于語和，胡艷君

（南開大學(xué)，天津　300071）

人民調(diào)解在社區(qū)法治化治理中的作用簡論

于語和，胡艷君

（南開大學(xué)，天津300071）

摘要：當(dāng)代社區(qū)主要分為傳統(tǒng)型社區(qū)和新興混合型社區(qū)，傳統(tǒng)型社區(qū)又分為單位型、鄉(xiāng)村型、街道型社區(qū)，這些不同類型的社區(qū)在人員構(gòu)成、矛盾糾紛種類上各有其特點(diǎn)，作為人民調(diào)解主體的居委會(huì)在面對(duì)不同社區(qū)時(shí)，運(yùn)用的調(diào)解方式、依據(jù)也不盡相同，分析以人民調(diào)解委員會(huì)為主體的人民調(diào)解在不同類型社區(qū)中的應(yīng)用，可知其在社區(qū)法治化治理中的作用。

關(guān)鍵詞：傳統(tǒng)型社區(qū)；新興混合型社區(qū)；人民調(diào)解

當(dāng)代中國農(nóng)村法治

專欄主持人語：處于轉(zhuǎn)型期的中國，社會(huì)矛盾多樣化，糾紛主體多元化，急需進(jìn)一步構(gòu)建和完善多元糾紛解決機(jī)制。無論在傳統(tǒng)社區(qū)、新興混合社區(qū)還是在邊疆農(nóng)村的法治化建設(shè)中，抑或在農(nóng)村房地產(chǎn)法規(guī)體系框架構(gòu)建中，人民調(diào)解或者警民互動(dòng)如何在維護(hù)社區(qū)團(tuán)結(jié)、自治，邊疆農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展中發(fā)揮重要作用，是研究當(dāng)代中國農(nóng)村法治必然面對(duì)的課題。

關(guān)注當(dāng)代中國，請(qǐng)關(guān)注“當(dāng)代中國農(nóng)村法治”！

中共十八大以來，黨中央從堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義全局出發(fā)，提出并形成了全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局，并在十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中進(jìn)一步提出，全面推進(jìn)依法治國，要求堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)。建設(shè)法治社會(huì)要堅(jiān)持從中國實(shí)際出發(fā)，推進(jìn)多層次多領(lǐng)域法治化治理，堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理，支持各類社會(huì)主體自我約束、自我管理①《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》。。“社區(qū)”是城市人生活居住的基本空間，對(duì)社區(qū)進(jìn)行法治化治理是建設(shè)法治社會(huì)的必然要求，而推動(dòng)社區(qū)法治化建設(shè)離不開對(duì)社區(qū)糾紛的調(diào)解。人民調(diào)解制度作為在民間調(diào)解的基礎(chǔ)上發(fā)展而成的法律制度，已被廣泛應(yīng)用于農(nóng)村地區(qū)，并隨著社會(huì)糾紛的日益多樣化、復(fù)雜化，發(fā)展為社區(qū)調(diào)解

一、社區(qū)法治化治理與人民調(diào)解制度

（一）社區(qū)法治化治理

《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》中指出“社區(qū)”是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體，是人們生活的公共空間。社區(qū)治理是國家和社會(huì)治理的基礎(chǔ)，與社會(huì)穩(wěn)定、國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要聯(lián)系?！吨泄仓醒腙P(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》（2006年）中提出要“健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”①。社區(qū)法治化治理是法治社會(huì)建設(shè)全局中的重要領(lǐng)域，由政府對(duì)社區(qū)的管制管理到社區(qū)自治治理模式的演進(jìn)，更是我國社會(huì)法治進(jìn)程的縮影。

（二）人民調(diào)解在社區(qū)法治化治理中的功能作用

社區(qū)調(diào)解是指在基層社區(qū)中，由居民依靠自身力量，以非訴訟的方式來調(diào)解糾紛、解決社會(huì)矛盾，從而維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定。而作為其重要組成部分的人民調(diào)解，是一種人民調(diào)解委員會(huì)通過說服、疏導(dǎo)等方法，促使當(dāng)事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議，解決民間糾紛的活動(dòng)②。在《人民調(diào)解法》出臺(tái)后，在村民委員會(huì)、居民委員會(huì)設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)成為必然要求。政府指導(dǎo)與社區(qū)自治相結(jié)合是實(shí)現(xiàn)社區(qū)法治的基礎(chǔ)，而人民調(diào)解則是社區(qū)法治法治化治理的重要途徑。人民調(diào)解委員會(huì)（以下簡稱調(diào)委會(huì)）作為人民調(diào)解的主體在解決社區(qū)矛盾糾紛中發(fā)揮著不可忽視的作用。

