史紅梅

摘 要：安理會在國際法治世界有著非常重要的作用。根據(jù)聯(lián)合國憲章，為了國際和平與安全，安理會擁有使用和執(zhí)行武力的權(quán)力。任一成員國，除非自衛(wèi)的例外和安理會的授權(quán)，否則不能隨意對別國動用武力。2013年法國在馬里政府請求下無安理會的明確授權(quán)單邊軍事介入了馬里。盡管法國政府的單邊動武行為未被國際社會譴責，但是它違反了國際法的相關(guān)動用武力必須有安理會的明確授權(quán)的規(guī)定。該行為是非法的，只根據(jù)對安理會的意圖的默示推斷和對2085號決議文本的引申和曲解，不符合國際法規(guī)定的使用武力的條件。為了真正實現(xiàn)安理會的法治角色，安理會決議文本本身的法律性和確定性也應有所提高，也只有這樣才能進一步促進國際社會的和平與安全，實現(xiàn)聯(lián)合國憲章的精神。

關(guān)鍵詞：聯(lián)合國憲章；軍事介入；默示推斷；決議

中圖分類號：D815 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2015）02-0080-04

西亞北非局勢動蕩不定，利比亞戰(zhàn)爭創(chuàng)傷尚未撫平，敘利亞戰(zhàn)火持續(xù)不斷而非洲薩赫勒地區(qū)的馬里問題又是一個令世界關(guān)切的熱點。自2012年3月馬里發(fā)生軍事政變以來，該國的政治危機、安全局勢持續(xù)惡化，已引起了國際社會的高度關(guān)注。2012年12月20日聯(lián)合國安理會一致通過2085號決議，批準向馬里派駐由非洲主導的國際支助團，幫助馬里政府收復失地，減少地區(qū)級恐怖主義的威脅。

2013年1月法國無聯(lián)合國明確授權(quán)以反恐為名出兵馬里，外部勢力的干預使馬里地區(qū)的沖突呈擴散之勢。本文將從國際法的角度就法國的無明確授權(quán)單邊出兵介入馬里及安理會2085號決議進行探討，分析安理會對國際社會使用武力的法治作用。

一、馬里問題及安理會2085號決議

馬里隸屬薩赫勒地區(qū)，非洲南部撒哈拉沙漠和中部蘇丹草原地區(qū)之間的一條跨國3800千米的地帶。由于連續(xù)遭遇惡劣天氣和自然災害，該地區(qū)國家軟弱，民族分離主義和反政府武裝交相加害，饑荒、食品、安全危機及人道主義危機嚴重。馬里政府治理能力低下，人口販賣、藥品走私和武器走私盛行，跨境犯罪組織和圖阿雷格族分離主義勢力勾結(jié)，趁機擴大勢力，大肆侵犯人權(quán)[1]。2011年以前，利比亞最高領(lǐng)導人卡扎菲利用原油收入向非洲各國提供充足的資金，以“進口”保衛(wèi)卡扎菲政權(quán)的民兵，居住馬里北部等地的圖阿雷格族年輕人就是其中一支強有力的力量。他們在卡扎菲政權(quán)崩潰后帶回國的武器流入了伊斯蘭武裝勢力手中。2011年11月馬里北部安全局勢緊張，政府軍與圖阿雷格族分離主義武裝交戰(zhàn)，導致數(shù)萬名馬里居民逃向鄰國。3月一些軍人抗議杜爾政府沒有向平叛部隊提供足夠的武器裝備和后勤供給，發(fā)生政變，推翻了杜爾政權(quán)，建立了“民主復興和國家重建委員會”代行政府職責。受政變的影響，馬里北部大部分地區(qū)已被“西非圣戰(zhàn)統(tǒng)一運動”和“伊斯蘭馬格里布基地組織”等極端宗教組織和恐怖勢力占領(lǐng)?？植婪肿影ㄒ了固m馬格里布基地組織在內(nèi)的相關(guān)團體和其他極端團體勢力在薩哈勒地區(qū)乘虛而入并有所加強，對該地區(qū)和周邊各國的安全和和平造成了重要的影響[2]。2012年12月20日，安理會一致通過了2085號決議，批準在馬里部署一個非洲主導的國際支助團，核定人數(shù)為3300人，目的是在一年內(nèi)幫助馬里軍隊提高作戰(zhàn)能力，助馬里政府軍隊收復失地，減小地區(qū)內(nèi)恐怖主義的威脅。聯(lián)合國決議包含著政治與安全兩方面的內(nèi)容。其中安全方面包括培訓馬里軍隊、國際支持、人道主義救助與財政補給等內(nèi)容，但決議并未提供詳細的軍事干預方案，只是強調(diào)在派兵之前細化具體安排與計劃。根據(jù)西共體11月11日特別會議通過的向馬里北部派兵方案，多國部隊由3300人組成，執(zhí)行一年期的任務。決議強調(diào)馬里軍隊捍衛(wèi)國家領(lǐng)土完整的重要性，呼吁西共體成員國在薩赫勒地區(qū)其他國家也向非洲支助團提供軍力支援，并希望國際社會幫助非洲支助團的工作，向多國部隊與馬里軍隊提供補給裝備與培訓支持。雖然該決議為向馬里派兵點亮了綠燈，但通過政治與外交途徑解決馬里危機依然是首要選擇[3]。2013年1月10日法國在馬里總統(tǒng)的請求下，直接派出軍隊，在該國展開了以“藪貓”為代號的直接軍事干預行動。

