許 清

(湖南省地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測總站 湖南 長沙 410007)

反腐倡廉是每一個國家和政府任何時期都高度重視的問題，是關(guān)系到一個政權(quán)和民族生死存亡的嚴重政治任務(wù)。在我國經(jīng)濟社會迅速發(fā)展的今天，公共管理的腐敗已經(jīng)深受普通老百姓所詬病，加大對腐敗的打擊力度迫在眉睫，而打擊腐敗必須建立反腐的長效機制。改革開放以來，我國掀起了多次反腐運動高潮。特別是黨的十八大以來，黨中央更是加大了打擊腐敗的力度，是歷年來反腐敗力度最大的時期，措施最有力的時期，也是成效最顯著的時期。但這些反腐成效能否堅持下去，關(guān)鍵要靠健全的反腐法律機制。

一、改革開放以來我國反腐法律法規(guī)發(fā)展狀況

改革開放以后，我國逐步建立社會主義市場經(jīng)濟體制，面對市場經(jīng)濟環(huán)境下滋生的新型腐敗現(xiàn)象，國家高度重視。為加強反腐敗和廉政建設(shè)，先后制定了一系列法律法規(guī)和規(guī)章制度。1993 年至1995年，黨內(nèi)發(fā)布了《關(guān)于黨政機關(guān)領(lǐng)導干部勤政廉潔“五條規(guī)定”的實施意見》《國家政府工作人員在工作交往中禁止收受實物及有價證券的規(guī)定》以及《關(guān)于國有企業(yè)領(lǐng)導干部廉潔自律“四條規(guī)定”的實施和處理意見》，限制了國家機關(guān)工作人員收受任何禮品饋贈，確保公正公平行使權(quán)力。[1]為避免干部腐化、濫用職權(quán)損害群眾利益的情況發(fā)生，1997年中共中央下達了《中共黨員領(lǐng)導干部廉潔從政若干準則及條例》，規(guī)范了黨員領(lǐng)導干部應(yīng)遵循的行為準則。制定了《行政監(jiān)察法》，相比1990 年制定的《行政監(jiān)察條例》更具法律效力。接后幾年，又連續(xù)出臺了《關(guān)于進一步加強預(yù)防職務(wù)犯罪工作的決定》《關(guān)于實行黨風廉政建設(shè)責任制的規(guī)定》等具有普遍效力的法規(guī)來完善原有的反腐敗法規(guī)，這些法規(guī)的出臺為我國日后建立反腐敗法律體系奠定了良好的基礎(chǔ)。2003 年12 月，中共中央頒布了《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》。2005 年出臺了《建立健全監(jiān)督、教育、懲治并重的預(yù)防腐敗體系具體實施綱要》，我國廉政制度得到進一步完善，表明了黨和國家領(lǐng)導人在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預(yù)防，更加注重制度建設(shè)的決心。2005 年以后，我國陸續(xù)出臺并且不斷修訂和完善了《國家行政許可法》《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》《反經(jīng)濟壟斷法》《招標投標法》《政府采購法》《法官及檢察官行為守則》等預(yù)防腐敗的法律法規(guī)，同時制訂了《領(lǐng)導干部個人有關(guān)事項申報規(guī)定》《黨員領(lǐng)導干部述職述廉暫行規(guī)定》《在黨內(nèi)推行廉政建設(shè)責任制的規(guī)定》《國企領(lǐng)導廉潔從業(yè)規(guī)定》以及《對配偶子女均己移居國外的公務(wù)員加強管理規(guī)定》等一系列反腐新規(guī)。在不斷完善國家層面的反腐法律法規(guī)的同時，各級地方政府和部門也分別制定了懲治和預(yù)防腐敗的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和部門規(guī)章，這一系列舉措完善了我國的反腐敗法律體系。

