米 恒

(中共棗莊市委講師團(tuán)，山東 棗莊 277500)

一、問題的提出

信訪制度是一種頗具中國特色的制度，其源頭可以追溯到我國古代的“告御狀”制度。隨著我國社會(huì)轉(zhuǎn)型以及利益多元化格局的形成，社會(huì)矛盾進(jìn)入高發(fā)期和凸顯期，傳統(tǒng)與現(xiàn)代相融合的信訪制度仍然沖在應(yīng)對(duì)和化解社會(huì)矛盾第一線，承擔(dān)著巨大的維穩(wěn)壓力。

根據(jù)2005 年國務(wù)院頒發(fā)的《信訪條例》，信訪人可以依據(jù)《信訪條例》規(guī)定的形式向相關(guān)信訪部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求。信訪主要有兩個(gè)法定的功能：一是政治參與、政治監(jiān)督功能，二是權(quán)利救濟(jì)功能。但信訪這兩個(gè)功能并不是平衡發(fā)展的，一方面信訪制度公民政治參與、政治表達(dá)的積極性不高，信訪并沒有很好地起到政府與民眾之間溝通的橋梁作用；另一方面各地出現(xiàn)信訪熱、信訪潮等現(xiàn)象，民眾將權(quán)利救濟(jì)的訴求過多地寄希望于信訪，致使信訪權(quán)利救濟(jì)功能過度擴(kuò)張。

針對(duì)當(dāng)前信訪制度功能擴(kuò)張帶來的困窘，2014年3 月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》(以下簡稱《意見》)，《意見》提出，“實(shí)行訴訟與信訪分離制度。把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟(jì)的信訪事項(xiàng)從普通信訪體制中分離出來，由政法機(jī)關(guān)依法處理。”《意見》的出臺(tái)是厘清信訪功能，讓信訪重歸本源的第一步，基于信訪制度是我國整個(gè)糾紛體系解決中的一個(gè)環(huán)節(jié)，同其他糾紛解決機(jī)制存在密切聯(lián)系，要科學(xué)定位信訪功能，需要從糾紛解決體系整體審視開始。

二、糾紛解決機(jī)制的法治化：信訪功能定位的前提

我國法治框架內(nèi)的權(quán)利救濟(jì)、糾紛解決是以一種整體性、系統(tǒng)性的方式運(yùn)行的，在一個(gè)系統(tǒng)中，每一種糾紛解決方式必須按照法律規(guī)定各司其責(zé)才能相得益彰，信訪權(quán)利救濟(jì)功能單方面的擴(kuò)張，不僅影響自身功能發(fā)揮，加重其運(yùn)行成本，也給整個(gè)糾紛解決體系的運(yùn)行帶來困擾。信訪功能擴(kuò)展的問題既源于我國糾紛解決體系的運(yùn)行不暢，同時(shí)又進(jìn)一步加劇我國糾紛解決體系的問題，因此，信訪功能定位首先需要從我國糾紛體系整體著眼，尋求科學(xué)解決方案。

(一)基本思路

當(dāng)信訪體制取代或部分取代核心政制的地位，信訪的運(yùn)行削弱甚至損害核心政制的地位和權(quán)威時(shí)，兩者間的互動(dòng)，將難免形成“零和性質(zhì)的博弈”。核心政制受信訪體制損害的最常見后遺癥，是公民日益不信任基層的和下級(jí)的各個(gè)公共機(jī)關(guān)，輕視法制和法治，迷信權(quán)大于法，相信上訪而非司法是解決糾紛、實(shí)現(xiàn)自己利益的最好途徑。[1]當(dāng)前我國司法系統(tǒng)在解決社會(huì)糾紛中存在諸多缺陷，權(quán)力干涉司法，人情影響司法的情況時(shí)有發(fā)生，司法腐敗依然嚴(yán)重，民眾向法院尋求權(quán)利救濟(jì)時(shí)，在立案、審理、執(zhí)行等階段都不同程度受到困擾，致使公民在受到權(quán)力侵犯時(shí)，無力捍衛(wèi)自身權(quán)利，有時(shí)不得不選擇信訪?？梢?，信訪制度盡管有很強(qiáng)的人治色彩，但其功能的擴(kuò)張?jiān)谝欢ǔ潭壬鲜菑浹a(bǔ)我國公民權(quán)利保障和司法救濟(jì)的不足，是一種不得巳的下策。要使信訪制度回歸本源，首先就要規(guī)范和整合我國糾紛解決體系，完善和保障公民憲法權(quán)利，使其承接信訪制度擴(kuò)展所承擔(dān)的功能。當(dāng)法治途徑可以更順暢、更有效地實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)時(shí)，民眾在遇到糾紛時(shí)自然會(huì)基于自身利益作出最合理的判斷，通過法院、行政復(fù)議等渠道來解決問題。畢竟從長遠(yuǎn)來看，法治比人治色彩濃厚的信訪更適合定紛止?fàn)?，法治不彰才使得信訪職能有了擴(kuò)展的空間。