盡管這場軍事干預行動，法國國內(nèi)早已是山雨欲來風滿樓，但是仍然讓世界普遍感到出乎意料之外。眾所周知，對于國際社會的和平與安全問題主要直接由安理會負責，包括授權(quán)武力的軍事行動。對于馬里危機，安理會一直表示了極大的關(guān)注，一直予以積極地努力呼吁，但是從未明確表示武力的授權(quán)，而法國在未得到安理會授權(quán)的情況下僅以馬里政府的請求公然出兵進行武力干預，此行為是否符合國際法？安理會在授權(quán)使用武力時應該起到怎樣的一個法治作用和角色？

二、安理會授權(quán)使用武力的法律基礎(chǔ)

聯(lián)合國安理會授權(quán)使用武力是指安理會建議會員國使用武力恢復國際和平與安全的一種方式[4]。根據(jù)《聯(lián)合國憲章》安全理事會（以下稱安理會）是對維持國際和平與安全負首要責任的聯(lián)合國機關(guān)，也是唯一有權(quán)根據(jù)憲章采取執(zhí)行行動來維持國際和平與安全的機關(guān)。由于國際法治與維護國際和平與安全密不可分，安理會在國際法律法治方面也就具有無可替代的重要的地位和作用。如果安理會在維持國際和平與安全方面全面堅持法治原則，無疑會對國際社會的法治特別是在維護國際和平與安全而授權(quán)使用武力方面起著非常重要的角色和作用。

單從《聯(lián)合國憲章》規(guī)定來看，以明確的語言表明安理會具有授權(quán)使用武力的職權(quán)的條規(guī)是出現(xiàn)在第8章所確定的“區(qū)域辦法”中?！稇椪隆吩谝?guī)定禁止威脅或使用武力的同時，規(guī)定了安理會執(zhí)行行動和會員國行使自己的自衛(wèi)權(quán)兩項例外[5]。

按照憲章規(guī)定，各國除了依法進行自衛(wèi)外，均不得以武力或武力威脅作為解決爭端的手段，但如果國際爭端得不到解決，而且正發(fā)展到威脅和平、破壞和平甚至出現(xiàn)侵略時，安理會為了維持國際和平與安全，可以提出建議或決定應該采取的強制行動，包括武力措施。作為聯(lián)合國集體安全制度的強制措施之一，安理會可以依據(jù)《憲章》第42條“采取必要之空海陸軍事行動以維持或恢復國際和平與安全，但這種武力強制措施應當由根據(jù)第43條之”特別協(xié)定所建立的聯(lián)合國軍隊來實施[6]。然而由于冷戰(zhàn)的原因，締結(jié)特別協(xié)定所必需的政治條件上的一致無法達成，第43條形同虛設。第42條的實施也因此受影響。在此情形下，聯(lián)合國只能援引《憲章》第7章對會員國進行授權(quán)，通過會員國單獨或在區(qū)域組織框架內(nèi)對和平的嚴重威脅或破壞訴諸武力。隨著國家實踐的發(fā)展，授權(quán)使用武力已逐漸成為安理會的特殊情況下的常見做法。而此次法國對馬里的行動并未得到安理會的明確授權(quán)，但卻聲稱自己的行為符合聯(lián)合國安理會的要求，符合聯(lián)合國2085號決議的要求。2012年11月12日法國總統(tǒng)還振振有詞地說不會對馬里進行軍事干預，應由非洲國家自己做決定，法國不會在沒有聯(lián)合國和安理會授權(quán)的情況下采取行動。而就在2013年1月10日法國軍隊迅速地打響了“藪貓”行動的第一槍，直接派軍干預馬里。對自己在馬里的如此大動干戈，法國官方給出的理由是具有很強“正義性”的“反恐”，它的根據(jù)是所謂的默示推斷，認為受到聯(lián)合國安理會決議的許可，然而2085號決議及安理會的任何聲明都未找到授權(quán)字眼。法國的這種默示推斷武力授權(quán)符合國際法嗎？它給安理會的國際法治角色又造成了什么樣的影響？