當(dāng)代城市中現(xiàn)存的社區(qū)可以分為傳統(tǒng)型社區(qū)與新型混合型社區(qū)，前者又可以進(jìn)一步分為以企事業(yè)單位為依托而構(gòu)成的單位型社區(qū)、由于城鎮(zhèn)化形成的鄉(xiāng)村型社區(qū)、在傳統(tǒng)城市街道結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上形成的街道型社區(qū)[1]；而新興混合型社區(qū)則是由因社會(huì)人口流動(dòng)而引起的不同社會(huì)階層、社會(huì)地位，生活方式及風(fēng)俗習(xí)慣等具有不同戶籍的人口共同組成的。傳統(tǒng)型社區(qū)與新興社區(qū)在規(guī)模、人員構(gòu)成上各有其特點(diǎn)，調(diào)委會(huì)在調(diào)解居民之間的矛盾糾紛時(shí)也應(yīng)順應(yīng)其特點(diǎn)，才能真正發(fā)揮人民調(diào)解的作用。

二、人民調(diào)解制度在傳統(tǒng)型社區(qū)治理中的功能作用

傳統(tǒng)型社區(qū)是典型的熟人社會(huì)，居民之間因?yàn)楣ぷ鲉挝换蜃谧逖壔蚴来揉彾幼≡谝黄穑舜说慕涣骰?dòng)具有穩(wěn)定性和持久性，且相對(duì)封閉，社區(qū)秩序的維系機(jī)制是“禮俗”而非規(guī)范性的法律[2]。因此，在傳統(tǒng)型社區(qū)中，作為人民調(diào)解主體的居委會(huì)，如何提高自己的話語權(quán)，巧妙運(yùn)用“情”與“理”來化解糾紛就顯得尤為重要了。

在傳統(tǒng)型社區(qū)的三種類型中，單位型社區(qū)是時(shí)代政策的產(chǎn)物，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，單位是國家對(duì)社會(huì)進(jìn)行直接管理的組織手段。“黨和國家的政策規(guī)定、計(jì)劃指標(biāo)以及行政命令按照行政隸屬關(guān)系下達(dá)到各個(gè)單位，再通過各單位的具體執(zhí)行而貫徹于全社會(huì)，離開單位，我國社會(huì)就無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)?！盵3]這造成以單位為基礎(chǔ)形成的社區(qū)同樣具有較高的行政依附性，單位領(lǐng)導(dǎo)在社區(qū)中具有較高的權(quán)威和話語權(quán)，對(duì)社區(qū)居民來說，生活同工作掛鉤，一切服從單位的管理，即使退休后也因?yàn)樯顟T性，仍只認(rèn)同單位人，漠視居委會(huì)社區(qū)管理者的地位。然而，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中，單位制解體，單位秩序在社區(qū)中的影響逐漸減弱，同樣，單位分房與員工子弟分配制的取消，使社區(qū)中年輕一代不再依賴單位社區(qū)，社區(qū)居民大多為曾經(jīng)作為同事的退休老人，矛盾糾紛相對(duì)較少。然而，幫助老年人調(diào)解鄰里、家庭矛盾的困難往往更大。天津市寶坻區(qū)海濱街司法所所長王春菊多年的工作經(jīng)驗(yàn)告訴我們，“老人上了年紀(jì)，思想比較固執(zhí)，一時(shí)轉(zhuǎn)不過彎來，有時(shí)因?yàn)橘€氣不肯讓步?！蓖醮壕杖ツ暾{(diào)解一位七旬大娘和兒子產(chǎn)生的住房矛盾時(shí)，老人因?yàn)樯鷼?，要把兒子趕出家門。王春菊坦言：“俗話說，清官難斷家務(wù)事，老人又不聽勸說，感覺無從下手調(diào)解?！彼粎捚錈┑氐嚼先说募抑袆窠?，從陌生到熟識(shí)后，老人感覺她很公正，紛爭就此平息[4]。

鄉(xiāng)村型社區(qū)，主要來源于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，被納入城市建設(shè)范圍的農(nóng)村，或者城中村拆遷改建而形成新社區(qū)，在這類社區(qū)中，享有話語權(quán)的居民主要來源于兩類人：一是原有的農(nóng)村干部，他們?cè)陂L期的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐中樹立了威信，之后還積極參與社區(qū)事務(wù)，解決社區(qū)糾紛，居民對(duì)其比較信任；二是同宗族的族長、長輩等，在族中享有威望，受到族人尊重。將這些具有話語權(quán)的人納入人民調(diào)解隊(duì)伍，對(duì)于調(diào)解工作將起到事半功倍的作用。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中會(huì)面臨很多問題，村民對(duì)于進(jìn)入新社區(qū)的擔(dān)憂，會(huì)使恐慌情緒在熟人社會(huì)發(fā)酵成為大事件。如天津市寶坻區(qū)吳辛莊、蘇屯子、后五里村、芮家樓等村的40多位村民在裝修時(shí)發(fā)現(xiàn)即將搬入的新建小區(qū)天錦園內(nèi)路面冒污水且排水不暢，向有關(guān)部門反映，卻始終無果，遂不愿搬遷。調(diào)解員王春菊得知此事后，立即聯(lián)系到天錦園小區(qū)的開發(fā)商、寶坻區(qū)市政部門，約他們和村民面對(duì)面接觸。經(jīng)過她不斷努力，村民同意在區(qū)市政工程管理所的監(jiān)督下，重新鋪設(shè)小區(qū)排水管道，平息了恐慌，避免了紛爭。

