程 丹，姚 飛，楊宇庭，李富忠

（1．山西農(nóng)業(yè)大學(xué)研究生院，山西 太谷030801；2.中國礦業(yè)大學(xué)環(huán)境與測繪學(xué)院，江蘇 徐州221116；3.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)軟件學(xué)院，山西 太谷030801）

改革與完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度是我國農(nóng)村土地制度改革的重要組成部分。當(dāng)前，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律主要有《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》等。這些法律法規(guī)對農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)、流轉(zhuǎn)的方式等作了相應(yīng)規(guī)定，為我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐和管理工作提供了制度基礎(chǔ)和法律保障，推動了農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作的開展。但是，隨著各地農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐的深入，現(xiàn)有法律法規(guī)在立法完備性、規(guī)范性、一致性等方面的不足逐漸顯現(xiàn)，農(nóng)民合法權(quán)益無法得到充分保障，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的進(jìn)一步開展受到限制。因此，改革與完善現(xiàn)有的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度勢在必行。

1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律存在的缺陷

1.1 農(nóng)地立法的規(guī)范性與完備性

1.1.1 集體土地所有權(quán)主體界定不明確 在《物權(quán)法》和《土地管理法》的相關(guān)條款中都提到了村民集體所有、村內(nèi)2個以上農(nóng)民集體所有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的集體土地所有形式。在現(xiàn)實(shí)中行使農(nóng)民集體所有權(quán)的組織是村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會、村民小組、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織[1]。但這3種農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體形同虛設(shè)，沒有清楚的界定。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織在現(xiàn)實(shí)中已成為基層的行政組織，代表國家行使各項(xiàng)行政權(quán)利，成為農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主體是不合理的。

1.1.2 土地承包經(jīng)營權(quán)的相關(guān)規(guī)定和表述存在缺陷 首先，土地承包經(jīng)營權(quán)的定義存在缺陷[2]。《物權(quán)法》的相關(guān)條款沒有明確反映出土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種用益物權(quán)的實(shí)質(zhì)，即客體為他人所有的不動產(chǎn)這一內(nèi)涵；而《農(nóng)村土地承包法》對土地承包經(jīng)營權(quán)的定義則沒有涉及。其次，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)形式規(guī)定模糊[3]?！段餀?quán)法》第61 條和第128 條雖明確了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，但這些規(guī)定的內(nèi)容和程序不夠明確；同時《農(nóng)村土地承包法》中沒有將“入股”作為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式，而在現(xiàn)實(shí)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中“入股”卻是一種比較有效的流轉(zhuǎn)方式。最后，未明確土地承包經(jīng)營權(quán)能否設(shè)定為抵押物。《物權(quán)法》第133 條肯定了土地承包經(jīng)營權(quán)可以用于抵押的流轉(zhuǎn)方式，但《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)改決定》中對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押這一流轉(zhuǎn)方式則沒有提及。

1.2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律的一致性

1.2.1 對土地使用權(quán)的內(nèi)容規(guī)定不一致 根據(jù)《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)人對于土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)僅限于轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓這3種方式。這與《物權(quán)法》中用益物權(quán)人對他人所有的不動產(chǎn)或動產(chǎn)依法享有占有、使用和收益的權(quán)利的規(guī)定不一致。

1.2.2 對土地承包經(jīng)營權(quán)生效時間的確定不一致 《物權(quán)法》第127 條規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效時設(shè)立。《農(nóng)村土地承包法》第22 條規(guī)定：承包合同自成立之日起生效，即承包方自承包合同生效時取得土地承包經(jīng)營權(quán)。兩者所確定的土地承包經(jīng)營權(quán)的生效時間不一致。地承包經(jīng)營權(quán)作為物權(quán),就應(yīng)當(dāng)遵循物權(quán)法定和公示公信的物權(quán)原則[4]。自登記之日起權(quán)利主體取得對抗第三人的權(quán)利，所以登記日應(yīng)為權(quán)利的生效日；但按照《農(nóng)村土地承包法》第22 條承包方自承包合同生效時取得土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定，與傳統(tǒng)物權(quán)法理不吻合,同時也忽視了土地登記的重要性。