二、對我國現(xiàn)行反腐法律機制的審視

(一)人治反腐阻礙反腐工作法治進程

由于歷史和現(xiàn)實條件原因，我國反腐工作的有效開展往往一定程度依靠領(lǐng)導人的決心和態(tài)度。在我國一些地區(qū)，腐敗案件的多少跟當?shù)氐闹饕I(lǐng)導或一把手重不重視、敢不敢治理腐敗有直接關(guān)系。所謂人治反腐，是指領(lǐng)導者以個人的權(quán)力或權(quán)威來反對腐敗的一種治理方式。人治反腐具有很強的隨意性、可變性、專權(quán)性和缺乏科學性、約束性、公平性等。[2]它主要體現(xiàn)領(lǐng)導者的意志，而非廣大群眾的意愿，沒有充分體現(xiàn)法治的公平、公正。人治反腐的缺陷和弊端，主要體現(xiàn)在預(yù)防腐敗和懲治腐敗兩個方面。在預(yù)防腐敗方面，往往依靠主要領(lǐng)導發(fā)起戰(zhàn)役式的、突擊式的反腐敗專項整治。而間斷性的、無規(guī)律性的反腐專項整治只能階段性的壓制問題，并不能長久有效的預(yù)防腐敗?？v觀我國過去的反腐歷史，從反腐到反彈，從反彈到反腐形成了一種惡性循環(huán)，并造成了嚴重后果，讓群眾對國家的反腐失去信心。在懲治腐敗方面，職務(wù)犯罪案件的查辦主要依靠領(lǐng)導的“旨意”。這主要表現(xiàn)在腐敗案件的辦理需要主要領(lǐng)導的批復辦理。在一些地方，法律監(jiān)督的權(quán)力卻地方化、部門化、個人化，對案件的查辦、對違法人員的處理，變通性很大，沒有嚴格執(zhí)行法定標準，個人的權(quán)力可以干涉滲透到整個的辦案過程。按照法律和政策文件要求，當?shù)貦C關(guān)有權(quán)查處干部腐敗問題或干部違反犯罪行為，但往往要請示上級機關(guān)才能開始案件的偵辦，嚴重的掣肘了辦案機關(guān)的工作，打擊了辦案人員的反腐信心。

(二)反腐敗相關(guān)法律法規(guī)不健全

我國黨和政府針對反腐問題，制定了一些法律、行政規(guī)章和黨內(nèi)規(guī)定，取得了一定成效，但對現(xiàn)行反腐敗法律法規(guī)中存在的各種問題，也應(yīng)當重視。一是重復立法，數(shù)量偏多。就現(xiàn)行反腐敗法規(guī)來看，存在長遠目的性不強，重復性較高的問題，如中央和各個地方部門關(guān)于領(lǐng)導干部公費出國考察的問題就先后頒布了幾十項相關(guān)規(guī)則，但是這些規(guī)定的內(nèi)容大同小異。沒有一條清晰的限制國家公務(wù)人員公費出國的法律思路，也難以達到限制公共資源浪費的目的；二是立法質(zhì)量亟待提高。我國一些反腐敗的法律法規(guī)在語義表達上存在一定漏洞，經(jīng)常會使用一些比較籠統(tǒng)的語言，讓執(zhí)行者理解存在一些誤區(qū)，也給不法分子有機可乘，利用法律法規(guī)的漏洞，謀取不正當私利。如一個完整的法律規(guī)范應(yīng)當由行為模式和法律后果兩部分組成，雖然在我國法規(guī)中包含了許多“不允許”、“嚴禁”等禁止性規(guī)定，但缺乏違反反腐敗法律時應(yīng)承擔什么樣的后果的規(guī)定，既沒有及時告知執(zhí)法者如何處理，也沒有能夠及時警示和告誡想要違法犯罪的人；三是操作性不強的情況普遍存在。如《刑法》有一項法律規(guī)定即“公務(wù)員巨額財產(chǎn)來源不明罪”，主要是嚴懲那些不能合理交代其巨額財產(chǎn)來源的腐敗人員。可在現(xiàn)實情況下，某些司法機關(guān)受到各方面的潛在關(guān)系影響下，就有機會將最高量刑為死刑的受賄罪和貪污罪定性為最高量刑期限為有期徒刑五年的巨額財產(chǎn)來源不明罪，借助這一條款掩蓋腐敗分子的罪行，也降低了腐敗分子違法成本。