街道型社區(qū)的居民都是“老街坊”，彼此熟知，居委會(huì)作為常設(shè)機(jī)構(gòu)與居民在與居民的長期互動(dòng)中建立互信，提高了自己的話語權(quán)，取得居民信服。再有，一些社區(qū)中的弱勢群體因?yàn)闆]有太多可以利用的剩余資源，在面臨困境時(shí)，只能求助于居委會(huì)[5]，這些原因使該社區(qū)居民對(duì)于居委會(huì)作為調(diào)解的主體具有一定的認(rèn)同感。同時(shí)，這些小區(qū)往往比較老舊，容易引發(fā)多種糾紛。調(diào)解員王悅所在的杰盛里小區(qū)是天津市張家窩鎮(zhèn)的一個(gè)老舊小區(qū)，各類矛盾糾紛時(shí)有發(fā)生。2013年1月26日，22號(hào)樓一二樓住戶將自家電瓶車放置在一樓樓道內(nèi)充電，電瓶車在充電時(shí)線路短路引起火災(zāi)。一樓住戶堆放了一些廢舊紙箱，火勢很旺，所幸消防隊(duì)員趕到后，很快將火勢控制住，沒有造成人員傷亡，但樓道線路被燒毀，墻體被熏黑。在了解情況后，王悅立刻召集會(huì)議，發(fā)動(dòng)社區(qū)調(diào)解員及治安片長，到因火災(zāi)受損的居民家中，安撫受影響住戶，在調(diào)解過程中，王悅針對(duì)雙方年歲都比較大的情況，耐心和當(dāng)事人談心，反復(fù)勸導(dǎo)協(xié)商解決辦法，最后經(jīng)調(diào)解，此事得到圓滿解決[6]。

雖然幾種社區(qū)對(duì)于居委會(huì)的認(rèn)同感各不相同，給作為人民調(diào)解主體的調(diào)委會(huì)帶來諸多不便，但傳統(tǒng)型社區(qū)基于熟人社會(huì)而形成的集體觀念和凝聚力卻是社區(qū)法治化治理的必要條件，社區(qū)中的“權(quán)威人物”可以主導(dǎo)著社區(qū)法治化建設(shè)的快慢。將其納入居委會(huì)，可以提高居委會(huì)本身在居民中的“威信”，有利于居委會(huì)作為一個(gè)整體，開展更為統(tǒng)一、高效、規(guī)范的人民調(diào)解工作。正如天津市靜?？h唐官屯鎮(zhèn)尚莊子村村委會(huì)調(diào)解主任姚勝利提到的，“我這個(gè)調(diào)解主任工作能順利進(jìn)行，全靠當(dāng)了33年村支書積累的經(jīng)驗(yàn)，村里誰家有個(gè)大事小情我全知道?！彼啻螛s獲優(yōu)秀村干部，多次受到表彰。由于尚莊子村土地分布零散，村民糾紛多集中在宅基地爭議，這宅基地糾紛也多是多年積累下來的問題?！按迕褡约喝υ鹤?，幾十年過來到底誰家的地有多大，很多人都說不清。我就得通過回憶和與村里的老人調(diào)查核實(shí)，往往還得用親戚關(guān)系對(duì)爭執(zhí)雙方進(jìn)行調(diào)解，那幾年都在忙這事兒，總算村里人都基本滿意了?！盵6]

“人民調(diào)解的性質(zhì)是群眾自治運(yùn)動(dòng)，是在雙方當(dāng)事人自愿基礎(chǔ)上進(jìn)行的協(xié)調(diào)和調(diào)停，體現(xiàn)出群眾的自我管理、自我服務(wù)和自我教育功能?！盵7]人民調(diào)解作為群眾自治運(yùn)動(dòng)，服務(wù)于基層，其調(diào)解對(duì)象以鄰里矛盾和家庭矛盾為主，大多比較瑣碎，一般不需要訴諸于法律。在熟人社會(huì)，人們?yōu)榱碎L期和平相處，對(duì)于解決糾紛的態(tài)度往往是私下解決，追求“無訟”、甚至是“厭訟”，相對(duì)于法律，他們更信奉世代相傳的鄉(xiāng)規(guī)民約，民間法在基層社會(huì)的地位不但沒有被弱化，相反，在如今和諧社會(huì)的大氛圍下，“大事化小，小事化了”的解決方式受到更普遍的接受。這就需要居委會(huì)巧妙運(yùn)用“情”與“理”來化解糾紛，以情動(dòng)人，以理服人。