(二)公民表達(dá)自由的保障：有效預(yù)防和化解利益糾紛

我國現(xiàn)行憲法第35 條規(guī)定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由。”這多項(xiàng)列舉的憲法權(quán)利可以概括歸納為表達(dá)自由。依憲治國、依憲執(zhí)政不僅要重申公民表達(dá)自由的重要性，保障公民憲法權(quán)利，而且要為公民憲法權(quán)利實(shí)現(xiàn)搭建平臺(tái)。近些年來，隨著我國社會(huì)群體的利益分化，多元化的利益階層正在形成，利益摩擦與矛盾沖突也日益頻繁。實(shí)際上，不允許沖突發(fā)生，并極力阻止必要的面對(duì)新環(huán)境的調(diào)整，是一個(gè)僵化的社會(huì)制度的重要特征，它會(huì)把災(zāi)難性崩潰的危險(xiǎn)增至極限。而一個(gè)靈活的社會(huì)則通過沖突行為而獲益，因?yàn)榉N種沖突行為通過規(guī)范的改進(jìn)和創(chuàng)造，保證了它們在變化的條件下延續(xù)下去。[2]P114如果要使利益沖突在規(guī)范的范圍內(nèi)并使社會(huì)得以適應(yīng)發(fā)展，迫切需要暢通公民表達(dá)自由，創(chuàng)建一個(gè)有效的社會(huì)多元利益表達(dá)的載體，整合各階層的利益訴求，彌合各階層之間利益矛盾，最大程度預(yù)防社會(huì)矛盾糾紛的產(chǎn)生，并以此推進(jìn)社會(huì)的改造和發(fā)展。

要充分保障公民就涉及自身利益問題以及公共事務(wù)領(lǐng)域話題能夠進(jìn)行有效的表達(dá)，前提是尊重公民的知情權(quán)。知情權(quán)是憲法表達(dá)自由派生出來的一項(xiàng)基本權(quán)利，公民只有在充分獲取相關(guān)信息，綜合集中各種資訊，才能夠就自身利益、公共話題作出最真實(shí)判斷。當(dāng)今，許多國家或者在憲法權(quán)利規(guī)范體系內(nèi)，或在憲法判例中確定和界定公民的知情權(quán)。我國憲法也應(yīng)該積極保障公民的知情權(quán)，政府應(yīng)當(dāng)遵循信息公開的原則，保障公民能夠及時(shí)了解事關(guān)自身利益的公共事務(wù)，使其知曉自身利益之所在。很多利益矛盾和沖突產(chǎn)生并激化，都是由于權(quán)力暗箱操作，公共事務(wù)信息的不公開所誘發(fā)的。在確保公民知情權(quán)的基礎(chǔ)上，拓寬公民言論表達(dá)的渠道和途徑，充分利用媒體表達(dá)各階層的利益訴求，讓公民就自身利益有充分表達(dá)的機(jī)會(huì)。充分、有序的表達(dá)可以使不同利益階層了解對(duì)方的訴求，約束自身對(duì)利益的過度膨脹，能夠有效預(yù)防社會(huì)矛盾滋生蔓延。