三、法國默示推斷的武力干預分析

所謂的默示推斷即近年來一些國家在沒有得到安理會明確授權(quán)使用武力的情況下，尋求使用“采取一切必要手段”這一特定表述。它是在英美兩國援用688號決議在伊拉克建立禁飛區(qū)（1991年）的時候被首次提出的[7]。該理論一經(jīng)提出，在國際法理論和實踐上引起了極大的爭議。判斷默示授權(quán)的合法與否與明示授權(quán)相同，首先都應當分析其是否滿足授權(quán)武力的條件。根據(jù)《憲章》規(guī)定，安理會本身依第42條所采取的行動除了必須依據(jù)“特別協(xié)定”等實施的程序要求之外還要滿足其他一些條件。首先，安理會采取武力行動的先決條件或者說實質(zhì)性條件是39條規(guī)定的：安理會應斷定任何和平之威脅、和平之破壞或侵略之是否存在。只有符合第39條的情況，才運用第42條。其次，第42條的一個前提是安理會認為第41條所規(guī)定的措施不足或已經(jīng)證明為不足[8]。這意味著軍事行動是安理會采取的最后補救措施，只有在安理會認為非武力的措施不能奏效時方可動武。馬里政變以來，安理會表示出極大的關(guān)注和關(guān)切，2085號決議的通過，批準向馬里派駐由非洲主導的國際支助團目的是一年內(nèi)幫助馬里軍隊提高作戰(zhàn)能力，助馬里政府軍收復北部失地，減少地區(qū)內(nèi)恐怖主義的威脅。決議強調(diào)馬里軍隊捍衛(wèi)國家領(lǐng)土完整的重要性，呼吁除西共體成員外，薩赫勒地區(qū)其他國家也向非洲支助團提供軍力支援，并希望國際社會助力非洲支助團的工作。雖然該決議為向馬里派兵開了綠燈，但仍堅持通過政治對話和外交途徑解決馬里危機依然是首要選擇。所以法國的派兵并不符合第39條或42條的武力授權(quán)的規(guī)定。同時第42條的有效實施還取決于安理會5個常任理事國的一致性，對威脅或破壞和平之情勢的斷定權(quán)在安理會，實施第42條采取軍事行動的決定權(quán)在安理會，而對于法國公然出兵，安理會未曾有任何的授權(quán)表示，且安理會授權(quán)使用武力通常表現(xiàn)為決議的形式[8]。最后安理會授權(quán)下的武力行動應嚴格遵守國際法上的公認的比列要求。在第42條中有“必要”一詞，對武力行動予以一定程度上的限制，使武力的行為不能超過“維持或恢復國際和平和安全”所要求的必要范圍[9]。法國單方面軍事干預馬里，想要撕掉“非洲憲兵”的標簽看起來很難。法國以“藪貓”的動物名稱作為此次軍事行動的代號。雖說是應馬里方的請求，但從打響“藪貓”行動第一槍后，成為了完全主力干預者。從2013年1月10日至15日的5天內(nèi)，從法國本土派出陣風戰(zhàn)斗機，在馬里北部展開轟炸，同時從馬里鄰近國家的軍事基地派出地面部隊。對自己的大動干戈法國官方給出的理由是反恐，但聯(lián)合國安理會并未確定有“必要”，更未明確授權(quán)，所以法國的軍事干預以反恐為名，似乎有很強的正義性，也得到國際社會的一些支持，但是并不符合安理會武力干預的條件，只是以反恐為名擴大對安理會決議的文字解釋，單方面認為安理會的決議含有可推斷的授權(quán)使用武力的意圖，即所謂的默示授權(quán)。不可否認，這種默示授權(quán)在某些特殊情況下可能得到支持，但是法國作為僅據(jù)對2085號決議作的默示推斷，使用武力的法律基礎(chǔ)有別于安理會對會員國的授權(quán)?！稇椪隆返幕揪裨谟趹M可能限制國家單方面使用武力，同時《憲章》的39條賦予了安理會對國際和平與安全情勢的實施強制措施的自由裁量權(quán)，且安理會的解釋權(quán)和行動權(quán)應遵循聯(lián)合國的宗旨和原則?！稇椪隆分兴岬募s束武力，聯(lián)合國是為關(guān)注國際爭端的和平解決所創(chuàng)立的，依靠軍事手段的政策是極端的，是最后的辦法。其中不明確的，容易被濫用的安理會授權(quán)也應在被約束之列，所以安理會的授權(quán)使用武力必須根據(jù)《憲章》關(guān)于減少在國際社會中的暴力來解釋，不應當認為安理會授予的是可以根據(jù)《憲章》解釋而推導出的大量使用暴力權(quán)力，因而法國的行動不符合國際法，它缺乏法律基礎(chǔ)，盡管安理會未對未經(jīng)授權(quán)的法國的單邊武力干預行動予以譴責或制裁，但不能等同于對法國默示推斷授權(quán)主張的支持，也不能據(jù)此主張此武力行為的合法性。而恰恰正是作為安理會5個常任理事國之一的法國，它對決議的解釋不符合《憲章》精神，這種所謂默示推斷不滿足安理會授權(quán)使用武力的條件，它也大大削弱了安理會的威信，且安理會的沉默也不能認為是對所謂默示推斷的支持。單邊行動的法律基礎(chǔ)有別于安理會對會員國授權(quán)，缺乏國家實踐。安理會是一個政治機構(gòu)，而非司法機構(gòu)，沒有司法裁判權(quán)，其行為降低了安理會作為聯(lián)合國組織體系中唯一有權(quán)根據(jù)《憲章》采取執(zhí)行行動來維持國際和平與安全機關(guān)的威信和決議的法律效力，甚至對安理會在國際社會法制中的角色和作用產(chǎn)生了負面的影響。

