孫 玥

(南京大學政府管理學院，江蘇南京 210093)

黨的十八屆三中全會著眼“兩個一百年”目標的戰(zhàn)略全局，審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)。《決定》在第四十五條“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”中，與“健全符合國情的住房保障和供應體系”并行提出“建立公開規(guī)范的住房公積金制度，改進住房公積金提取、使用、監(jiān)管機制”的任務，要讓住房公積金制度更加公平可持續(xù)，并在住房保障體系中發(fā)揮重要作用。目前我國住房公積金管理體系存在著繳存人、政府、管理委員會、管理中心、監(jiān)管部門、受托銀行等眾多參與者，形成了大量的委托代理關系，導致相互制衡機制變得復雜，風險控制過程加長，管理出現(xiàn)問題。本文運用委托代理理論考察住房公積金管理體系中各參與者之間的委托代理關系及存在問題，并對改革完善公積金管理體系提出對策建議。

一、住房公積金制度中的委托代理關系

新制度經濟學認為，根據(jù)書面或口頭、明確或暗含的契約關系，一方行為人賦予另一方行為人一定的決策權和執(zhí)行權使其為自己服務，并按照契約規(guī)定和服務結果支付勞務報酬，這就形成了委托代理關系。授權的一方即為委托人，被授權一方即為代理人。我國《住房公積金管理條例》(以下簡稱《條例》)明確規(guī)定，住房公積金實行強制歸集并由當?shù)刈》抗e金管理中心管理。這一制度安排包含了多層復雜的委托代理關系，包含眾多的制度參與者:住房公積金的繳存人、代表著繳存人利益的地方政府、住房公積金管理的決策機構即管理委員會、住房公積金管理的運行機構即公積金管理中心、具體經辦業(yè)務的銀行以及各方面監(jiān)管機構等。從本質上講，住房公積金的最終所有者是住房公積金繳存人 他們與公積金管理委員會、公積金管理中心以及監(jiān)管部門之間形成各種委托代理關系。但由于住房公積金繳存人眾多且行為分散，無法有效地集中行使委托權利，從而需要政府代表其利益來行使委托權利。為了能夠改善城鎮(zhèn)職工的居住條件、改變住房分配機制、建立兼顧公平效率的住房體系，政府代表繳存人行使權利是可行的。政府再根據(jù)決策、運行、監(jiān)督三權分立的原則，委托相關部門行使決策、運行和監(jiān)督職能，具體業(yè)務則由管理中心委托銀行辦理。因此，對住房公積金管理體系的分析就是對于參與者之間各種委托代理關系的梳理分析，具體委托代理關系包括:住房公積金繳存人與政府間的全權委托關系，政府與公積金管理委員會間的決策委托關系，政府與管理中心間的運行委托關系，政府與監(jiān)督部門間的監(jiān)督委托關系，公積金管理中心和受托銀行間的業(yè)務委托關系(見圖1)。

圖1 住房公積金管理體系的委托代理關系

經濟學中的“經濟人”理論認為，每個“經濟人”都追求自己的目標利益最大化，因此能否實現(xiàn)委托人的最大利益在實踐中存在著問題。由于委托人和代理人存在著信息不對稱以及在責任與激勵方面的矛盾，代理人有可能背離委托人的利益而采取機會主義行為，發(fā)生道德風險和逆向選擇，從而給委托人帶來風險和損失。［1］因此，如何設計出有效的激勵約束機制以實現(xiàn)對代理人行為的有效控制，是委托人在契約中必須予以明確的，這也是委托代理關系的核心問題。住房公積金繳存人和政府間的全權委托關系顯著地降低了資金的運營成本，但也因為涉及多方參與者使得住房公積金繳存人需要通過政府、管理委員會 管理中心 監(jiān)管部門和銀行等多層關系才能受益，多層委托代理關系使得住房公積金運作的風險控制過程加長，公平和效率產生損耗。

二、住房公積金委托代理關系中存在的問題

(一)地方政府的多目標影響了代理人職能的行使

在整個住房公積金委托代理關系中，這一委托代理關系是起點。它的一端是繳存人，另一端就是地方政府，需要在法律法規(guī)中明確規(guī)定雙方具有的責任權利、各自目標、委托形式、獎懲機制等詳細內容，以保證這一委托代理關系符合委托人意志并公平有效地執(zhí)行。這一委托代理關系作為所有委托代理關系的起點，具有引導方向的作用，對其他委托代理關系的公平有效性起到決定性作用。

