高海波

(黑龍江省政法管理干部學(xué)院，哈爾濱 150080)

試論我國違憲審查制度及完善

高海波

(黑龍江省政法管理干部學(xué)院，哈爾濱 150080)

摘要：依法治國首先要樹立憲法的權(quán)威。無法實施的憲法是沒有生命力的，建立和完善有效保障憲法實施的違憲審查制度至關(guān)重要。我國雖已建立違憲審查制度，但由于多種原因，我國的違憲審查制度徒有形式，違憲現(xiàn)象時有發(fā)生。正視我國違憲審查制度的不足并逐步完善，必將推動我國憲法從“靜止”走向“活動”，樹立憲法的權(quán)威，推進依法治國。

關(guān)鍵詞：違憲；違憲審查；憲法司法性

中圖分類號：DF2

文獻標志碼：志碼：A

文章編號：編號：1008-7966(2015)04-0018-03

收稿日期:2015-06-01

作者簡介：高海波(1977-)，女，黑龍江哈爾濱人，招生辦公室工作人員。

黨的十八屆四中全會強調(diào)，全面推進依法治國，必須“堅決維護憲法法律權(quán)威，依法維護人民權(quán)益、維護社會公平正義、維護國家安全穩(wěn)定”。習(xí)近平同志也強調(diào)，“憲法的生命在于實施，憲法的權(quán)威也在于實施”。在憲法實施的過程中，有效的實施保障制度是關(guān)鍵一環(huán)，如欠缺完善的憲法保障制度，憲法就只是一紙空文。在憲法保障法律制度體系中，違憲審查制度至關(guān)重要。我國目前法律中已建立有違憲審查制度，但由于當時的立法技術(shù)、社會環(huán)境等多方面因素，我國的違憲審查制度常常停留于表面形式，不能充分發(fā)揮其作用，違憲現(xiàn)象多發(fā)而無法獲得及時處理。

一、違憲與違憲審查模式

(一)何為“違憲”與“違憲審查制度”

我國法學(xué)界對“違憲”從不同角度提出了自己的看法，有學(xué)者指出：“違憲”指國家機關(guān)制定的法律、法規(guī)與憲法相抵觸，國家機關(guān)工作人員行使職權(quán)的行為侵犯了憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利。而有的學(xué)者認為可以將違憲分為直接違憲和間接違憲，直接違憲是國家機關(guān)工作人員行使職權(quán)的行為以及法律等規(guī)范性文件與憲法直接抵觸，間接違憲指違法行為直接違反的是普通法律，間接與憲法基本原則、精神相抵觸。該學(xué)說采用的是廣義的違憲概念。筆者贊同采用廣義的違憲提法，認為違憲就是違反憲法的行為，既包括直接違憲，也包括間接違憲。

違憲審查制度是審查違憲的法律制度，通過違憲審查保障憲法的全面和真正實施。與上述違憲概念結(jié)合在一起，筆者認為違憲審查制度即指由依照法律規(guī)定的條件和程序，由相關(guān)機關(guān)審查憲法外的法律、法規(guī)及其他規(guī)范性文件是否與憲法相抵觸，判定國家機關(guān)工作人員的行為是否符合憲法規(guī)定及精神，并進而對上述違憲行為予以制裁的制度。我國目前在《中華人民共和國憲法》及《立法法》等法律中確立了違憲審查這一重要制度，但鑒于立法時的歷史社會條件、立法技術(shù)等原因，我國的違憲審查制度還存在很大不足，在我國十八屆四中全會確立依法治國方略的重大歷史轉(zhuǎn)折的當下，急需確立憲法權(quán)威，并及時完善我國的違憲審查制度。

(二)違憲審查模式

按照違憲審查主體的不同，世界各國的違憲審查主要有以下三種模式:

1.立法機關(guān)違憲審查。主要代表是實行議會制的英國。在英國，議會制定法律并監(jiān)督其實施。通常認為，我國當前采用的違憲審查模式就是此種模式。這一模式的優(yōu)點是具有監(jiān)督的直接性。缺點是自己審查自己，可能會使審查流于形式。此外，由于立法機關(guān)自身工作的形式，忙于各種立法工作，工作繁忙，很難拿出精力對所有的法律法規(guī)進行合憲性審查。因此，采用這一模式的國家也將越來越多的審查工作下放給司法機關(guān)，審查模式出現(xiàn)政治功能淡化、司法功能趨強的復(fù)合型發(fā)展趨勢。