四、安理會法治地位和作用面臨的挑戰(zhàn)和對策

安理會是對維持國際和平與安全負首要責任的聯(lián)合國的機關(guān)，由于國際法治與維持國際和平與安全密不可分，安理會在國際法律治理方面也就是具有無可替代的作用。如果安理會能夠在維持和平與安全方面全面堅持法治原則，無疑會對國際法治發(fā)揮重要的促進和保障作用。而安理會目前面臨著前所未有的挑戰(zhàn)：

1.安理會自身作為對法治的堅持，未能有效應對許多新問題、新挑戰(zhàn)。冷戰(zhàn)結(jié)束后，聯(lián)合國安理會面臨許多問題、新挑戰(zhàn)，如頻繁的內(nèi)戰(zhàn)、大規(guī)模殺傷性武器的擴散、國際恐怖主義、大規(guī)模種族清洗和種族滅絕、發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間貧富差距加速擴大、嚴重的環(huán)境惡化、販賣毒品等各種跨國犯罪、難民潮等全球性問題，在現(xiàn)有的聯(lián)合國安理會框架體系內(nèi)很難找到應對的方法，甚至有時聯(lián)合國安理會采取的行為與聯(lián)合國憲章確定的基本原則相悖，例如在海地、納米比亞等國監(jiān)督原來純屬于國家主權(quán)范圍內(nèi)的選舉，在柬埔寨、東帝汶和科索沃等國家和地區(qū)設立聯(lián)合國臨時權(quán)力機構(gòu)，在一段時間內(nèi)成為當?shù)貦?quán)力的最高管理者，甚至還同意美國派數(shù)萬美軍以聯(lián)合國維和部隊的名義到索馬里采取超出自衛(wèi)范圍之外的大規(guī)模的軍事行動。嚴格地說這些都違反了《聯(lián)合國憲章》等國際法基本原則的行為，聯(lián)合國安理會運行機制未被嚴格遵守[10]。所以安理會首先自身應根據(jù)《憲章》要求堅持法治，實施法治，符合國際法的要求以加強國際法治。