其次，要充分尊重公民的集會(huì)、結(jié)社權(quán)。社團(tuán)、公民自治組織對(duì)于糾紛預(yù)防的作用不僅體現(xiàn)在其實(shí)現(xiàn)公民自治，而且可以用社會(huì)力量來化解政府不便解決或者解決不好的社會(huì)矛盾，黨委和政府難以事無巨細(xì)地對(duì)所有社會(huì)問題進(jìn)行有效管理，一些基層、社區(qū)的社會(huì)問題，政府受制于體制、理念以及空間等影響，難以提高管理及執(zhí)行效率。此外，公民社團(tuán)組織可以起到一個(gè)利益凝聚作用，有利于個(gè)體利益集中發(fā)聲表達(dá)，便于在矛盾萌生時(shí)及時(shí)預(yù)防利益糾紛擴(kuò)大發(fā)展。在社會(huì)管理的過程中，應(yīng)當(dāng)在法律的框架內(nèi)允許民間組織存在的空間，民間組織在處理群體利益糾紛時(shí)摒棄壓制利益訴求的做法，更傾向于用一種開放的態(tài)度，采取一種自治方式、協(xié)商手段，因此，也更有利于預(yù)防社會(huì)矛盾的產(chǎn)生。同時(shí)，集會(huì)、結(jié)社自由更有利于個(gè)體公民凝聚利益，能夠有效地解決利益矛盾和沖突。分散、多樣的利益要求是很難在相互之間溝通協(xié)商和妥協(xié)的，面對(duì)權(quán)勢階層，個(gè)體往往也無力捍衛(wèi)自身利益，而有組織的社團(tuán)則可以凝聚和提煉個(gè)體利益，并以一定的組織形式作為載體，增強(qiáng)個(gè)體所掌握的資源和表達(dá)的能力，有利于溝通協(xié)商以及談判等形式化解糾紛。

最后，憲法中游行示威自由是一種激烈的表達(dá)方式，具有強(qiáng)烈的行動(dòng)性和一定對(duì)抗傾向，需要對(duì)其進(jìn)行一定的限制。我國2009 年修訂通過的《中華人民共和國集會(huì)游行示威法》對(duì)游行示威采取許可制，并且對(duì)游行示威的組織者、時(shí)間、地點(diǎn)以及方式有著較為嚴(yán)格的限制。實(shí)際上，只要充分明晰了游行示威的程序和規(guī)則，將其轉(zhuǎn)變成常規(guī)政治的一個(gè)組成部分，即便是大規(guī)模的罷工、示威也不會(huì)對(duì)社會(huì)的基礎(chǔ)秩序造成整體性沖擊，反而有利于及時(shí)釋放和消解掉那些可能導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩的緊張。當(dāng)今的社會(huì)，不同利益群體已經(jīng)有了強(qiáng)勢和弱勢之分，強(qiáng)勢群體擁有的資源多，為自己爭取利益的手段也多；而弱勢群體要有為自己爭取利益的能力，必須得有特殊的施加壓力的機(jī)制。[3]憲法中的游行示威自由是化解重大利益矛盾施壓機(jī)制的權(quán)利保障，在遵守法律規(guī)范的前提下，可以適當(dāng)放寬對(duì)公民游行示威的限制。如果沒有施壓機(jī)制運(yùn)行，社會(huì)中弱勢群體的利益就無法得到保障，不利于群體性糾紛協(xié)商解決，反而會(huì)醞釀出更大的社會(huì)矛盾。

(三)司法權(quán)威的樹立：暢通公民權(quán)利救濟(jì)渠道

在整個(gè)權(quán)利救濟(jì)體系當(dāng)中，司法救濟(jì)應(yīng)處于核心地位。在一個(gè)法治社會(huì)，通過司法來實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)是最公正、最合理、最經(jīng)濟(jì)的途徑，然而在司法救濟(jì)還不健全，司法權(quán)威尚未樹立的情況下，如果不給權(quán)利遭受侵害的行政相對(duì)人提供一種非常規(guī)的救濟(jì)手段，怨氣在底層的逐漸積累勢必會(huì)構(gòu)成對(duì)社會(huì)秩序的威脅。[4]信訪正是當(dāng)前我國司法權(quán)威不彰情形下，一種非常規(guī)、暫時(shí)的權(quán)利救濟(jì)方式，雖然在一定的條件下，也能起到權(quán)利救濟(jì)的功能，但由于其具有濃厚的人治色彩，與法治建設(shè)的要求背道而馳，從長遠(yuǎn)看弊大于利。要實(shí)現(xiàn)通過法院定紛止?fàn)帲瑫惩ü駲?quán)利救濟(jì)，迫切需要強(qiáng)化司法權(quán)威，司法權(quán)威來源于其獨(dú)立性、公正性、以及終局性。