住房公積金根據(jù)《條例》規(guī)定實行屬地化管理。地方政府的工作具有多目標性［2］，其對公積金的決策受到各方面因素影響。例如，當?shù)胤秸枰ㄟ^住房公積金制度體現(xiàn)其履行住房保障職責時，就會頒布政策使其向中低收入人群擴面，同時取消種種限制，向中低收入人群發(fā)放貸款;當?shù)胤秸疄榱艘?guī)避中低收入人群的還貸風險時，就會限制低收入人群使用公積金，將政策性住房金融制度扭曲成了商業(yè)利益為主導的制度，損害公積金制度的公平效率;當?shù)胤秸枰猩桃Y時，對外資企業(yè)不建立公積金制度就會采取默許態(tài)度，這給公積金管理中心的歸集擴面帶來困難;當?shù)胤秸枰e金支持房地產市場時，就會放松住房公積金貸款的額度和使用次數(shù)，地方政府此時以經濟增長目標為重而并未行使公積金的代理人職責。契約規(guī)定被代理人(地方政府)自行破壞，所有條款承諾和約束激勵機制均被宣告無效。根據(jù)委托代理理論，只有委托人占據(jù)主動地位才能保證委托代理的效率，但在這一委托代理關系中占據(jù)強勢地位的是代理人(地方政府)，而居于劣勢地位的是委托人(繳存人)，委托人無法通過有效方式充分實現(xiàn)其意志，更無法控制代理人的決策方向。

(二)管理中心的運行沒有明確的目標導向、激勵機制和風險分擔機制

《條例》規(guī)定住房公積金管理中心實行屬地化管理，地方政府委托公積金管理中心對資金具體管理 然而 條例 中沒有對該制度進行政策定位 對管理中心也缺乏明確的考核目標。當委托人和代理人通過法律約定各自的責權時，如果委托人沒有明確的目標導向，將會導致委托代理關系流于形式而缺乏實質的可操作性。地方政府主要從發(fā)放多少貸款、支持多少購房、上繳多少廉租房建設補充資金等經濟的貢獻角度對公積金管理中心進行考核，至于貸款發(fā)放給哪類人群、支持購買哪類住房，地方政府并不關心。而住房公積金管理中心針對含糊的政策規(guī)定只能自己進行摸索，在一定程度上影響了政策的執(zhí)行力，同時也給管理中心的違規(guī)行為留下空間。住房公積金的管理采用傳統(tǒng)計劃體制下的行政管理方式，部分管理中心還隸屬于房改辦、建設局。當公積金規(guī)模逐步擴大時，尋租、決策失誤等種種由不規(guī)范的行政管理導致的市場失靈現(xiàn)象就會層出不窮，使得住房公積金的運行管理陷入低效能的境地，和住房公積金制度建立的初衷漸行漸遠。

同時，政府作為委托人對公積金管理中心缺乏明確的激勵機制和風險控制機制。《條例》規(guī)定，“住房公積金管理中心的管理費用標準，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府建設行政主管部門會同同級財政部門按照略高于國家規(guī)定的事業(yè)單位費用標準制定”。這一規(guī)定無疑是一個負向激勵信號:即任何程度的工作付出得到的報酬都不變。委托代理理論指出，代理人的最大效用來自于雙方均可觀察到的代理人的行為、環(huán)境因素及最終產出。代理人作為理性的“經濟人”，如果能夠獲得穩(wěn)定的、略高于一般勞動報酬的收入，就會接受該項工作而只付出最低水平的勞動。這成為部分公積金管理中運行效率低下的一個重要原因。實際工作中，雖然有考核指標，但很多指標設計不合理且對代理人績效激勵不足，導致代理人的不作為。［3］