2.安理會授權(quán)武力行動的權(quán)力有時被濫用，應予以規(guī)制。聯(lián)合國成立以來，安理會授權(quán)的武力行動共有7次，從實際情況來看，如果安理會合法授權(quán)的武力行動的實施者不濫用授權(quán)，這種行動在目前的一定政治條件下是必要的。但這種行動在實踐中會出現(xiàn)許多問題，有些國家披著“合法”的外衣借決議的用語的含義寬泛，濫用授權(quán)，實行強權(quán)政治。這主要在于授權(quán)決議用于缺乏法律上的確定性。安理會在通過授權(quán)使用武力的決議時，關(guān)鍵性用語常常采用模棱兩可的詞句，這種模棱兩可的語言使安理會的決議變成了一個采用開放式意圖的語言（open-end），具有寬泛的目的的法律文體，而其中授權(quán)的目的、意圖、效力范圍、接受授權(quán)國家的權(quán)限等重要的問題都變得模糊起來，給接受授權(quán)的會員國有了自由的判斷和解釋其行為的空間，甚至給一些早有預謀的國家留下了曲解的機會[11]。法國單邊出兵馬里，無安理會的明確授權(quán)，打著正義合法的外衣，正是對2085號決議的引申、演繹，以反恐為名，推斷為安理會默示授權(quán)?；謴驮摰貐^(qū)國家的主權(quán)和領(lǐng)土完整已成為安理會授權(quán)的決議的習慣措辭。這個用語不但在授權(quán)的目的上大而化之，而且使授權(quán)決議的空間效力范圍具有模糊性，對接受授權(quán)國的權(quán)限也缺乏應有的限制。2085號決議，批準向馬里派駐非洲領(lǐng)導的國際支助團，目的是一年時間內(nèi)幫助馬里軍隊提高作戰(zhàn)能力，助力馬里政府收復北部失地，減少地區(qū)內(nèi)恐怖主義的威脅。決議并未提供詳細的軍事干預方案，但是法國政府迅速作出武力干預直接推進行動，正是來源于決議的用語模糊，未有法律的確定。同時即使安理會授權(quán)使用武力還應對其實施監(jiān)控，在索馬里維和的沖突中，安理會完全失去了對授權(quán)軍事行動的監(jiān)督和控制，聽任美國對艾迪德進行報復，形成大規(guī)模的武裝沖突，致使大批平民喪生。維和失敗后，美國和聯(lián)合國相互推諉，所以加強安理會本身決議法律明確性是安理會作為聯(lián)合國的執(zhí)行機構(gòu)必須承擔的角色。

3.安理會在解決地區(qū)問題時應盡力堅持聯(lián)合國國際法的相關(guān)規(guī)則，防止一些國家借推斷解釋之名而濫用權(quán)力，使新干涉主義、霸權(quán)主義行徑在安理會決議的合法外衣下變得合法。盡管法國總理讓·馬克·埃羅表示對于法國的行動并不意味著承擔長期的作戰(zhàn)任務，但法國總統(tǒng)奧朗德表示法國對馬里的軍事干涉只有當這個西非國家的局勢穩(wěn)定時才能結(jié)束?！拔覀冎挥幸粋€目標，那就是當我們離開和結(jié)束我們的干預時確保馬里有一個合法的政府，選舉程序及領(lǐng)土不再受到恐怖主義分子的威脅……”[12]這番話引出人們對在馬里的一場花費昂貴的戰(zhàn)爭前景的種種預測，安理會的決議時效到底由誰決定？非洲是法國在海外傳統(tǒng)影響最深經(jīng)營時間最長的地區(qū)，自戴高樂以來法國歷屆政府都把非洲視為支撐其大國地位的前沿陣地，把維護在非洲法語國家的特殊利益作為對非政策的核心。2013年11月14日《法國解放報》在一個題為《馬里戰(zhàn)爭的原因》專題報道中稱，法國在西非地區(qū)有不可忽視的經(jīng)濟利益，其中最具有戰(zhàn)略性的就是法國核電巨頭“阿?，敗奔瘓F在尼日爾的鈾礦，這些鈾礦滿足了法國核電站1/3的原料需求，所以直接的經(jīng)濟利益是法國出兵馬里的實質(zhì)性因素[13]。法國此次出兵行動以藪貓命名并非隨意。這一生活在非洲長相英俊的野生動物，其特性就是以便溺來宣示自己的地盤。所以作為安理會應堅持聯(lián)合國憲章的相關(guān)原則，借助安理會本身的這個平臺聯(lián)合其他大國及廣大發(fā)展中國家共同打擊霸權(quán)主義，規(guī)制某些國家的行徑，防止西方大國利用反恐名義不斷擴大其在非洲的軍事存在和影響力，防止給一些國家干涉他國內(nèi)政有可乘之機。

綜上所述，作為聯(lián)合國執(zhí)行機構(gòu)的安理會，它對維護國際和平與安全有特殊的責任，它必須對各種威脅或破壞和平與安全的事件和行為作出反應，應當并且可以在國際國內(nèi)法治進程中發(fā)揮至關(guān)重要的作用。如果安理會在履行維持國際和平與安全的責任中堅持法治原則，并且自身遵守法治，就會加強安理會決議的效力和合法性，就會在國際法律中發(fā)揮更大的作用，也才能真正促進國際和平與發(fā)展，實現(xiàn)聯(lián)合國憲章的精神和宗旨。

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〔13〕http：//www.military.China.com/2013-01_17/content-027.

（責任編輯 姜黎梅）