一、我國政府生基金誕生的背景

我國政府性基金的產(chǎn)生有其獨特的歷史背景。早在改革開放前，就已經(jīng)有城鎮(zhèn)公用事業(yè)附加和育林基金兩項政府性基金。 [1]改革開放后，為了扶持基礎設施的發(fā)展，政府性基金成為國家擴展財源的一種財政工具得到迅速發(fā)展。1990年中共中央、國務院出臺《關于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》，正式將政府性基金作為一種明確的官方概念予以提出，并對政府性基金的審批權做出限定。1996年7月，國務院發(fā)布了《關于加強預算外資金管理的決定》，要求將13項政府性基金納入財政預算，到2007年，政府性基金已全部納入預算管理。

我國政府性基金經(jīng)歷了一個從混亂到規(guī)范的過程。然而，當前我國規(guī)制政府性基金的法規(guī)主要是財政部發(fā)布的部門規(guī)章、通知文件等等。其中綜合性較強的是財政部發(fā)布的《政府性基金管理暫行辦法》（財綜[2010]80號），其關于政府性基金的規(guī)定是相當粗糙的。而政府性基金作為一項行政征收制度，直接關涉公民的私人財產(chǎn)權，當前的相關法律制度從層級到具體的制度設計都有很大的提升空間。

二、明確政府性基金的定位

（一）政府性基金的概念與特點

要明確政府性基金的定位，明確其概念與特點是第一步?！墩曰鸸芾頃盒修k法》（財綜[2010]80號）第二條 ①是關于政府性基金較為權威的官方定義。其不足包括：第一，政府性基金作為直接侵犯公民財產(chǎn)權的行為，不應賦予政府所屬部門征收主體的地位；第二，征收并未堅持法律保留原則；第三，沒有揭示征收對象與征收用途之間的聯(lián)系，使征收對象過于寬泛令人困惑。

政府性基金的特點是確定其定位的依據(jù)，這需要從政府性基金與類似概念的比較中得出。

1.?？顚Ｓ眯?。在收入的使用上，稅收主要用于一般財政開支，行政事業(yè)性收費是出于彌補成本的需要。而政府性基金具有?？顚Ｓ玫奶匦?，其與稅收相分離進行單獨預決算。

2.政府運作的財政征收型資金。與各種被稱為“基金”的名詞相比較，如國家自然科學基金，是由財政直接撥款設立的財政支出型基金；市場中的公益慈善類基金，是由市場進行運作，而政府性基金是由政府運作的，且政府性基金作為財政征收與稅收一樣具有無償性。

3.繳納義務人與收入用途的潛在關聯(lián)性。稅收的繳納義務人具有一般性，而政府性基金則在這一點上體現(xiàn)了極具個性的一面。政府性基金的開設通常針對某一特定問題，故在這一問題的解決上負有義務或者有所獲利的人才需要繳納政府性基金。我國政府性基金項目在設計時也體現(xiàn)了這一關聯(lián)性，以民航發(fā)展基金為例，只有特定的旅客和航空運輸企業(yè)才需要繳納民航發(fā)展基金 ②“民航發(fā)展基金也普遍用于民航基礎設施建設以及其他支持民航事業(yè)發(fā)展的需要。” ③民航發(fā)展基金的來源是使用民航資源的乘客及航空公司，他們從民航事業(yè)的發(fā)展中獲利或者鑒于他們使用了民航資源而對民航事業(yè)的發(fā)展負有某種義務。但是政府性基金的這種繳納義務人與基金用途之間的關聯(lián)不是完全一一對應的，不具有直接對待給付性，只能從整體概然性來考察。有學者將之稱為“特殊法律關聯(lián)性”。 ④

4.稅收補充性和時效性。隨著國家職能的不斷擴張，國家需要不斷擴大財源以滿足提供公共物品的職能需要。稅收具有一般性、普遍性，要增加一種新型的稅收，程序更為復雜繁瑣，且較難實現(xiàn)，而隨著社會的不斷發(fā)展變化，往往會有一些新的具有一定時效性的問題亟待解決，此時就需要政府性基金發(fā)揮其作用。因為政府性基金較之稅收更容易得到人們的認可，更具有針對性，更能夠適應社會的發(fā)展變化，故而，政府性基金也具有稅收補充的性質。而且，既然政府性基金是為了解決特定問題而設立，那么，當該特定問題已經(jīng)解決或者該問題擴展至具有普遍性有必要通過稅收來規(guī)制時，相應的政府性基金項目就應結束，亦即時效性。

（二）政府性基金的定位——稅收補充原則

政府性基金的定位是指政府性基金的范圍與邊界，在眾多財政工具中選擇適用政府性基金的依據(jù)。

筆者試圖從政府性基金的特點及其與稅收的關系出發(fā)來考量政府性基金的定位，可以借鑒臺灣特別公課制度的稅收補充性原則。稅收補充原則是葛克昌先生對臺灣特別公課所作的定位：“引入特別公課之特別根據(jù)，在于預算周延性原則、全民負擔平等性以及統(tǒng)籌統(tǒng)支等基本理念，有所不足而須加以補充?！?[9]雖然從誕生背景而言，我國政府性基金不同于特別公課。 ⑤然而，從未來的發(fā)展趨勢來看，為構建合理的財政體制，借鑒特別公課的稅收補充原則可以發(fā)揮政府性基金的優(yōu)勢，同時保持稅收的普遍性，二者相互配合。