首先，要樹立司法權(quán)威就要保證司法的獨(dú)立性。許多上訪事件是由于法院不予立案受理，公民的權(quán)利救濟(jì)得不到保障而被迫走上上訪之路的，尤其是涉及政府的行政案件。在現(xiàn)實(shí)中，由于行政機(jī)關(guān)干預(yù)，法院受理行政案件遇到阻力的情況較多，特別是與地方行政部門利益比較密切的案件，如涉及房屋拆遷、土地征收等案件的起訴，地方法院的立案率更低。公民、法人或者其他組織與政府機(jī)關(guān)及其工作人員產(chǎn)生糾紛，法院不予受理，導(dǎo)致許多應(yīng)當(dāng)通過訴訟解決的糾紛進(jìn)入信訪渠道，在一些地方出現(xiàn)了“信訪不信法”的情況。針對(duì)這種權(quán)力干涉司法的情況，黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)，“完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度?！贬槍?duì)“立案難”，2014 年11 月1 日全國人大常委會(huì)表決通過關(guān)于修改行政訴訟法的決定，明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件。摒棄權(quán)力對(duì)司法的干預(yù)是確保司法獨(dú)立的首要前提，而司法獨(dú)立則是司法權(quán)威的保證。社會(huì)糾紛納入法治的途徑解決，只有在司法裁判僅僅服從于法律的前提下，才能真正實(shí)現(xiàn)。司法缺乏獨(dú)立性的社會(huì)中，法院裁判很難樹立起令人敬畏的權(quán)威，而利益糾紛的當(dāng)事人卻需要一個(gè)權(quán)威來解決爭議，如果中立的司法無法樹立起權(quán)威，就只能向權(quán)力尋求救助。因此，保障法院審判的獨(dú)立性，是確保其履行定紛止?fàn)幑δ艿氖滓疤帷?/p>

其次，司法的權(quán)威來源于公正性。當(dāng)前我國司法審判仍受到腐敗、關(guān)系等因素的干預(yù)，民眾對(duì)借助司法系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)公正缺乏信賴，致使司法權(quán)威不彰，整個(gè)糾紛解決體系難以完全順暢運(yùn)行。法律職業(yè)共同體的形成以及程序正義的構(gòu)建是確保司法公正的必要因素。法律職業(yè)共同體主要包括法官、檢察官、律師以及從事法學(xué)研究的理論人員，法律職業(yè)共同體之所以能夠促進(jìn)司法公正的實(shí)現(xiàn)，不僅在于其擁有共同法律知識(shí)、法治思維，分享法律職業(yè)共同體的整體利益，更在于其擁有共同的法治信仰，這種信仰上的一致使他們在精神層面可以成為一個(gè)高度統(tǒng)一的群體，“法律家階層必須感到自己作為龐大的人權(quán)聯(lián)盟超越于一切黨派，必須具有一致的憤怒感，去反對(duì)不管由誰或針對(duì)誰的任何違法，反對(duì)一切總想去違法的人；這不是為了受害人，而是為了受害的法本身，整個(gè)法律家階層正是在法上安身立命的?！盵5]P132擁有共同的信仰自然也就意味著擁有共同的倫理，法律職業(yè)內(nèi)部具有共同的職業(yè)榮譽(yù)感，法律職業(yè)共同體內(nèi)部有著價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)一致評(píng)價(jià)體系，彼此之間有合理的期待，他們在工作中處于一個(gè)共同的氛圍中，相互鼓勵(lì)、贊揚(yáng)，相互批評(píng)、監(jiān)督。他們把贏得同行的贊譽(yù)作為衡量自己成就的重要標(biāo)準(zhǔn)。[6]強(qiáng)調(diào)法治思維、法治方式有利于法律職業(yè)共同體的形成，法律職業(yè)共同體中人員之間相互監(jiān)督、輿論氛圍對(duì)司法公正至關(guān)重要。此外，程序正義與最終的司法審判公正密切相關(guān)。在程序正義的框架內(nèi)可以擯除與法律、案件事實(shí)無關(guān)的權(quán)力以及關(guān)系網(wǎng)的干涉，在程序公正的保障下，整個(gè)法律公正地對(duì)待作為當(dāng)事人的沖突主體，尤其是在行政訴訟的案件中，當(dāng)公民和政府部門發(fā)生利益沖突時(shí)，可以充分保障公民能夠充分地表述自己的訴求，使雙方當(dāng)事人在一個(gè)公平的平臺(tái)上尋求糾紛的解決，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)司法公正。