1.2.3 農(nóng)地流轉(zhuǎn)確認(rèn)機(jī)構(gòu)與爭議處理機(jī)構(gòu)不一致 我國《土地管理法》第11 條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的, 建設(shè)用地使用權(quán)的確認(rèn)機(jī)關(guān)是縣級人民政府。但《土地管理法》第16 條又規(guī)定：個人之間、個人與單位之間的爭議,應(yīng)由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理。由此會產(chǎn)生疑問：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府在發(fā)現(xiàn)縣級人民政府的決策出現(xiàn)失誤時能否改變其決定？既然是縣級以上人民政府負(fù)責(zé)確權(quán)，那么比其行政級別低的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府又該如何對爭議作出處理？

1.3 農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律程序不夠具體規(guī)范

首先，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的程序只是做了大致的規(guī)定，沒有將土地流轉(zhuǎn)程序進(jìn)行全面、統(tǒng)一的規(guī)范；如土地流轉(zhuǎn)合同，各個省份根據(jù)各省的實(shí)際制定出了不同的土地流轉(zhuǎn)合同范本。其次，當(dāng)前相關(guān)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律對農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同僅規(guī)定了其應(yīng)當(dāng)?shù)怯浕騻浒?，并沒有詳細(xì)規(guī)定登記或備案應(yīng)具有的法律效力；其中《物權(quán)法》第129 條的內(nèi)容只要求在進(jìn)行農(nóng)地互換和轉(zhuǎn)讓時登記，對租賃、轉(zhuǎn)包等其他流轉(zhuǎn)方式的具體程序并沒有給出清晰的規(guī)定；其主要表現(xiàn)有流轉(zhuǎn)協(xié)議條款不齊全、流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利和義務(wù)規(guī)定不明確、當(dāng)事人多私下協(xié)商，不到村委會備案等。

2 風(fēng)險分析

風(fēng)險是指事件未來可能發(fā)生的結(jié)果的不確定性。有狹義風(fēng)險和廣義風(fēng)險之分，廣義的風(fēng)險是指可能發(fā)生的事件產(chǎn)生的結(jié)果可能帶來損失、獲利，或是既沒損失也無獲利；狹義的風(fēng)險是指可能發(fā)生的事件產(chǎn)生的結(jié)果沒有獲利的可能性[5]。本節(jié)所提到的風(fēng)險主要基于狹義的風(fēng)險定義來展開。

2.1 經(jīng)濟(jì)風(fēng)險

經(jīng)濟(jì)風(fēng)險可概括為在經(jīng)濟(jì)活動過程中，因市場因素的影響或經(jīng)營管理不善所帶來的經(jīng)濟(jì)損失的風(fēng)險。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)立法不完善等原因，致使農(nóng)地流轉(zhuǎn)無法得到應(yīng)有的法律保障[6]。當(dāng)土地承包經(jīng)營權(quán)以抵押、入股的形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)業(yè)開發(fā)公司以流轉(zhuǎn)而來的土地為抵押向銀行獲取開發(fā)資金，因?yàn)榻?jīng)營不善等原因?qū)е聼o法償還銀行貸款時，由于相關(guān)的法律條款未明確地肯定土地承包經(jīng)營權(quán)以抵押、入股的形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，相關(guān)法律也未明確給出相應(yīng)的解決辦法，最終很有可能結(jié)果是土地的實(shí)際使用者——農(nóng)民，來擔(dān)負(fù)相應(yīng)經(jīng)濟(jì)損失，致使法律風(fēng)險產(chǎn)生，損害廣大農(nóng)民的利益，挫傷他們的生產(chǎn)積極性。

2.2 社會風(fēng)險

社會風(fēng)險可概括為因個人、團(tuán)體的社會行為導(dǎo)致危及社會穩(wěn)定、擾亂社會秩序的風(fēng)險。在目前我國社會保障制度不完善的社會背景下，土地對于農(nóng)民而言不僅僅具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的功能，還有著社會保障的重要功能。農(nóng)村社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)就是農(nóng)民手中要握有土地，這樣才能滿足其生存的最基本需求。由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律制度的不健全，很多地方的實(shí)際掌權(quán)者為了眼前的利益強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)甚至逼迫其放棄土地承包經(jīng)營權(quán)，卻沒有給流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民解決好生活、生產(chǎn)和社會保障問題，使失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計沒有著落，這些都為社會不穩(wěn)定埋下禍患，危及社會的和諧穩(wěn)定。當(dāng)各種因素積累到一定程度后，社會風(fēng)險就會增大并顯現(xiàn)。