三、我國政府性基金制度存在的問題

（一）征收依據(jù)層級較低

根據(jù)財政部發(fā)布的《2012年全國政府性基金目錄》，我國現(xiàn)存的政府性基金有30項。其中，以法律為征收依據(jù)的只有六項。通過財政部下發(fā)通知、辦法，國務院批準的形式開征的有十三項，剩余十一項是由國務院發(fā)函、意見、國務院令、規(guī)定等形式征收的。我國政府性基金的征收依據(jù)層級較低，與公民私人財產(chǎn)權的重要性不符。

（二）征收期限上未做到令行禁止

在現(xiàn)有的三十項政府性基金中，明確規(guī)定征收起止期限的只有六項，且對征收期限的執(zhí)行并未做到令行禁止，這與政府性基金的時效性不符。造成這一局面的原因主要有三：第一，政府性基金在最初設立時未經(jīng)過充分科學的論證，項目實施后往往需要不斷推遲計劃；第二，地方政府或相關既得利益部門費盡心機地將需要廢止的項目變相地轉為行政性收費或其他形式繼續(xù)征收；第三，歷史遺留因素的影響，政府性基金最初設立時即面臨財政體制失范的大環(huán)境，且為了便于管理將不具備明顯政府性基金特質的資金、附加也納入政府性基金的范疇，在實體和程序上對政府性基金的要求不夠嚴格，這一背景導致一些根深蒂固的問題一直遺留下來成為定勢。

（三）使用稱謂多樣

政府性基金雖然總稱政府性基金，但考察每一個具體項目，會發(fā)現(xiàn)有資金、基金、費、附加等多個名詞，這樣很容易使公眾混淆，產(chǎn)生稅費雜且多之感。這也說明政府本身對政府性基金的定位不夠明確。

（四）缺乏對政府性基金使用管理上的監(jiān)管

根據(jù)《關于2012年中央和地方預算執(zhí)行情況與2013年中央和地方預算草案的報告》，2012年中央政府性基金支出4400.15億元，其中：中央本級支出2564.01億元；對地方轉移支付1836.14億元，增長55.7%。 ⑥中央政府性基金預算中將近一半是對地方的轉移支付，對于這樣一大筆預算的管理，在法律規(guī)制上較為欠缺。在《政府性基金管理暫行辦法》中，只對預算編制定下了“以收定支、?？顚Ｓ谩⑹罩胶?、結余結轉下年安排使用”的原則，以及相關的審批程序方面的規(guī)定，對于具體的轉移支付的條件，地方政府向中央申請政府性基金預算的條件，地方政府在使用轉移支付所得的財政資金的過程監(jiān)管等等都沒有具體細致的規(guī)定，不利于資金使用效率的提高，也不利于預防吏治腐敗。

四、政府性基金的法律制度完善對策

（一）征收依據(jù)應當堅持法律保留原則

公民的私人財產(chǎn)是公民安身立命的根本，政府性基金無償征收公民的私人財產(chǎn)，理應貫徹法律保留原則才能體現(xiàn)政府性基金的正當性。即使為了行政效率的考慮，由國務院或相關部門設立具體的政府性基金項目，也應有明確的法律授權。

（二）從決策到實施的科學化、民主化、透明化

政府性基金不同于稅收的關鍵在于政府性基金有較強的針對性，其在最初設立時必然有一個明確的目標，整個基金的征收、運作應緊密圍繞目標進行，目標實現(xiàn)后應及時廢止；其次，設立一項具體的政府性基金項目，應邀請該項目的利益相關人和專業(yè)人士進行聽證，充分聽取民意；第三，在項目實施過程中，亦應將實施的進展向利益相關人報告，以供監(jiān)督，減少民眾的困惑與誤解。

（三）加強對政府性基金的清理和分流 ⑦

對政府性基金進行清理和分流，將已具備稅收性質的教育費附加等項目納入稅收體制進行管理，項目目標已經(jīng)完成的予以及時廢除，保留具有鮮明政府性基金特性的項目，并逐步建立起針對性強的、完備的關于政府性基金的法律制度。

我國政府性基金的誕生有其獨特的歷史背景，但是要對其法律制度進行改革就必須面向未來，吸納特別公課和稅收補充原則，明確其在財政體制中的定位，并加強政府性基金收和支上的科學性、民主性和透明性。

注　釋：

①參見我國《政府性基金管理暫行辦法》（財綜[2010]80號）第二條。

②參見《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》第五條。

③同上，第二十三條。

④參見陳發(fā)源：《我國政府性基金法律制度研究》，安徽：安徽大學，2012；熊偉：《?？顚Ｓ玫恼曰鸺捌漕A算特質》，交大法學，2012年版，第1期。

⑤臺灣特別公課是在稅收體制完善的基礎上，為應對職能擴張而產(chǎn)生的。而我國的政府性基金是在財政體制失范即改革開放前就存在并與稅收體制一起發(fā)展起來的。

⑥參見關于2012年中央和地方預算執(zhí)行情況與2013年中央和地方預算草案的報告（摘要）.http://cpc.people.com.cn/n/2013/0306/ c64387-20690981-4.html

⑦參見賈康，劉軍民：《非稅收入規(guī)范化管理研究》，載自《華中師范大學學報（人文社會科學版）》，2005年版第3期，第23-32頁；馮俏彬，鄭朝陽：《規(guī)范我國政府性基金的運行管理研究》，載自《財經(jīng)科學》，2013年版，第4期，第120-124頁。