國家的垃圾分類可多達20類以上。因為分得越細，回收的物質(zhì)價值越高，也越容易實現(xiàn)資源化利用，分類的價值就越高，也越容易有好的分類效果；并不是現(xiàn)在每個回收點都擺20幾個桶，而是根據(jù)垃圾產(chǎn)生需求，來有選擇的設置回收桶的種類和數(shù)量。當然，國外也確實有一些資源回收站，擺放20幾個垃圾箱，每個垃圾箱回收一類物質(zhì)。

此外，并不是所有品種的分類物質(zhì)，都需要納入統(tǒng)一的體系。有一些品種的垃圾，可以單獨建立回收體系。

比如香港的“日光燈及光管回收計劃”就是由15家主要照明設備供貨商合資舉辦，并得到環(huán)境保護署和三個綠色團體（地球之友、綠色力量和大埔環(huán)保會）協(xié)力推行。既解決了回收出路的問題，又解決了回收經(jīng)費的問題。

（3）垃圾分類的回收對象應相對單一。

不能按照一次分類到位的思想，設置二分類、三分類、或四分類，然后把責任推向居民；而應該根據(jù)資源分布特征，結(jié)合回收物質(zhì)的出路來設置細分的垃圾分類回收設施及回收體系。比如：

1）宜設置PET瓶回收桶，而不宜設立廢塑料桶。設置PET瓶回收桶，回收的物質(zhì)很容易通過再生資源回收市場回收利用。若是設立廢塑料桶，回收的混合廢塑料很難找到合適的處理出路。

2）再廢報紙產(chǎn)生多的地方設置廢報紙回收桶，要比籠統(tǒng)的設置廢紙回收桶要好。因為廢報紙相對單一，很容易在市場上回收回用；而混合廢紙需要在廢紙回收中心進一步分類、以利于后續(xù)分類利用。

事實上，廢紙也可以分成很多類。2013年，商務部發(fā)布了廢紙分類等級規(guī)范（SB-T 11058-2013），將廢紙分成了8類：廢紙箱、廢報紙、廢銅版紙、廢頁子紙、廢牛皮紙、廢卡紙、廢書刊雜志、特種廢紙。

3）可回收物桶的設置幾乎沒有任何意義?；旌峡苫厥瘴锍煞忠廊粡碗s，如不加以細分，回收利用途徑非常有限。也就是說，分類回收的可回收垃圾仍然是一堆垃圾。

4.設置垃圾分類回收桶必須明白“收什么”和“不收什么”

歐洲有些國家垃圾分類做得很好。筆者發(fā)現(xiàn)其設置思路非常明確、目的性很強、考慮細節(jié)很充分。一些垃圾回收桶上會有許多標志，告訴分類者哪些東西可以接受，哪些東西不能接受，以及為什么不能接受。

比如PET瓶回收桶，只回收PET瓶、不回收別的材質(zhì)（如塑料制牛奶、酸奶瓶，多由PE-HD或者PS制成，與PET熔點不一樣，應棄置于家庭垃圾桶或者專門的PE收集點）。這樣盡可能收集純凈的PET瓶，獲得高品質(zhì)的資源，可以賣個好價錢。同時，回收桶上會標明禁止投放其它塑料瓶（如裝過油的PET瓶，雖然材質(zhì)符合要求，但是由于含油的PET瓶會給后續(xù)處理帶來麻煩，所以要求將含油的PET瓶扔進其它垃圾的回收桶）。