2.3 法律風(fēng)險

法律風(fēng)險的內(nèi)涵比較多，且風(fēng)險承擔(dān)主體一般都是企業(yè)，但是結(jié)合農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)際，可以將此引申為：因法律法規(guī)因素（如法律法規(guī)的不完備）所引致的由農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方承擔(dān)的潛在經(jīng)濟(jì)損失或其他損害的風(fēng)險。目前，我國雖已有相關(guān)法律對農(nóng)地流轉(zhuǎn)事宜進(jìn)行了規(guī)定，但是卻沒有一個專門的農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律體系來統(tǒng)一規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)，致使現(xiàn)有法律條款在適用性和實(shí)用性上存在著很多不足。農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)的立法的不規(guī)范與不完備、對同一內(nèi)容規(guī)定的不一致以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序的不明確等，都會在流轉(zhuǎn)雙方糾紛產(chǎn)生、矛盾凸顯時無法及時有效地提供解決問題的法律依據(jù)，致使流轉(zhuǎn)雙方相互不信任，承擔(dān)因?yàn)閱栴}解決遲緩而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失，影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方的合作，引致法律風(fēng)險的發(fā)生[7]。

2.4 財產(chǎn)風(fēng)險

財產(chǎn)風(fēng)險可概括為各種財產(chǎn)損毀、滅失或者貶值的風(fēng)險。在我國土地為國家和集體所有，農(nóng)民雖然只有土地的承包經(jīng)營權(quán)，但根據(jù)物權(quán)法對其用益物權(quán)的法律定性，在一定程度上可看作是一種財產(chǎn)權(quán)。同時，由于土地在中國農(nóng)村的特殊性即社會保障的功能，對農(nóng)地流出方即廣大農(nóng)民而言，他們將土地視為自身擁有的一種財產(chǎn)。目前我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)依然存在很多問題，相關(guān)的法律條款和規(guī)定不夠完善，這就導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)缺乏有效的法律保障，農(nóng)民財產(chǎn)安全無法保證，存在較大的財產(chǎn)風(fēng)險。這也是導(dǎo)致目前實(shí)際的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率很低的原因之一。

2.5 信用風(fēng)險

信用風(fēng)險是指在經(jīng)濟(jì)活動中，權(quán)利人與義務(wù)人之間由于一方違約或違法導(dǎo)致另一方遭受經(jīng)濟(jì)損失的風(fēng)險。由于相關(guān)法律條文在進(jìn)行農(nóng)地互換、轉(zhuǎn)讓登記和租賃、轉(zhuǎn)包等流轉(zhuǎn)方式的具體程序上并沒有給出清晰的規(guī)定，導(dǎo)致我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律程序不夠具體、規(guī)范。在現(xiàn)實(shí)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，由于種種原因土地流轉(zhuǎn)方式很大部分是采取私下進(jìn)行，尤其在親戚朋友之間出于人情，多以口頭協(xié)議，很少通過簽訂合同來規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)，這些都為信用風(fēng)險的產(chǎn)生埋下了隱患。當(dāng)出現(xiàn)不兌現(xiàn)收益分成、受讓方將土地自行再轉(zhuǎn)讓及發(fā)生權(quán)屬糾紛時，由于沒有簽訂書面協(xié)議就難以從法律上進(jìn)行處理，土地出讓方的利益無法得到保障[8]。

3 風(fēng)險控制

3.1 細(xì)化相關(guān)法律規(guī)定

針對籠統(tǒng)、模糊的法律規(guī)定，在結(jié)合近些年各地農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中的具體經(jīng)驗(yàn)、遇到的問題、取得成果的基礎(chǔ)上，使原來不夠明確的條款具體化、明確化，制定詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則。