(三)國內(nèi)反腐法律與國際反腐法律銜接不夠

隨著經(jīng)濟全球化快速發(fā)展，尤其是科技信息技術(shù)的突飛猛進，世界各國相互聯(lián)系、相互依賴程度不斷提高，貪污受賄等腐敗犯罪逐漸體現(xiàn)國際化態(tài)勢。犯罪份子將腐敗資金轉(zhuǎn)移到國外、腐敗犯罪嫌疑人潛逃到國外的現(xiàn)象呈增長趨勢，腐敗犯罪問題牽扯到了國與國之間的法律關(guān)系，為此《聯(lián)合國反腐公約》反腐敗法律文件應(yīng)運而生。2005 年，我國批準加入并開始將《聯(lián)合國反腐敗公約》付諸實施。由于目前的相關(guān)法規(guī)和管理體制不完善，金融外匯管制系統(tǒng)尚未建立起對大額資金外流進行有效監(jiān)控的預(yù)警機制，難以做到有效防止資本外逃，從而給資本外逃預(yù)留下較大的空間。[3]如資金追回制度是《聯(lián)合國反腐敗公約》的最大創(chuàng)新，而資金追回制度卻是我國現(xiàn)行法律中相對薄弱的環(huán)節(jié)。目前，從資產(chǎn)扣押、資產(chǎn)凍結(jié)的具體操作，到資產(chǎn)追回的具體措施、資產(chǎn)沒收判決的承認，以及對失蹤、逃跑、死亡犯罪嫌疑人的財產(chǎn)處理等等，我國還處在法律依據(jù)比較少的階段，缺乏一整套完備的法律制度。

三、進一步完善我國反腐法律機制的對策

(一)建立獨立反腐機構(gòu)

在我國的反腐機構(gòu)中，主要依靠黨的紀檢監(jiān)察部門。雖然十八大以后，我國對紀委部門進行了改革。紀委書記由當?shù)攸h委和上級紀委共同研究決定，但是紀委還是沒有脫離黨委的領(lǐng)導，仍然受制于同級黨委管轄。為確保反腐機構(gòu)的獨立性和權(quán)威性，反腐機構(gòu)只和該部門內(nèi)上級領(lǐng)導之間有明確的隸屬關(guān)系，不受其他機構(gòu)干預(yù)。為有效發(fā)揮紀檢監(jiān)察部門的反腐職能，省、市、縣、鄉(xiāng)各級紀檢機關(guān)應(yīng)實行垂直管理，實行對同級黨委進行監(jiān)督檢查。紀委的工作經(jīng)費，由同級政府給予保障，并制定相應(yīng)的法律法規(guī)。只有紀委機關(guān)獨立于同級黨委才能有效的實現(xiàn)其職能，才能有效的實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督。如果反腐敗機構(gòu)不具備獨立性和權(quán)威性，不能有效監(jiān)督和震懾腐敗對象，那么就不會有真正監(jiān)督權(quán)威以及公正的監(jiān)督過程。只有法律才能使反腐敗機構(gòu)徹底擺脫其他機關(guān)的牽制和影響，全心全意打擊腐敗，切實貫徹懲治腐敗的各項措施。

(二)加快制定專門反腐敗法

反腐敗法律制度體系的建立關(guān)鍵在于制定出一套科學嚴謹、切實可行的相關(guān)法律法規(guī)制度，雖然目前我國出臺的反腐法律規(guī)范比較多，但我國在反腐領(lǐng)域缺少一部系統(tǒng)的《反腐敗法》，而國外大多數(shù)發(fā)達國家都制定有專門的《反腐敗法》。制定《反腐敗法》，應(yīng)考慮從四個方面去著手：《反腐敗法》法的法律本體應(yīng)該將預(yù)防法和懲治法相結(jié)合，而非一部單一的檢控法；應(yīng)規(guī)定權(quán)利和職責，而不是簡單的對法律倡導和宣言；應(yīng)是綜合性治理比較強的法律，而不僅僅局限于法律監(jiān)督范疇；應(yīng)是主體多樣化的法律，而非單一主體的法律?？偨Y(jié)吸收過去國內(nèi)外一些立法中成功和失敗的經(jīng)驗，從而使這部法律的作用得以真正的發(fā)揮。