委托人與代理人之間風險分擔也存在矛盾。《條例》將住房公積金貸款的風險指定由住房公積金管理中心來承擔。關于風險為何要由管理中心承擔以及如何承擔等問題值得討論。按照委托代理理論，住房公積金管理中心作為資金的代理人，受到激勵約束機制的管理，按契約接受委托為公積金繳存人進行資產管理并獲取相應的報酬。公積金運行的風險應由委托人自行承擔。即使在契約規(guī)定的激勵約束機制中明確了風險分擔的比例，大部分風險仍需由公積金繳存人承擔，否則委托代理關系將發(fā)生實質性的變化。

三 公積金管理委員會決策的民主性 合理性、權威性受到質疑

住房公積金管理委員會受政府委托行使公積金政策的決策權，和公積金管理中心是決策和執(zhí)行的關系，理論上其具有重要地位。管理委員會作為公積金政策的決策部門，其工作職責和目標是將國家公積金政策和當?shù)氐慕洕l(fā)展實際相結合，制定住房公積金的地方法規(guī)，確定具體的管理辦法、繳存基數(shù)和比例等，并且對住房公積金及其增值收益的使用計劃、預算決算、執(zhí)行情況等進行嚴格的審批。

由于住房公積金管理委員會對公積金及其增值收益有著重要的決策權，對其構成成員的要求也必須科學嚴格?！稐l例》規(guī)定管委會的成員必須“人民政府負責人和建設、財政、人民銀行等有關部門負責人以及有關專家占1/3、工會代表和職工代表占1/3、單位代表占1/3”，既要有對政治、經濟、政策和金融知識非常了解的專業(yè)人士，也需要有對企業(yè)和基本民生深入了解的企業(yè)人士和職工代表，并且所有成員應該擁有相同的知情權、平等話語權和平等決策權。只有通過制度安排，才能保證管委會的決策具有民主性、權威性、合理性以及可操作性等。而在實際操作中，管委會做出的決策常常忽視低收入繳存人的利益，通過購房面積、繳存額度等限制將低收入繳存人排除在貸款范圍之外，從而確保公積金管理中心對資金的無風險收益。其深層次原因是因為管委會的三方成員并不具有相同的權力:從社會地位和行政權力來看，職工代表的話語權容易受到忽視;從信息與資源獲取來看，職工代表的知情權非常有限;從專業(yè)識別能力來看，職工代表對公積金業(yè)務知識的熟悉程度較低。在此基礎上，管委會成員的平等決策權難以實現(xiàn)，決策權基本掌握于三分之一的政府和專家代表手中，而管理部門和專家做出的決策往往缺乏民意和實踐基礎，合理性欠缺，從而導致決策的權威性受到損害。

(四)多方監(jiān)管機構參與可能導致監(jiān)督中的責權不明、效率低下

《條例》規(guī)定，“住房公積金的管理實行住房公積金管理委員會決策、住房公積金管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監(jiān)督的原則?！痹撛瓌t看似將住房公積金管理的各方融合，卻存在著諸多問題。住房公積金的眾多監(jiān)管主體隸屬于不同部門:住房公積金管理委員會受政府直管，管理中心受政府直管同時受上級建設部門監(jiān)督，受托銀行受銀監(jiān)會監(jiān)督，同時住房公積金的增值收益作為預算外資金受到財政部門監(jiān)督。監(jiān)督參與各方的權利、責任、風險等在《條例》中不明確，容易出現(xiàn)互相推諉和監(jiān)督效率低下的問題，多部門聯(lián)合監(jiān)管最終可能變成無人負責的監(jiān)管真空。［4］具體的問題體現(xiàn)在以下幾點。

1.多個監(jiān)督主體導致責權分散

對于住房公積金的監(jiān)督，《條例》沒有設立獨立的專業(yè)監(jiān)督機構，而是指定財政部門對轄區(qū)內住房公積金的運行進行監(jiān)督，但沒有對監(jiān)督權進行詳細規(guī)定。在實際操作中，財政部門只是按照1999年頒布的《住房公積金財務管理辦法》等文件對公積金增值收益和財務制度進行監(jiān)督，其他日常經營的監(jiān)管都是由各省建設行政主管部門負責。但是《條例》的第五章“監(jiān)督”對建設行政主管部門的職責只字未提，只是在第六、七、三十和四十二條中涉及，但具體如何履行職責沒有更多具體規(guī)定。此后頒布的《住房公積金行政監(jiān)督辦法》也只是明確了行政監(jiān)督的方式、內容及程序，增強具體工作的可操作性，但對監(jiān)督主體仍然沿用一貫的多方監(jiān)管方式。［3］