最后，司法的權(quán)威來源于其判決終局性。司法之所以成為現(xiàn)代國家機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人化解利益糾紛最主要的途徑，一個(gè)重要原因就在于司法判決具有終局性，是解決利益沖突的最后屏障。落實(shí)終審和訴訟總結(jié)制度就是要確定司法在案件的事實(shí)認(rèn)定、法律適用中最終決定者的地位，當(dāng)事人如果認(rèn)為法院生效的裁判有錯(cuò)誤，也應(yīng)當(dāng)按照法定的法律程序提出申訴、申請(qǐng)?jiān)賹?，不能通過上訪、鬧訪等其他法律之外的方式啟動(dòng)審判監(jiān)督程序。此外，為了維護(hù)法院審判終局性權(quán)威，審判監(jiān)督程序必須有嚴(yán)格限制，審判監(jiān)督程序的提起必須是例外，這是基于判決權(quán)威的考慮，判決的權(quán)威是切斷糾紛的社會(huì)制度性安排。這一安排當(dāng)然是有代價(jià)的，終審判決也可能是不公正的，但相對(duì)而言這是小害，否則將不但導(dǎo)致審判資源的浪費(fèi)，同時(shí)社會(huì)也將無法中斷訴訟。[7]筆者認(rèn)為，審判監(jiān)督提起應(yīng)以案件事實(shí)認(rèn)定或法律適用有嚴(yán)重錯(cuò)誤，足以影響審判的公正性為限制條件。為了破除地方關(guān)系網(wǎng)對(duì)審判的影響，審判監(jiān)督條件及審理應(yīng)統(tǒng)一由高級(jí)法院完成，且同一案件審判監(jiān)督程序的提起應(yīng)以一次為限，進(jìn)而保證案件及時(shí)終結(jié)。

三、由過渡到規(guī)范：信訪功能的定位

(一)走向法治的過渡功能

我國信訪制度設(shè)立初衷是發(fā)揮其傾聽民意，獲取民聲的作用，作為一條黨和國家機(jī)關(guān)聯(lián)系群眾的紐帶而存在的。信訪功能演變并發(fā)展出救濟(jì)機(jī)制，與撥亂反正有密切關(guān)系。由于撥亂反正時(shí)期有大量案件需要信訪途徑進(jìn)行處理，1982 年制定的《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例(草案)》將申訴和控告功能納入信訪制度之中，但是，由國務(wù)院頒布自2005年5 月1 日起施行的《信訪條例》仍將獲取民意作為信訪的首要功能。

事實(shí)上，信訪功能脫離其原本定位是基于我國社會(huì)發(fā)展的特定階段，在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型以及分工細(xì)化的過程中，利益呈現(xiàn)出多元化、復(fù)雜化的趨勢，基于利益而產(chǎn)生的矛盾不斷涌現(xiàn)，同時(shí)由于規(guī)范公權(quán)力運(yùn)行的法治體系有待完善，目前公權(quán)力侵犯公民合法權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。我國傳統(tǒng)的禮治教化無法應(yīng)對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的利益糾紛，所謂禮治就是對(duì)傳統(tǒng)規(guī)則的服膺。維持禮俗的力量不在身外的權(quán)力，而是在身內(nèi)的良心，所以這種秩序注重修身，注重克己。禮治的可能必須以傳統(tǒng)可以有效的應(yīng)付生活問題為前提。鄉(xiāng)土社會(huì)滿足了這個(gè)前提，因之它的秩序可以以禮來維持。在一個(gè)變遷很快的社會(huì)，傳統(tǒng)的效力是無法保證的。[8]P52而當(dāng)今我國正處于向“法治中國”邁進(jìn)的過程中，“法治中國”建設(shè)尚未完成，公民基本權(quán)利司法權(quán)威不足，尚不能滿足當(dāng)前矛盾多發(fā)期民眾對(duì)公正的訴求。信訪功能的權(quán)利救濟(jì)功能正是彌合這種轉(zhuǎn)型期的裂痕，是中國處于鄉(xiāng)土社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型階段所出現(xiàn)的短暫的過渡性的一種形態(tài)。質(zhì)言之，信訪的救濟(jì)功能并不是一種常態(tài)，其并不代表未來的發(fā)展趨勢。隨著我國法治建設(shè)的完善，信訪所擴(kuò)張的這一部分功能會(huì)主要通過司法機(jī)構(gòu)承擔(dān)，最終納入法治化的軌道。