2.司法機關(guān)違憲審查。世界上多數(shù)國家都采用這一模式。與立法機關(guān)審查模式相比，司法機關(guān)進行違憲審查可以保證當公民個人憲法權(quán)利遭受侵害時，通過訴訟使權(quán)利得到及時有效的救濟，憲法能得到經(jīng)常性的貫徹與監(jiān)督。此種模式還可分為普通法院違憲審查和憲法法院違憲審查兩種。兩者各有特色和不足，由憲法法院審查體現(xiàn)了對立法機關(guān)的尊重，對應(yīng)的等級較高，但由于不實行審級制度，一旦審理結(jié)束，很難糾正。而普通法院審查的優(yōu)點在于方便保護公民權(quán)利，但一般只能進行事后審查，比較被動，審查范圍較窄。

3.復(fù)合審查模式。此種模式是指一國的違憲審查權(quán)由兩個或兩個以上的國家機關(guān)共同行使，并根據(jù)法律規(guī)定或國家認可的權(quán)限、程序和方式對違憲案件進行合憲性審查和裁決的一種模式。此種模式的采用能夠綜合歷史與現(xiàn)實，從而克服單一審查模式存在的缺陷，較好地解決違憲審查的難點。瑞士和英國現(xiàn)今就采用了此種模式進行違憲審查。

二、我國違憲審查制度的歷史和現(xiàn)狀

我國憲法歷經(jīng)多次修改，但始終未能在法律中明確規(guī)定違憲審查制度，也就是說沒有形式意義上的違憲審查制度的存在。但我國憲法現(xiàn)存的“憲法的監(jiān)督制度”，實質(zhì)上就是違憲審查制度。新中國成立至今，六十六年來，幾乎沒有處理過真正的違憲事件。沒有違憲審查事件，并不意味著未發(fā)生違憲事件和違憲行為，現(xiàn)實情況是新中國成立以來違憲事件時有發(fā)生，可我國違憲審查制度也好，憲法監(jiān)督制度也好，均未能發(fā)生實質(zhì)保障憲法實施的作用和功效。我國的違憲審查制度，僅保留在條文里，停留在口號中，未能進入現(xiàn)實生活及發(fā)揮社會關(guān)系的調(diào)整作用。

1954年憲法是我國第一部憲法，憲法明文規(guī)定：全國人民代表大會行使監(jiān)督憲法實施的職權(quán)。由此可知，我國的憲法監(jiān)督或稱違憲審查，是立法機關(guān)的監(jiān)督，而非由司法機關(guān)監(jiān)督。我國的憲法監(jiān)督模式是國家立法機關(guān)即最高國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督的模式。自憲法監(jiān)督制度在憲法中確立以來，它僅僅停留在法律條文的規(guī)定上。在現(xiàn)實生活中,全國人民代表大會并未履行違憲審查的具體工作職責(zé)，違憲審查工作也未曾展開。1982年憲法首先明確了憲法的地位，規(guī)定《中華人民共和國憲法》是國家的根本大法，在法律效力等級上，具有最高的效力。同時規(guī)定全國人民代表大會及其常委會負責(zé)憲法實施的監(jiān)督。憲法的規(guī)定一方面明確憲法的主體至高地位，另一方面又明確了監(jiān)督憲法的主體是我國最高國家權(quán)力機關(guān)——全國人大及其常務(wù)委員會。違憲審查制度的規(guī)定在我國憲法中得以初步完善。2000年3月第九屆全國人民代表大會第三次會議通過了《中華人民共和國立法法》，在第94、95、99條中，對違憲審查做出了進一步的規(guī)定，我國的違憲審查制度逐步確立并完善。