2.區(qū)域條塊分割削弱監(jiān)督力度

目前住房公積金按照屬地化原則進行歸集管理。地方政府從自身利益出發(fā)要求管理中心做出短期行為甚至違規(guī)行為，地方財政部門和建設主管部門的監(jiān)督也往往服從于政府利益而流于表面，并有可能在違規(guī)行為曝光后推諉責任，致使屬地化的監(jiān)督形同虛設。［5］

3.落后的監(jiān)督方式降低了監(jiān)督效率

目前住房公積金的監(jiān)督方式是傳統(tǒng)的事后靜態(tài)監(jiān)督方式:財政部門、審計部門主要關注年終公積金管理中心的財務報告，建設部門和人民銀行則通過制定和調整相關法規(guī)來監(jiān)管公積金運行的合法性。這些通過報表、指標體系以及法規(guī)政策等的監(jiān)督基本以年度為單位，屬于事后監(jiān)管。住房公積金管理運行過程是一個動態(tài)過程，對每個時點進行監(jiān)督有利于對過程中的一些異常或違規(guī)行為及時發(fā)現(xiàn)并有效糾正。而過程監(jiān)督和實時監(jiān)督更加強調監(jiān)督方式的動態(tài)、靈活和激勵性，更需要監(jiān)督者的主動性，這已普遍達成共識并成為監(jiān)督理念新的發(fā)展方向。

(五)對代理銀行的業(yè)務代理缺乏有效的激勵約束機制

公積金管理中心有發(fā)放住房公積金貸款的義務，行使貸款審批權并承擔相應風險。作為業(yè)務代理人的受托銀行，按照規(guī)定承辦住房公積金賬戶設立 繳存 貸款 結算等具體業(yè)務并接受公積金管理中心的監(jiān)督，公積金管理中心對其考核并支付相應手續(xù)費。住建部等部門規(guī)定，歸集業(yè)務原則上由5家國有商業(yè)銀行辦理，貸款業(yè)務可以擴大至全國性股份制商業(yè)銀行和城市商業(yè)銀行。住房公積金的運行以互助性、保障性等政策性目標為主，而商業(yè)銀行以盈利為主要目標，這導致委托代理雙方的目標不一致，委托效率容易受損。［6］管理中心和銀行間的業(yè)務委托代理關系存在著較為明顯的激勵約束機制困境，具體表現(xiàn)在三個方面。

首先，雖然建設部文件已經將受托銀行的范圍擴大到股份制商業(yè)銀行和城市商業(yè)銀行，但是管理中心自身沒有動力通過競爭機制引進商業(yè)銀行或者其他金融機構，仍然習慣性地選擇5大國有銀行，很容易因為缺乏競爭而導致成本高企和效率損耗。

其次，人民銀行的《貸款通則》規(guī)定，銀行作為委托人只收取手續(xù)費，不承擔住房公積金貸款的風險。這樣可能導致銀行審批公積金貸款時為了多獲得手續(xù)費等利益而放松審批條件，并在公積金貸款逾期催收方面消極應對。權利與責任的不對等最終導致的是繳存人利益受到損害。

最后，公積金貸款和銀行的商業(yè)住房貸款存在著一定的矛盾，住房公積金貸款會稀釋商業(yè)貸款業(yè)務從而對商業(yè)貸款收益產生沖擊，因此受托銀行為了抵制公積金貸款對銀行自身商業(yè)貸款的沖擊而設置各種人為障礙，降低委托代理關系的效率并導致道德風險的產生。

三、重新構建住房公積金委托代理關系架構

要維持委托代理關系的運行效率，必須滿足以下4點:首先，在契約中要明確規(guī)定雙方的權利義務和委托人的主導地位;其次，委托代理關系中要信息對稱;再次，委托代理應該是雙向的動態(tài)選擇機制，委托人通過該機制選擇、制約及更換代理人;第四，建立有效的激勵機制，將代理人的運作績效和經營狀況同其所得相互掛鉤，從而避免產生道德風險和逆向選擇。［7］住房公積金繳存人是所有住房公積金委托代理關系的開端，繳存人的目標是否明確、地位是否強勢、獎懲機制是否健全都決定了全部委托代理關系的完整性和有效性，以及最終的代理結果是否符合原始委托人的意志。因此應當重新構建住房公積金的委托代理關系架構 即強化繳存人的地位撤銷公積金管理委員會以縮短委托代理關系的長度，成立垂直的住房公積金管理機構以及獨立于地方政府的垂直監(jiān)管體系 直接對中央政府負責即對繳存人負責(見圖2)。