天津市市文明辦、市司法局、《今晚報(bào)》曾共同舉辦過2014年“最美人民調(diào)解員”評(píng)選活動(dòng)，刊登過多位基層人民調(diào)解員的調(diào)解事跡，其中不乏情理結(jié)合，巧妙化解糾紛的案例，如天津市北辰區(qū)雙街鎮(zhèn)柴樓村調(diào)委會(huì)主任李俊琪處理的一起家庭財(cái)產(chǎn)糾紛案件：

天津市北辰區(qū)雙街鎮(zhèn)于2007年被本市列入第二批示范小城鎮(zhèn)建設(shè)范疇，在農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型的過程中，大量先前不曾有過的房屋買賣、繼承等各類矛盾出現(xiàn)。調(diào)解主任李俊琪由原來一年處理二三十件糾紛變?yōu)槊刻於紩?huì)接到新的調(diào)解任務(wù)。為此，他多次拜訪村中老人，牽頭召集村里比較有威望的一些人成立了一支調(diào)解隊(duì)伍。

村民趙某某一家有四子三女，趙某某生前分家協(xié)議中明確注明家里老宅歸第四子所有，母親健在期間享有居住權(quán)直到其去世。但在舊村改造時(shí)這七名子女要求分割面積，兄弟姐妹間發(fā)生爭執(zhí)甚至要訴至法院。

李俊琪自己花錢買水果、點(diǎn)心等先后來到七名當(dāng)事人家中拜訪。他在村里威望較高，采取這樣的姿態(tài)讓當(dāng)事人的態(tài)度緩和不少。在分別對(duì)七人進(jìn)行調(diào)解時(shí)，李俊琪總會(huì)先聊聊家常，回憶過去的日子，講一講從前發(fā)生在這家人之間的親情往事等等，然后再對(duì)比現(xiàn)在的狀況進(jìn)行規(guī)勸。在其不懈努力下，七人終于達(dá)成協(xié)議[8]。正是巧妙的運(yùn)用了親情事理，這起家庭糾紛才圓滿得到解決。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)居民收入的增加，過去比較瑣碎的鄰里糾紛如管道滲水、垃圾堆放等問題，通過花錢修理、物業(yè)清理等簡便的方法就能解決，所以需要調(diào)委會(huì)介入的糾紛越來越復(fù)雜化，合同糾紛、用工爭議、交通事故賠償?shù)?，僅僅依靠道德情理無法使雙方信服，尤其是在依法治國的大背景下，對(duì)調(diào)解員的法律素質(zhì)要求也不斷提高。比如天津市西青區(qū)交通事故人民調(diào)解委員會(huì)開發(fā)區(qū)調(diào)解室主任宋春嬌在調(diào)解交通事故糾紛時(shí)所言，“我會(huì)根據(jù)案情給雙方講解如不同意調(diào)解走司法程序會(huì)有何種結(jié)果，本著公平、公正的原則向當(dāng)事人對(duì)法律進(jìn)行逐條解釋，并告知相應(yīng)的賠償數(shù)額范圍。而在調(diào)解期間我會(huì)用心去了解案情，不遺漏一處細(xì)節(jié)，不偏不倚。最后我會(huì)用感情去化解雙方的矛盾，通過對(duì)當(dāng)事人雙方的細(xì)致了解，找到一些突破口拉近彼此距離，比如相似的家庭背景，相似的工作經(jīng)歷及雙方家庭面臨的相似問題等，都是突破口[9]?！?/p>

這些案例中的調(diào)解員，利用自身威望，組建調(diào)解隊(duì)伍，結(jié)合法律知識(shí)與人情事理對(duì)當(dāng)事人“曉之以理，動(dòng)之以情”，將可能會(huì)引發(fā)訴訟的矛盾在初期成功化解，為法院減輕壓力，節(jié)省了司法資源。在實(shí)踐中，人民調(diào)解的對(duì)象大多比較瑣碎，大多都是常見的家庭糾紛和鄰里矛盾，人民調(diào)解員在基層服務(wù)中，不厭其煩奔波于居民家庭、政府單位等，使矛盾在初期得到解決，及時(shí)彌補(bǔ)社區(qū)的裂痕，避免著社區(qū)的解體。

三、人民調(diào)解制度在新興社區(qū)治理中的功能作用

如果說傳統(tǒng)型社區(qū)是一個(gè)熟人社會(huì)，那由不同社會(huì)階層，不同職業(yè)，不同籍貫等人員構(gòu)成的新興混合型社區(qū)基本上就是一個(gè)陌生人社會(huì)，不同社會(huì)背景的居民之間關(guān)系疏遠(yuǎn)，很少互動(dòng)。人民調(diào)解在傳統(tǒng)社區(qū)所依據(jù)的權(quán)威、情理、鄉(xiāng)規(guī)民約等在陌生人社會(huì)無法應(yīng)用，失去了效力，居民對(duì)于居委會(huì)的認(rèn)同感也大大降低，甚至在年輕居民看來，居委會(huì)是專屬于老年人的活動(dòng)群體，人民調(diào)解也就無法發(fā)揮效力。所以，為了適應(yīng)新興混合型社區(qū)，傳統(tǒng)的以調(diào)委會(huì)為主體的人民調(diào)解在運(yùn)用時(shí)也要進(jìn)行一些調(diào)整：由調(diào)委會(huì)為主體轉(zhuǎn)變?yōu)橐跃游瘯?huì)為主導(dǎo)，綜合運(yùn)用多種調(diào)解方式，與其他主體聯(lián)合運(yùn)作；以《人民調(diào)解法》為依據(jù)，結(jié)合情理、公序良俗等進(jìn)行更為專業(yè)、有效的調(diào)解。