需要肯定我國違憲審查制度的確立是具有積極意義的，也是具有中國特色、符合實際發(fā)展情況需要的。我國的違憲審查制度確立全國人大會及其常委會為審查監(jiān)督機關(guān)，突出了人民在違憲審查中的主體地位。同時由于全國人民代表大會及其常委會是我國最高國家權(quán)力機關(guān)，我國的違憲審查就具有最高權(quán)威性，在權(quán)力行使的過程中，就具有統(tǒng)一性、公正性等優(yōu)點。然而，隨著我國市場經(jīng)濟體制的確立，客觀實際情況也發(fā)生了極大的變化，現(xiàn)有的違憲審查制度的不足和弊端逐漸暴露和顯現(xiàn)出來。如：全國人民代表大會作為非常設(shè)性機構(gòu)，需要通過召開會議的形式行使職權(quán)，但人大會是以年會的方式召開的，每年召開一次，會期僅半個月左右，無法就具體的違憲事件逐一審查。人大及其常委會不是違憲審查的專門機構(gòu)，在我國，人大及其常委會更是國家權(quán)力機構(gòu)，是我國最高立法機關(guān)，所擔(dān)負的職責(zé)眾多，違憲審查工作相比較而言，很難被顧及,僅僅停留在法條上，成為了靜止的制度。迄今為止，人大及其常委會未能審查一宗違憲審查案件就是明證。在依法治國、依憲治國的今天，我國現(xiàn)有的違憲審查制度已經(jīng)遠遠不能滿足社會主義法制建設(shè)的實際需要，違憲審查制度的修改完善迫在眉睫。

三、我國現(xiàn)行違憲審查制度存在的不足

我國《憲法》和相關(guān)法律中對違憲審查制度有所規(guī)定，但仍存在很大不足。主要表現(xiàn)為以下幾方面：

(一)我國違憲審查制度的審查主體不明確

從違憲審查的啟動主體來看，按照我國法律規(guī)定啟動違憲審查程序的主體為國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會。這種制度的設(shè)置未能賦予大量普遍性主體——企事業(yè)單位、公民——違憲審查啟動權(quán)。違憲行為主要侵害的是企事業(yè)單位、公民的基本權(quán)利，但按照這一制度的設(shè)計，被侵害人沒有違憲審查啟動權(quán)，除非該行為違反了其他具體法律法規(guī)的規(guī)定，否則公民無法通過違憲審查制度維護自身權(quán)益。

我國違憲審查的主體存在多頭主體的混亂局面。按照憲法的規(guī)范，我國全國人民代表大會及其常務(wù)委員會負責(zé)監(jiān)督憲法的實施，即憲法審查。但同時也在憲法第89條規(guī)定了國務(wù)院、地方各級人民代表大會和地方人民政府在一定的領(lǐng)域、地域享有相應(yīng)的違憲審查權(quán)。多頭管理，誰都有權(quán)誰都不管，互相推諉，反而造成違憲審查制度成為空中樓閣。人大及其常務(wù)委員會作為審查主體也具有先天缺陷，在我國人大及其常務(wù)委員會是法律的制定機關(guān)，同時又是違憲的審查機關(guān)，既是執(zhí)行者又是監(jiān)督者，既是運動員又是裁判員，這樣的審查結(jié)構(gòu)很難保證結(jié)果的公正性。

我國沒有從事違憲審查的專門機構(gòu)。我國負責(zé)違憲審查的機構(gòu)是全國人大及其常務(wù)委員會，該機構(gòu)的性質(zhì)是最高國家權(quán)力機關(guān)，立法機關(guān)。人大每年召開一次會議，常委會每兩個月召開一次會議，以會議的短暫形式審查常態(tài)性的、不定期的違憲規(guī)則、違憲行為，是根本不能勝任的。同時人大代表來自全國各地、各行各業(yè)，法律素養(yǎng)參差不齊，違憲審查是相對較為專業(yè)的法律問題，以這樣一個非專業(yè)機構(gòu)對專業(yè)性很強的法律問題做出判斷，是很難實現(xiàn)審查目的的，其審查結(jié)果也必將無法令人信服。