圖2 重構后的住房公積金委托代理關系

(一)將公積金管理委員會的決策權劃歸管理中心，以縮短委托代理關系

住房公積金管理中心在所有委托代理關系中居于核心地位，承擔了大部分的責任卻因為權責的不均衡分配而處在委托代理關系的弱勢地位。因此應該撤銷公積金管理委員會，其決策權劃歸同級公積金管理中心，決策結果報省市級監(jiān)管部門備案;適當擴大管理中心的權力范圍;建立從部級到縣級的管理體系，運作體系應包括中央、省、市三級管理機構，做到省內資金統(tǒng)籌，全國范圍內部分統(tǒng)籌，可通過資金融通平臺拆借，提高資金使用效率。這種將決策和運行統(tǒng)一的委托代理架構，可以帶來更高效率的資金管理和減少成本損耗。

(二)建立垂直管理的住房公積金管理機構體系

住房公積金管理機構的組織體系支撐著整個住房公積金制度的成立和運行，是住房公積金制度的重要內容。只有從組織體系上進行改革和完善，也才能從根本上理順各主體之間的委托代理關系，為具體制度的運行提供組織保證。

通過前面的分析可以發(fā)現(xiàn)，組織體系內各個地市自成一體，自行管理，不同地區(qū)間差異性較大，地區(qū)間缺乏平衡性和協(xié)調性。委托代理關系的設計需要從管理中心的性質、權限、業(yè)務內容、資金籌集、資金運用、政策金融等各個角度，對住房公積金管理中心的組織體系進行全方位的重新審視與分析，逐步調整與重建住房公積金管理中心與中央政府和地方政府的關系。以現(xiàn)行組織體系為基礎，逐步建立起全國性的住房公積金管理組織體系。主要內容是設立全國性的住房公積金管理機構和區(qū)域級的住房公積金管理機構，形成由中央、省、市三級住房公積金管理中心構成的三層次組織機構體系 其中 全國性公積金管理中心主要行使全國公積金系統(tǒng)的監(jiān)督管理、制定政策與規(guī)章、指導系統(tǒng)內部的資金調配和拆借等權利，是各地公積金管理部門的最高管理者。住房公積金管理機構的垂直體系將為實現(xiàn)住房公積金的全國統(tǒng)籌提供組織保障。

(三)健全繳存人與公積金管理中心之間的委托代理關系

繳存人作為住房公積金的最終所有者，其對自身的利益有著合理的訴求:包括資金的安全與保值增值以及方便地獲得公積金貸款。但是作為代理人的公積金管理中心由政府設立并直接受政府委托，政府必然要求其以政策和政府利益為中心而忽視繳存人的利益訴求。委托代理關系的扭曲是代理失效的根源。因此必須健全繳存人與公積金管理中心之間的委托代理關系。

1.通過立法確立繳存人的主導地位

目前在繳存人與公積金管理中心的委托代理關系中，雙方強弱倒置，管理中心作為代理人掌握著實際權力并直接對政府負責，而非對繳存人進行負責。而作為委托人的繳存人則處于弱勢地位，沒有真正的話語權。因此，應從繳存人的利益出發(fā)，在管理中心的決策會議中安排較大比例的繳存人代表參加;重大決策調整需要召開聽證會，確立繳存人的主導地位。

2.改變委托代理中信息不對稱情況，保證繳存人的監(jiān)督權和知情權

目前公積金信息的公開度和透明度處于較低水平，繳存人對于公積金運作情況以及公積金接受財政等部門監(jiān)督考核等情況基本處于信息盲區(qū)。缺少繳存人的監(jiān)督更易導致公積金出現(xiàn)種種違規(guī)現(xiàn)象從而損害繳存人的利益。公積金及其增值收益的運營、監(jiān)管和使用的情況應定期向社會公布并縮短信息公開周期。對于繳存人的信息反饋應作為公積金決策的重要參考依據(jù)。