(三)加快國內(nèi)立法銜接《聯(lián)合國反腐敗公約》

為加強國際間的反腐合作，共同打擊腐敗犯罪份子。我國應(yīng)成立國際反腐專門機構(gòu)，在法律及相關(guān)制度上完善國內(nèi)反腐機制，阻斷腐敗犯罪嫌疑人外逃的出路。國內(nèi)立法與《聯(lián)合國反腐敗公約》的銜接缺失，要求適當修改或制定國內(nèi)法，在保留我國固有法律前提下，融合與《公約》精神一致的法律法規(guī)。這種法律法規(guī)應(yīng)包括實體法、程序法、刑事司法、協(xié)助法。制度的配套完善和立法本身一樣的重要，且這種配套完善應(yīng)以法律作為保障。第一，建立缺席審判制度。如果掌握了在逃腐敗犯罪嫌疑人的證據(jù)，對外逃份子可以先進行審判，再追究其刑事責任；第二，建立財產(chǎn)追回配套制度。具體包括規(guī)范化的贓款贓物確認制度和健全的銀行控制和追繳腐敗財產(chǎn)制度；第三，建立雙向的國際合作程序。在對外方面建立國內(nèi)機構(gòu)請求國外機構(gòu)進行司法合作的明確程序，在對內(nèi)方面建立外國機構(gòu)請求我國機構(gòu)進行司法合作的明確程序。如根據(jù)最高人民檢察院有關(guān)規(guī)定，檢察機關(guān)的司法協(xié)助事宜，由最高人民檢察院外事局負責管理、協(xié)調(diào)和對外聯(lián)絡(luò)，由省級檢察院負責承辦。這類明確清晰的程序，更有利于國際合作的規(guī)范化、制度化。[4]

(四)進一步健全反腐法律規(guī)范體系

實行法制反腐敗必須遵從預(yù)防與懲治并重，建立和完善我國反腐敗法律規(guī)范體系，必須從我國實情出發(fā)，采取立法、司法和行政相結(jié)合的手段，確保法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行，而不是一紙空文。第一，將規(guī)范公務(wù)人員行為納入法律制度。我國雖然已經(jīng)建立了公務(wù)員聘任考核、廉政保證、禁止公務(wù)員私人經(jīng)商辦企業(yè)、公務(wù)人員財產(chǎn)申報、嚴格限制接受禮品和宴請、公共機關(guān)和國有企業(yè)財務(wù)受托管理與審計等方面制度，但還只是停留在政策法規(guī)層面，而且是單項的政策法規(guī)，并沒有在立法、執(zhí)法、司法和行政等層面形成系統(tǒng)的反腐敗法律制度。要正確認識和處理黨規(guī)與國家法律體系的關(guān)系，使黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在各自不同的領(lǐng)域發(fā)揮作用，形成一個系統(tǒng)的法律制度，相互配合和補充，讓預(yù)防和懲治公職人員腐敗犯罪有法可依。第二，建立公眾參與反腐敗法律制度。民主和法治相互聯(lián)系、相互依靠，沒有無民主的法治，也沒有無法治的民主。法治社會一定是在高度民主的前提下形成的。世界各國都普遍認識到，在預(yù)防與打擊腐敗違法犯罪方面，僅僅依靠政府部門和反腐機構(gòu)是遠遠不夠的。還必須要有廣泛的社會力量參與，建立與反腐敗相適應(yīng)的社會參與法律制度。在法治國家，人民群眾不僅有權(quán)參與反腐法律和制度的制定和修改，而且還會以主人翁的心態(tài)行使自身的監(jiān)督權(quán)力，并對腐敗行為進行揭發(fā)。第三，將新聞監(jiān)督反腐納入法律制度。一些言論自由程度比較高的國家，新聞監(jiān)督往往成為反腐監(jiān)督的重要力量。雖然我國在新聞監(jiān)督上反腐擔負著重要宣傳的職能，在反腐倡廉中也已顯示越來越大的作用，但是如何規(guī)范反腐新聞的報道，如何保障媒體新聞人舉報和監(jiān)督腐敗官員不受到其威脅，如何有效的保障媒體新聞人有正常的發(fā)布腐敗現(xiàn)象的渠道，都值得我們?nèi)ニ伎?。我國?yīng)盡快制定和出臺一部相關(guān)法律，以便真正從法律上保證輿論監(jiān)督功能和作用的發(fā)揮。

[1]王關(guān)興，陳揮.中國共產(chǎn)黨反腐倡廉史[M].上海：上海人民出版社，2001.

[2]周羅庚，夏禹龍.從人治反腐轉(zhuǎn)向制度反腐[J].科學社會主義，2006，(4).

[3]張國星，黎津平.打擊外逃貪官維護法律尊嚴[J].求實，2010，(6).

[4]祁建平.《反腐公約》與我國反腐法律機制的完善[J].華南農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)，2006，(2).