傳統(tǒng)型社區(qū)中的“權(quán)威”在陌生人社會(huì)已不復(fù)存在，新興社區(qū)中居民自治組織不只包括居委會(huì)，還包括社區(qū)居民代表大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)和業(yè)主大會(huì)等自治組織，社區(qū)構(gòu)成的復(fù)雜化，造成矛盾糾紛不再局限于居民個(gè)人之間，個(gè)人與組織，組織之間的矛盾不斷增加，而作為外包單位的物業(yè)，在對(duì)社區(qū)進(jìn)行服務(wù)管理時(shí)與社區(qū)居民之間沖突成為普遍矛盾。

崔勇鋼是天津市紅橋區(qū)鈴鐺閣街明華里社區(qū)調(diào)委會(huì)主任，在他剛上任不久，小區(qū)就面臨一次嚴(yán)峻考驗(yàn)——物業(yè)問題。面臨復(fù)雜的關(guān)系和重重困境，崔勇鋼十分冷靜，找準(zhǔn)主要矛盾，成功解決了問題。

自2010年底明華里社區(qū)新一屆業(yè)委會(huì)成立后，業(yè)委會(huì)因一些問題與物業(yè)始終無法達(dá)成一致；彼此的不信任和相互掣肘導(dǎo)致物業(yè)服務(wù)質(zhì)量下降，社區(qū)內(nèi)綠化無人管理，路面雜草叢生，居民很不滿意。隨著時(shí)間推移，物業(yè)與業(yè)主之間、業(yè)委會(huì)與業(yè)主之間、業(yè)委會(huì)內(nèi)部成員之間也都出現(xiàn)矛盾。在這個(gè)節(jié)骨眼兒上，前一任業(yè)委會(huì)又出來想自治。在合同還剩3個(gè)月到期時(shí)，由于廣告費(fèi)、車位費(fèi)等問題的分成遲遲無法達(dá)成協(xié)議，物業(yè)決定不再續(xù)簽，并停止一切工作，小區(qū)管理面臨停擺。

此時(shí)恰逢崔勇鋼接手該社區(qū)的調(diào)解工作不久，他臨危不亂，一面通過小區(qū)里的一些老人了解情況，一面帶領(lǐng)手下的人一起學(xué)習(xí)《物業(yè)管理?xiàng)l例》。在此之后，崔勇鋼召集物業(yè)、業(yè)委會(huì)以及業(yè)主代表，先后召開了近10次協(xié)調(diào)會(huì)。另一方面，他又協(xié)調(diào)區(qū)物業(yè)辦和街道保潔隊(duì)保證居民的生活垃圾、供水、用電工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

工作并不順利，由于物業(yè)和業(yè)委會(huì)始終難以達(dá)成一致，物業(yè)要退出。于是，崔勇鋼又馬上啟動(dòng)備案，對(duì)小區(qū)物業(yè)進(jìn)行公開招標(biāo)，并很快敲定了新物業(yè)公司。此時(shí)，業(yè)委會(huì)內(nèi)部矛盾加劇。于是，調(diào)委會(huì)暫代業(yè)委會(huì)幫助管理社區(qū)。至此，小區(qū)物業(yè)問題得到解決。在新物業(yè)和調(diào)委會(huì)共同的管理下，小區(qū)目前已經(jīng)重新步入正軌[10]。

正如案例中所描述的狀況，新興混合型社區(qū)中，人員相對(duì)復(fù)雜，且存在多個(gè)組織，矛盾糾紛多樣化，這些給人民調(diào)解到來了很大壓力，往往應(yīng)接不暇，力不從心。隨著國家法治建設(shè)的推進(jìn)，市民法治意識(shí)的提高，運(yùn)用法律手段維護(hù)自己的權(quán)益越來越成為共識(shí)，打官司、上法院這些行為不再受到排斥，尤其在文化程度較高的居民意識(shí)里，訴訟才是最有效的權(quán)利救濟(jì)方式。在社區(qū)中則表現(xiàn)為行政、司法調(diào)解在社區(qū)調(diào)解中的比例大大提高，很多案件在調(diào)委會(huì)介入前就已進(jìn)入司法程序：公安民警調(diào)解或者訴至法院，這一方面說明我國依法治國方針的有效實(shí)施，另一方面卻又為本就工作繁重的基層法院帶來沉重負(fù)擔(dān)。同時(shí)，通過訴訟解決的案件，雙方當(dāng)事人“對(duì)簿公堂”，彼此更容易惡交，不利于社會(huì)穩(wěn)定。