3.對于公積金管理中心建立必要的激勵懲罰機制

有效的激勵懲罰機制是保證委托代理關系有效性的重要條件。公積金管理中心擁有巨額資金的運作權力但并無有效的激勵懲罰機制以約束其行為，極易導致不作為乃至尋租現(xiàn)象的產生。明確的激勵懲罰機制能規(guī)范公積金管理中心的行為并促進其代理行為更趨于和繳存人的利益一致。［5］

四 健全政府和監(jiān)督機構之間有效的委托代理機制

1.成立獨立于地方政府的專門監(jiān)督機構，建立從部級到市級的監(jiān)督體系

人民銀行在《2004年中國房地產金融報告》中指出，應當成立專門的機構來加強住房公積金監(jiān)督。應成立獨立于地方政府的專門監(jiān)督機構，監(jiān)督體系應包括部、省、市三級，做到層層監(jiān)督，不留盲區(qū)。賦予專門監(jiān)督機構以更多的監(jiān)管權力，監(jiān)督住房公積金從歸集到使用的全過程，從而避免來自于地方政府的行政干擾。

2.建立一元為主、多元為輔的監(jiān)督架構

公積金監(jiān)督機構要能有效牽頭財政、審計、人民銀行等其他監(jiān)管部門，強化不同監(jiān)管機構之間的協(xié)調與合作。由專門的監(jiān)督機構牽頭形成的一元為主、多元為輔的監(jiān)督架構，將有明確的職責分工和通暢的配合機制，權力可以從不同角度來監(jiān)督，同時更要互相配合著眼全局統(tǒng)籌，從而體現(xiàn)多方監(jiān)督的高效運作。

3.明確界定監(jiān)督部門與地方政府之間的權責，確保監(jiān)督的權威性和獨立性

通過立法加強垂直監(jiān)督機構權力的獨立性和權威性以避免地方政府對于公積金運行的違規(guī)干涉，避免基層監(jiān)督部門受地方行政干預而弱化監(jiān)督。同時，垂直的公積金監(jiān)督機構不能脫離地方的實際情況而工作，需要與地方政府主動建立聯(lián)系，在對住房公積金監(jiān)督的同時獲得地方政府的共識與支持，從而提高監(jiān)督的效率。

4.監(jiān)督機構應加強事前和事中監(jiān)督，提高監(jiān)督效率

住房公積金管理機構應建立有效的識別、衡量、監(jiān)督和風險控制系統(tǒng)。監(jiān)督機構應該通過對法律法規(guī)、指標體系、監(jiān)督的對象以及監(jiān)督途徑的調整，加強事前和事中監(jiān)管，對公積金業(yè)務運行的公平性和有效性、對管理中心內部管理的科學性和系統(tǒng)性等進行及時有效地監(jiān)督，避免損害繳存人利益的行為發(fā)生，并為住房公積金制度完善發(fā)展提供有效的建議。［8］

5.倡導和發(fā)揮公眾監(jiān)督體系

住房公積金管理機構要具備有效的報告機制以向公眾進行信息披露，使公積金業(yè)務的所有參與者可以對其操作風險、管理質量進行評議。應定期通過多種媒體渠道公布公積金繳存使用情況等，保證繳存人的知情權和監(jiān)督權 加強外部審計的力度和透明度，將公積金管理的風險防患于未然。

(五)健全公積金管理中心和代理銀行之間的委托代理關系

根據(jù)委托代理理論，我國住房公積金制度應逐步完善商業(yè)銀行代理運作公積金資金的代理機制，強化委托人地位，形成競爭機制，增強代理的有效性。［9］

第一，強化公積金管理中心作為委托人的法律地位，賦予公積金管理中心法定的選擇權，消除銀行利益對住房公積金的制約和干擾。

第二，對委托銀行引入市場競爭機制，建立完善的評估和考核指標體系，健全對于受托銀行的獎懲等機制，提高其服務質量。

第三，重新構造新的業(yè)務體系，建立公積金貸款風險共擔機制，以降低代理成本并可減少道德風險的發(fā)生。

第四，建立靈活的銀行退出機制，對于連續(xù)考核較差的銀行，取消其代理資格。

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