(二)回歸人大：信訪政治參與、權(quán)力監(jiān)督以及補(bǔ)充救濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)

通過保障公民基本權(quán)利以及樹立司法權(quán)威，將利益糾紛納入在法治的框架內(nèi)，逐步把涉法涉訴的糾紛案件從信訪中剝離出來。信訪功能應(yīng)該主要著眼于政治參與、權(quán)力監(jiān)督以及補(bǔ)充救濟(jì)的功能。發(fā)揮信訪政治參與功能，使其成為公民和政府直接的溝通者。在當(dāng)前利益多元化的社會(huì)，政府出臺(tái)公共政策需要平衡不同利益階層，信訪制度可以成為各方利益政治參與的渠道，通過信訪暢通民情的傳達(dá)，聽取社會(huì)方面政治意見和經(jīng)濟(jì)訴求，讓信訪成為充分匯集民意、民智的平臺(tái)，在此之上，政府作出的公共政策才更具有科學(xué)性、可行性；信訪制度同時(shí)是公民行使監(jiān)督權(quán)的一種重要途徑，其保障公民有效監(jiān)督和制約政府權(quán)力，公民可以通過信訪舉報(bào)貪污腐敗案件，檢舉各級(jí)黨政機(jī)關(guān)工作人員違法失職行為。此外，改變當(dāng)前信訪受理權(quán)利救濟(jì)過于寬泛局面，清晰定位信訪受理救濟(jì)的范圍，在明確信訪與行政復(fù)議、行政訴訟的界限的前提下，保留信訪補(bǔ)充救濟(jì)的功能。行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定范圍內(nèi)履行積極職責(zé)，由于怠慢、拖延以及不適當(dāng)?shù)仍蚝托姓鄬?duì)人產(chǎn)生侵權(quán)糾紛，這類糾紛不宜通過司法途徑直接予以撤銷、變更或者責(zé)令賠償，可以納入信訪補(bǔ)充救濟(jì)的范疇之中。

從信訪功能的上述定位來看，無論是民意匯集、權(quán)力監(jiān)督還是補(bǔ)充救濟(jì)都體現(xiàn)出公民對(duì)行政權(quán)的制衡。在我國最有利于代表人民監(jiān)督政府的機(jī)構(gòu)是各級(jí)人民代表大會(huì)，因此，應(yīng)把信訪納入人大之中，利用信訪制度加強(qiáng)人民代表大會(huì)對(duì)行政部門的監(jiān)督，保障公民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及申訴權(quán)。要對(duì)目前過于分散的信訪機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，建立起統(tǒng)一的請(qǐng)?jiān)甘芾頇C(jī)構(gòu)，即人大主導(dǎo)下的信訪格局。將信訪功能逐步轉(zhuǎn)為由人大來承擔(dān)既符合我國的政治體制，又有利于發(fā)揮信訪制度對(duì)我國政治生態(tài)的積極影響。首先，信訪對(duì)國家機(jī)關(guān)公共決策具有一定的影響和約束，因?yàn)楣裢ㄟ^信訪所進(jìn)行政治參與的過程也是民眾與公共權(quán)力機(jī)關(guān)之間交涉的過程。通過這種直接的溝通對(duì)話，民意就能夠被納入公共政策決策機(jī)關(guān)的考慮范圍，從而大大縮短各級(jí)人大機(jī)關(guān)與民意之間的距離，避免侵害群眾利益盲目決策的出現(xiàn)。其次，將信訪功能納入人大機(jī)構(gòu)將拓寬反腐渠道，讓每一個(gè)公民都能在法治的框架內(nèi)行使監(jiān)督權(quán)。反腐需要民眾的參與，但民眾無序的參與也會(huì)帶來個(gè)人化情緒的擴(kuò)張，同時(shí)帶來虛假信息、私人泄憤等不利影響，而在人大框架內(nèi)規(guī)范監(jiān)督權(quán)的行使為人民監(jiān)督政府，檢舉腐敗提供一種新途徑。最后，以人民代表大會(huì)制度為核心的補(bǔ)充救濟(jì)有利于發(fā)揮人大本身的功能優(yōu)勢，針對(duì)行政機(jī)構(gòu)法律范圍內(nèi)的不當(dāng)行為，相比司法救濟(jì)，人民代表大會(huì)通過行使質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)，更有利于督促行政機(jī)關(guān)改變不當(dāng)行政行為，實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)。

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