相對(duì)于人民調(diào)解，行政、司法調(diào)解的優(yōu)勢在于，一方面，法院與公安派出所代表國家機(jī)關(guān)，具有權(quán)威性和震懾力，同時(shí)，公安局作為國家暴力機(jī)關(guān)，能夠在矛盾激化時(shí)及時(shí)采取措施。另一方面，不同于調(diào)解員或兼職或志愿，派出所民警等公職人員能在節(jié)假日、夜晚等時(shí)間趕到現(xiàn)場，只需一個(gè)“110”電話，操作簡便快捷。

然而，這并不代表人民調(diào)解將要被代表國家權(quán)力的行政調(diào)解所替代，在實(shí)踐中，因?yàn)榇蠖鄶?shù)矛盾糾紛在經(jīng)過行政調(diào)解后，最終還是會(huì)變?yōu)榫游瘯?huì)派出調(diào)解員主持說服調(diào)解，居委會(huì)在居民與行政機(jī)關(guān)之間發(fā)揮著溝通、協(xié)調(diào)作用，從這一方面看來，社會(huì)矛盾的復(fù)雜化與多樣化給人民調(diào)解帶來壓力的同時(shí)也帶來了機(jī)遇，能夠使人民調(diào)解由單純的只是調(diào)解基層居民之間的矛盾的人民自治活動(dòng)逐漸發(fā)展為人民與政府機(jī)關(guān)的溝通橋梁，增強(qiáng)人民對(duì)政府的認(rèn)同感。加強(qiáng)與國家權(quán)力機(jī)構(gòu)的合作不但鍛煉了調(diào)解員的多方協(xié)調(diào)能力，也為人民調(diào)解增加了一定權(quán)威性。

為此，《人民調(diào)解法》第十八條也規(guī)定了基層人民法院、公安機(jī)關(guān)對(duì)適宜通過人民調(diào)解方式解決的糾紛，可以在受理前告知當(dāng)事人向人民調(diào)解委員會(huì)申請(qǐng)調(diào)解，這樣使人民調(diào)解與行政、司法調(diào)解有機(jī)銜接的做法，也使得人民調(diào)解能夠在社區(qū)調(diào)解中發(fā)揮更大作用。

天津市南開區(qū)鳳園南里社區(qū)內(nèi)一處樓房，一共7層，但是因?yàn)榈咨谭孔颖容^高，沒有二次供水，樓上的居民用水困難。居民們找到南開區(qū)王頂?shù)探著P園南里社區(qū)的調(diào)解主任焦守詣。焦守詣只要一有時(shí)間，就騎車往返于各處供水主管部門。因?yàn)檫@處樓房確實(shí)屬于“可供可不供”的范圍，所以事情辦起來難度不小。焦守詣一直沒有放棄，經(jīng)過整整兩年的努力，終于把這件事落實(shí)到位。隨后焦守詣?dòng)謳椭匆?guī)劃圖紙、找所有居民溝通、協(xié)調(diào)工程造價(jià)，最終讓樓里的二次供水改造順利完成[11]。

正如案例中所示，應(yīng)對(duì)復(fù)雜案件，若單獨(dú)依靠行政調(diào)解或人民調(diào)解則無法使雙方達(dá)成共識(shí)。在新型混合型社區(qū)中，矛盾復(fù)雜，糾紛主體多樣，更多的需要居委會(huì)作為主導(dǎo)，發(fā)揮“搭線牽頭”作用，聯(lián)合行政調(diào)解，在其主持下，引導(dǎo)糾紛當(dāng)事人進(jìn)行溝通、協(xié)商，針對(duì)雙方矛盾進(jìn)行說服、勸導(dǎo)，促使雙方達(dá)成一致意見，使矛盾糾紛得到及時(shí)有效的解決。

同時(shí)，新興混合型社區(qū)中，居民忙于工作，缺少互動(dòng)，也很少參與社區(qū)建設(shè)，居委會(huì)可以利用現(xiàn)代科技，如建立本社區(qū)的QQ群、微信群、網(wǎng)站等，在加強(qiáng)居民之間聯(lián)系的同時(shí)，宣傳社區(qū)文化、發(fā)布社區(qū)信息，進(jìn)行普法宣傳、警民互動(dòng)等，方便居民及時(shí)了解、反映社區(qū)情況，咨詢、投訴等，這些便民活動(dòng)，可以使居民足不出戶，就能增強(qiáng)彼此的聯(lián)系，提高對(duì)居委會(huì)的認(rèn)同感，促進(jìn)社區(qū)和諧。

應(yīng)對(duì)這些復(fù)雜情況，調(diào)解員僅僅依靠傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)、威信往往無法解決問題，在基層實(shí)踐中，調(diào)解員大多由居委會(huì)成員兼任，學(xué)歷偏低、法律知識(shí)匱乏、觀念陳舊，已不能應(yīng)對(duì)日益增多、復(fù)雜的矛盾紛爭，因此人民調(diào)解隊(duì)伍的專業(yè)化、職業(yè)化成為時(shí)代發(fā)展的必然趨勢。