(二)我國違憲審查制度的范圍

我國憲法雖在第5條規(guī)定一切違反憲法的行為，必須予以追究。但實際上，我國違憲審查范圍很窄，僅局限在兩個方面。一是憲法第62條和第67條中所述的規(guī)范性法律文件；二是監(jiān)督法所規(guī)定的最高法、最高檢做出的具體應(yīng)用法律的解釋。違憲審查由前文所述，審查范圍應(yīng)涵蓋所有的法律、法規(guī)以及具體的行政行為，甚至應(yīng)包括違反憲法精神和原則的國家領(lǐng)導(dǎo)人的行為、個人甚至政黨、公司的違憲性行為等，過窄的范圍限定形成了制度真空，無法適用法律規(guī)范進行調(diào)整。

(三)我國的違憲審查程序

我國憲法賦予違憲審查機構(gòu)以審查權(quán)，在立法法中也確定了啟動違憲審查的申請程序。但沒有具體、詳盡的可操作性規(guī)定。如立法法中雖確立違憲審查的主體是人大及常委會，但對于具體的事件到底到人大常委會的哪個部門審批，通過什么程序，有沒有期限限制,導(dǎo)致什么結(jié)果均未做出具體規(guī)定。法條中所采用的語言十分模糊，“工作機構(gòu)”“有關(guān)的專門委員會”是具體的什么機構(gòu),什么委員會？條款的可操作性很差，違憲審查制度的實際運行效果不佳。另外，我國為進行違憲審查，規(guī)定法規(guī)應(yīng)進行交付備案，但并沒有規(guī)定對交付備案的法規(guī)進行主動審查的程序。我國立法法規(guī)定了法規(guī)備案審查制度作為違憲審查制度的一部分，由分析得知，法規(guī)備案的目的絕非為了簡單的存儲和檢索，而是通過備案開展對法規(guī)合憲性的審查。在全國人大會常委會法律委員會成立的法規(guī)備案審查室，也是我國違憲審查的主體機構(gòu)之一，但從目前來看，該機構(gòu)的工作職能僅有備案，沒有審查，法規(guī)備案審查室徒有其名，不具其實。如法律委員會認為備案的法規(guī)違憲，通過什么樣的程序進行審查,我國立法法未有規(guī)定。

(四)違憲審查制度難以通過司法形式解決爭議或糾紛

違憲審查制度建立的前提條件是將憲法作為標準，憲法的規(guī)定是判斷是否違憲的基礎(chǔ)。憲法能否適用于具體的案件，現(xiàn)在是一個極具爭議的問題，即使在違憲審查制度相對較為完善的國家和地區(qū)，能夠援引憲法審理案件，也有不同觀點。筆者認為，憲法是“頂天立地”的根本大法，既規(guī)范國家根本制度，也規(guī)范公民基本權(quán)利和義務(wù)。對公民基本權(quán)利的有效保障就體現(xiàn)在能夠真正解決爭議和糾紛上，這也就要求，憲法要作為一種法律規(guī)則要能夠適用于具體的法律爭議案件，并應(yīng)用于具體糾紛的解決。從其他國家違憲審查制度確立的成功經(jīng)驗來看，要建立違憲審查制度必須具備憲法具有最高權(quán)威性和憲法的可適用性兩大基本條件，缺一不可。但我國憲法并沒有賦予法院進行違憲審查的法律依據(jù)，這也就造成了憲法中明確規(guī)定公民基本權(quán)利在現(xiàn)實生活中，在司法實踐中無法得到司法保護。只有在該行為具體觸犯其他法律、行政法規(guī)的情況下才有可能通過司法途徑解決，憲法成了“沒牙的老虎”和“圣誕樹上的小花燈”,實際上被忽視甚或棄之不用，失去其作為基本法的震懾力。

三、完善中國特色違憲審查制度

針對不足，筆者認為，完善具有中國特色的違憲審查制度，并就該制度的各項內(nèi)容具體化、規(guī)范化，是當前首要問題。

(一)明確違憲審查范圍

對國家立法機關(guān)和其他機關(guān)制定的規(guī)范性法律文件進行審查，對最高人民法院、最高人民檢察院依法作出的司法解釋進行合憲性判斷。就國家機關(guān)、社會團體等的行為進行合憲性審查。憲法是一切社會組織最基本的行為準則,而國家機關(guān)、政黨、社會團體等的違憲行為對我國的憲政制度和公民基本權(quán)利都可能造成極大損害和嚴重影響。將國家機關(guān)、政黨、社會團體的違憲行為納入違憲審查的范疇，具有現(xiàn)實意義。具體的侵犯公民憲法權(quán)利的案件也可納入違憲審查之中,公民因憲法基本權(quán)利受到侵害，亦可有權(quán)向憲法審查機關(guān)提起訴訟。