3.2 修訂相關(guān)法律條款

對《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律條文中的不利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)、存在潛在風(fēng)險、規(guī)定模糊不清楚的條款應(yīng)進(jìn)行修改和加以完善。如針對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押問題，可以嘗試創(chuàng)新農(nóng)村金融擔(dān)保制度,建立土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度；針對土地承包經(jīng)營權(quán)入股問題，可以創(chuàng)新經(jīng)營主體，賦予土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中各經(jīng)濟(jì)組織如農(nóng)業(yè)合作社以獨(dú)立的企業(yè)法人地位等。

3.3 建立專門的農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律體系

完善集體土地所有權(quán)，加強(qiáng)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主體地位[9]。在完善相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，對土地流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行專門立法，建立市場化的農(nóng)地流轉(zhuǎn)體系。可具體在以下方面加強(qiáng)立法：明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)；完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度[10]；明確政府職能，突出市場對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)作用等。

3.4 維護(hù)農(nóng)民切身利益

在目前的中國，土地對于廣大農(nóng)民而言不僅僅具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并獲取一定經(jīng)濟(jì)收益的作用，而且具有社會保障的重要作用。當(dāng)今中國農(nóng)民如果在城市生活不如意時，他們?nèi)詴x擇回歸土地，這對于維護(hù)社會穩(wěn)定有著特殊的作用。因此，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的各個環(huán)節(jié)都要切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的切身利益，尊重農(nóng)民意愿，聽取農(nóng)民意見，而不是采取強(qiáng)制手段和措施，強(qiáng)行推進(jìn)不合時宜的農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

3.5 借鑒并應(yīng)用境外成功經(jīng)驗(yàn)

參考境外有關(guān)的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合各地的實(shí)際情況選擇性地借鑒、應(yīng)用。美國、歐洲、日本及我國的臺灣地區(qū)都有著成功的農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可借鑒地在以下方面重點(diǎn)推進(jìn)：完善農(nóng)村社會保障制度；建立完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度；建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，建立專業(yè)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)[11]；建立適當(dāng)自由的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，發(fā)揮市場的主導(dǎo)作用等[12]。

4 討論

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度作為農(nóng)村土地基礎(chǔ)制度對土地資源有效利用、農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)村穩(wěn)定、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、增加農(nóng)民收入、推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、緩解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾等具有重要意義。因此，面對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中暴露出的法律制度問題，政府作為法律的制定者和實(shí)施者應(yīng)充分予以重視，積極推動相關(guān)立法和法律改進(jìn)，切實(shí)解決相關(guān)問題以確保農(nóng)民利益。同時，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革既不是一蹴而就也不是一成不變的，應(yīng)是一個循序漸進(jìn)的過程，應(yīng)在充分實(shí)驗(yàn)和試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步完善、推廣，使此項(xiàng)改革更符合實(shí)際并富有成效。

[1]周有穎.論集體土地所有權(quán)的缺陷與完善[D].蘭州：蘭州大學(xué)，2005.

[2]孫晶鳳.我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題研究——以哈爾濱市為個案分析[D].哈爾濱：哈爾濱工程大學(xué)，2011.

[3]李 紅.集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)研究[D].北京：北京建筑工程學(xué)院，2009.

[4]張興華.論我國土地承包經(jīng)營權(quán)制度的不足及完善——以《農(nóng)村土地承包法》為主要分析依據(jù)[D].濟(jì)南：山東大學(xué)，2005.

[5]李淑芳.開放式創(chuàng)新模式下知識轉(zhuǎn)移的風(fēng)險及其控制[D].武漢：華中科技大學(xué)，2009.

[6]張漢江.我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場法律規(guī)制研究——以社會中間層為研究視角[D].武漢：華中農(nóng)業(yè)大學(xué)，2009.

[7]史亞洲.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的幾個法律問題[J].陜西農(nóng)業(yè)科學(xué),2011,(5):234-236.

[8]汪 燕.完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度研究[D].合肥：安徽大學(xué)，2007.

[9]陳躍峰.集體土地所有權(quán)制度研究[D].重慶：西南政法大學(xué)，2009.

[10]王 軍.土地經(jīng)營權(quán)法理分析[D].蘭州：西北師范大學(xué)，2012.

[11]吳 玲，周思山,周 沖.發(fā)達(dá)國家農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度對我國的啟示[J].宿州學(xué)院學(xué)報，2012，27(1):18-23.

[12]劉玉榮.美國日本農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度比較及對我國的啟示[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2008，19(11):18-21.