為了適應(yīng)這個(gè)趨勢，要豐富人民調(diào)解隊(duì)伍，在傳統(tǒng)的以居委會(huì)為主體的基礎(chǔ)上，大量吸收志愿者和社區(qū)民眾參與調(diào)解，將社區(qū)居民納入到調(diào)解隊(duì)伍中，充分發(fā)揮群眾自治性。同時(shí)可以聘任一些較為專業(yè)的人民調(diào)解員，比如具有大專以上學(xué)歷的法學(xué)、社會(huì)學(xué)或心理學(xué)等專業(yè)的畢業(yè)生（這也一定程度上解決畢業(yè)生的就業(yè)問題）；具有較強(qiáng)的社會(huì)責(zé)任感、熱心為社會(huì)服務(wù)的離退休檢察官、法官、律師，這些人員具有豐富的法律從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，其專業(yè)知識(shí)在社區(qū)矛盾調(diào)解中的廣泛應(yīng)用，能在很大程度上提高成功率，在整體上提高調(diào)解員的專業(yè)素質(zhì)，使人民調(diào)解在社區(qū)中更具有威信力，增強(qiáng)社區(qū)民眾對(duì)人民調(diào)解的信賴感、認(rèn)可度。

人民調(diào)解員的專業(yè)知識(shí)是做好調(diào)解工作的基礎(chǔ)，然而，任何調(diào)解員都無法否認(rèn)經(jīng)驗(yàn)的重要性，經(jīng)驗(yàn)需要實(shí)踐積累，而培訓(xùn)是經(jīng)驗(yàn)的傳授、交流，提高調(diào)解技能的必要途徑。為了達(dá)到人民調(diào)解員整體素質(zhì)提高的目的，《人民調(diào)解法》中規(guī)定了對(duì)人民調(diào)解員要進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)的硬性規(guī)定，《人民調(diào)解法》第十四條規(guī)定“縣級(jí)人民政府司法行政部門應(yīng)當(dāng)定期對(duì)人民調(diào)解員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)”。由此可知現(xiàn)有的司法行政部門和法院對(duì)于人民調(diào)解員的培訓(xùn)負(fù)有業(yè)務(wù)指導(dǎo)的職責(zé)，政府應(yīng)當(dāng)正視人民調(diào)解培訓(xùn)的重要性，切實(shí)改善人民調(diào)解員培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施條件，為培養(yǎng)更多的優(yōu)秀人民調(diào)解員創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。

對(duì)于調(diào)解依據(jù)方面，屬于陌生人社會(huì)的新興混合型社區(qū)的居民傾向于更直接地以訴訟的方式來解決糾紛，而人民調(diào)解的目的之一就是將矛盾“扼殺在搖籃里”，在矛盾之初將其化解，因此，相對(duì)于傳統(tǒng)型社區(qū)調(diào)解中將情理、道德放在首位，法律次之的方式，在新興社區(qū)中具有一定的困難性，普法活動(dòng)的宣傳，法律意識(shí)的提高，使人們對(duì)明文規(guī)定的法律更有信服感和認(rèn)同感，正如天津市“十佳”人民調(diào)解員王曉玲所說，“現(xiàn)在老百姓的法律意識(shí)都提高了，鄰里間有了糾紛，還得講明法律規(guī)定，這樣才能增強(qiáng)說服力，事半功倍。”[12]《人民調(diào)解法》的出臺(tái)為人民調(diào)解制度提供了明確的法律依據(jù)，開啟了人民調(diào)解制度的新紀(jì)元，也為居委會(huì)應(yīng)對(duì)社區(qū)矛盾糾紛提供了法律依據(jù)與規(guī)范。

《人民調(diào)解法》最主要的亮點(diǎn)是對(duì)于調(diào)解達(dá)成的協(xié)議進(jìn)行了規(guī)范，明確了人民調(diào)解協(xié)議具有法律約束力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行，人民調(diào)解委員會(huì)負(fù)有監(jiān)督履行的義務(wù)，改善了之前只有經(jīng)人民法院依法確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議才具備法律效力的規(guī)定所帶來的約束。針對(duì)這一點(diǎn)，不論在傳統(tǒng)型社區(qū)還是新興混合型社區(qū)，經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，可以制作調(diào)解協(xié)議書。當(dāng)事人認(rèn)為無需制作調(diào)解協(xié)議書的，可以采取口頭協(xié)議方式，人民調(diào)解員應(yīng)當(dāng)記錄協(xié)議內(nèi)容。對(duì)調(diào)解過程、協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行記錄，是為了便于以后對(duì)案件進(jìn)行查閱。人民調(diào)解員在處理矛盾糾紛時(shí)，可以建議雙方當(dāng)事人制作調(diào)解協(xié)議，但對(duì)于雙方當(dāng)事人堅(jiān)決要求不制作調(diào)解協(xié)議的，人民調(diào)解員也不可以勉強(qiáng)[13]。