(二)明確違憲審查主體。

針對我國違憲審查主體混亂的局面，應(yīng)明確違憲審查主體的唯一性。鑒于全國人民代表大會作為國家最高權(quán)力機關(guān)的事實，將之列為唯一的違憲審查主體，既有歷史考慮，也有現(xiàn)實考量。對于其他國家機構(gòu)，如國務(wù)院、中央軍事委員會等，不應(yīng)認定為違憲審查主體，但可賦予它一定的憲法實施監(jiān)督權(quán)，沒有違憲審查權(quán)，從而改變現(xiàn)今的違憲審查主體混亂的局面。

應(yīng)設(shè)立專門違憲審查機構(gòu)。2004年5月我國雖建立了人大常委會下的一個審查機構(gòu)，但由于其級別和職能的局限性，沒有發(fā)揮違憲審查的功能和作用。結(jié)合我國國情，我國最高國家權(quán)力機構(gòu)是全國人大及其常務(wù)委員會，可組建一個憲法委員會作為違憲審查專門機構(gòu)，并設(shè)立各省、自治區(qū)、直轄市的憲法委員會，憲法委員會下設(shè)立案受理部門和若干違憲審查部門。憲法委員會是全國人大會下設(shè)的專門違憲審查機構(gòu),它將在人大領(lǐng)導(dǎo)下負違憲審查職責(zé)，是常設(shè)機關(guān)。人大開會期間，對于違憲與否的判定，由全國人大作出,在人大閉會期間，則由憲法委員會作出決定。

借鑒其他國家法律的經(jīng)驗，通過對比，筆者認為設(shè)立專門的憲法法院是不切實際，浪費司法資源的不當做法。但我們可以考慮在現(xiàn)有的司法體系中設(shè)立憲法法庭，針對違憲的某些具體或抽象行政行為進行審理，基于憲法案件的特殊性和專業(yè)性要求，不能普遍在法院中設(shè)立憲法法院，可選擇在等級較高的最高人民法院或指定的高級人民法院中設(shè)立憲法法庭，負責(zé)審理違憲訴訟案件。

(三)建立違憲訴訟法律制度

建立違憲訴訟法律制度，改變憲法賦予公民基本權(quán)利無可訴性的尷尬局面。切實維護憲法的權(quán)威性地位，保障憲法得到正確實施。違憲訴訟的基本程序可以參考其他訴訟程序確立,也可以實行兩審終審的訴訟制度。原有的其他訴訟制度的程序規(guī)則也完全適用于違憲訴訟程序，并賦予法院對審理生效案件的執(zhí)行權(quán)，將憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利，落實為真正的公民基本權(quán)利，公民權(quán)獲得基本保障，憲法的規(guī)范落于實處，真正樹立憲法權(quán)威。

我國違憲審查制度的不足還有很多，甚至有學(xué)者認為中國根本不需要違憲審查制度，只要在現(xiàn)有體制中完善立法、司法、選舉等制度，并賦予法院對抽象性行政行為的審查權(quán)就足以實現(xiàn)違憲審查制目的。筆者認為，對于憲法權(quán)威性的確立離不開違憲審查制度，違憲審查制度本身也不能因為在西方憲政國家取得成功，就不適合我國的社會主義法制體系。去粗取精，吸收其精華為我所用，正視我們制度本身的不足并加以完善，才是法學(xué)研究的方向。筆者認為只有真正就違憲審查的主體、職能機構(gòu)、司法適用等關(guān)鍵點加以完善，從而維護憲法的權(quán)威。我們應(yīng)充分研究對比分析國內(nèi)經(jīng)驗教訓(xùn)，結(jié)合我國國情，建立具有中國特色的違憲審查制度。我們要在我國現(xiàn)行憲法規(guī)定的基礎(chǔ)之上，在依法治國的時代大背景下，以堅持人民代表大會制度為基本前提，構(gòu)建具有中國特色、科學(xué)高效的違憲審查模式。

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[責(zé)任編輯:陳晨]