經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，協(xié)議就具有了法律效力，為了保險(xiǎn)起見，雙方當(dāng)事人認(rèn)為有必要的，可以自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)共同向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)，依法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力。經(jīng)過人民法院依法確認(rèn)有效的調(diào)解協(xié)議，一方當(dāng)事人拒絕履行或者未全部履行的，對(duì)方當(dāng)事人可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

但法律同時(shí)規(guī)定，人民法院依法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議無效的，當(dāng)事人可以通過人民調(diào)解方式變更原調(diào)解協(xié)議或者達(dá)成新的調(diào)解協(xié)議，也可以向人民法院提起訴訟①。由于當(dāng)事人對(duì)于法律知識(shí)的欠缺，在訂立調(diào)解協(xié)議時(shí)可能出現(xiàn)違反法律規(guī)定的條款，這些在向法院申請(qǐng)司法確認(rèn)時(shí)無法得到法律認(rèn)可，會(huì)被宣告無效不會(huì)產(chǎn)生任何強(qiáng)制約束力，只能告知當(dāng)事人變更或重新達(dá)成協(xié)議，或者受理案件，重新確認(rèn)調(diào)解雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。然而，很多情況下，居民并不會(huì)將申請(qǐng)司法確認(rèn)，對(duì)違規(guī)協(xié)議認(rèn)定的責(zé)任就落在人民調(diào)解員身上，這要求調(diào)解員在調(diào)解糾紛，化解矛盾的同時(shí)，對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行相關(guān)法律教育，引導(dǎo)其訂立合情并合理的調(diào)解協(xié)議。

同時(shí)，法律要求調(diào)解組織對(duì)協(xié)議的履行進(jìn)行監(jiān)督，促使以居委會(huì)為代表的人民調(diào)解主體對(duì)其調(diào)解的案件進(jìn)行跟蹤調(diào)查，這樣不僅有利于人民調(diào)解的成功實(shí)現(xiàn)，更可以在后續(xù)發(fā)展中發(fā)現(xiàn)不足，以求不斷改進(jìn)，從整體上提高調(diào)解能力。寶坻區(qū)勞動(dòng)人事爭議調(diào)解委員會(huì)調(diào)解員姜金香每次調(diào)解時(shí)都要做大量的筆記，詳細(xì)記錄下雙方當(dāng)事人所講的細(xì)節(jié)和每次調(diào)解的結(jié)果。她總結(jié)出在許多勞動(dòng)爭議中，缺少勞動(dòng)合同，為調(diào)解增添難度。她說：“盡管我所接受的爭議大都涉及討薪，但越是這種調(diào)解，越需要經(jīng)驗(yàn)，在沒有合同的情況下也能很快促成和解②。”

結(jié)語

轉(zhuǎn)型期的中國，社會(huì)矛盾多樣化，糾紛主體多元化，急需要進(jìn)一步構(gòu)建和完善多元糾紛解決機(jī)制。人民調(diào)解制度在社會(huì)法治建設(shè)中具有基礎(chǔ)性地位，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的第一道防線，是我國社會(huì)矛盾糾紛解決體系中的重要組成部分。建設(shè)法治社會(huì)，首要的是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，社區(qū)作為社會(huì)的基本組成單位，其健康有序的發(fā)展對(duì)于法治社會(huì)的建設(shè)尤為重要，人民調(diào)解作為重要的群眾自治活動(dòng)，無論在傳統(tǒng)型社區(qū)還是新興混合型社區(qū)的法治化建設(shè)中，對(duì)于維護(hù)社區(qū)團(tuán)結(jié)、自治、穩(wěn)定，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體都發(fā)揮著重要作用。

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（責(zé)任編輯：天下溪）

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A Brief Discussion of Mediation’s Function on Governing Communities by Law

YUYu- he, HUYan- jun
（Nankai University, Tianjin 300071）

Abstract:Modern communities mainly consist of traditional communities and emerging hybrid communities. Traditional communities embody in three forms: unit form, village form and street form. Those different communities have their own features on the constitution of people and types of conflicts and disputes. Neighborhood committee, being the main body of mediation, based on different types of communities, uses different mediation methods. This essay shows the significance of the mediation by analyzing the applications of mediation in different types of communities.

Key words:traditional communities; emerging hybrid communities; mediation

作者簡介：于語和（1962-），男，天津人，南開大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要從事民間法、法律文化研究；胡艷君（1990-），女，河北衡水人，南開大學(xué)法學(xué)院2013級(jí)法律碩士研究生，主要從事法律史學(xué)、民間法研究。

基金項(xiàng)目：2011年國家社科基金“民俗習(xí)慣的司法適用研究”（11BFX021）

收稿日期：2015- 06- 22

中圖分類號(hào)：D631.41

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095- 1140（2015）05- 0005- 08