曹秋龍

（華東政法大學(xué)，上海200042）

中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議指出：黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要保障。執(zhí)政黨治理國(guó)家，所依據(jù)的應(yīng)當(dāng)是憲法和法律，這是依法治國(guó)的必然要求。具體到我國(guó)，由于法治還處于初級(jí)階段，執(zhí)政黨在依據(jù)憲法法律的同時(shí)，客觀上形成了依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)治理國(guó)家的歷史傳統(tǒng)并延續(xù)至今?！稇椃ā沸蜓宰詈笠欢?、第5條第3款、第4款和黨章總綱，確立了黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)的原則。從實(shí)際運(yùn)作來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)與法律不相符的情況依然存在。黨內(nèi)法規(guī)具有哪些特點(diǎn)？其合法性要求的依據(jù)何在？如何保障其合法性？對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、黨內(nèi)法規(guī)的特點(diǎn)

黨內(nèi)法規(guī)這一概念明顯參考了法律用語(yǔ)，使其和一般的黨內(nèi)制度具有明顯區(qū)別。從詞義上來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)可以理解為黨內(nèi)類似國(guó)家法律法規(guī)那樣有規(guī)范性格式和體例、具有強(qiáng)制性和約束力的制度規(guī)范。把握黨內(nèi)法規(guī)的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)方面的內(nèi)容。

（一）黨內(nèi)法規(guī)的制定主體必須是特定的黨內(nèi)有權(quán)機(jī)關(guān)

根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)制定主體的不同可以分為兩類：一類是黨的中央組織制定的黨內(nèi)法規(guī)，稱為中央黨內(nèi)法規(guī)；另一類是中央紀(jì)委、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》沒(méi)有規(guī)定這一類的專有名稱。前一類黨內(nèi)法規(guī)的最后審批權(quán)在中央；①根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第22條的規(guī)定，中央黨內(nèi)法規(guī)的審批權(quán)限是這樣劃分的：涉及黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)產(chǎn)生、組成和職權(quán)的黨內(nèi)法規(guī)，以及涉及黨的重大問(wèn)題的黨內(nèi)法規(guī)，由黨的全國(guó)代表大會(huì)審議批準(zhǔn)；涉及黨的地方組織和基層組織產(chǎn)生、組織和職權(quán)的黨內(nèi)法規(guī)，涉及黨員義務(wù)和權(quán)利方面基本制度的黨內(nèi)法規(guī)，以及涉及黨的各方面工作基本制度的黨內(nèi)法規(guī)，由黨的中央委員會(huì)全體會(huì)議、中央政治局會(huì)議或者中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議批準(zhǔn)；應(yīng)當(dāng)由中央發(fā)布的其他黨內(nèi)法規(guī)，根據(jù)情況由中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議批準(zhǔn)，或者按規(guī)定程序報(bào)送批準(zhǔn)。后一類黨內(nèi)法規(guī)的審批權(quán)在中央紀(jì)委、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委。除此以外，省級(jí)以下各地、市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)級(jí)黨委、紀(jì)委、黨委部門(mén)，均無(wú)權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)；各中央國(guó)家機(jī)關(guān)黨組，如全國(guó)人大黨組、全國(guó)政協(xié)黨組、國(guó)務(wù)院黨組、最高人民法院黨組、最高人民檢察院黨組，也無(wú)權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)。

（二）黨內(nèi)法規(guī)的制定思路源于國(guó)家立法

從《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定來(lái)看，從專用術(shù)語(yǔ)到具體條款，黨內(nèi)法規(guī)以國(guó)家立法為參照的特點(diǎn)較為明顯。比如，將黨內(nèi)法規(guī)分為黨章、準(zhǔn)則、條例以及規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則四個(gè)位階②根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第4條的規(guī)定，規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則屬同一位階，對(duì)黨的某一方面重要工作或者事項(xiàng)作出具體規(guī)定。，與國(guó)家立法上的憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章四個(gè)位階相類似。不同位階黨內(nèi)法規(guī)的制定主體也有明確的界分，與不同位階的法律有不同的制定主體相類似。再如，黨內(nèi)法規(guī)的制定程序包括規(guī)劃與計(jì)劃、起草、審批與發(fā)布，這個(gè)程序和全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法程序基本一致。①《立法法》規(guī)定的全國(guó)人大及其常委會(huì)立法程序包括提出法律案、審議、表決、發(fā)布，雖未規(guī)定立法規(guī)劃和計(jì)劃，但實(shí)際上近幾屆人大及其常委會(huì)都會(huì)確定立法規(guī)劃。比如，2012年12月12日，新成立的第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)就公布了68件立法項(xiàng)目，參見(jiàn)《十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》，http://www.npc.gov.cn/npc/zgrdzz/2013-12/12/content_1816288.htm，最后訪問(wèn)日期：2014年3月11日。有學(xué)者認(rèn)為，在1990年制定的《黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》中早就對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的不同位階作出了規(guī)定，而《立法法》是2000年才頒布實(shí)施的，從時(shí)間上看應(yīng)該是國(guó)家法律參照黨內(nèi)法規(guī)。筆者對(duì)此觀點(diǎn)并不認(rèn)同。筆者之所以認(rèn)為是黨內(nèi)法規(guī)參照了國(guó)家法律，是基于以下原因：第一，在國(guó)家法律層面已經(jīng)建立了比較完備的社會(huì)主義法律體系，不僅在數(shù)量上遠(yuǎn)超過(guò)黨內(nèi)法規(guī)，而且質(zhì)量上也遠(yuǎn)勝于黨內(nèi)法規(guī)，例如我國(guó)刑法早已取消了類推制度，但黨的《紀(jì)律處分條例》還保留了這個(gè)制度。第二，對(duì)國(guó)家法律的研究，無(wú)論是研究人員還是研究成果都遠(yuǎn)超于黨內(nèi)法規(guī)。目前還沒(méi)有一本對(duì)黨章有深入研究的學(xué)術(shù)專著，對(duì)具體黨內(nèi)法規(guī)的研究，除了《紀(jì)律處分條例》有學(xué)術(shù)類釋義外，其他黨內(nèi)法規(guī)幾乎是空白。第三，實(shí)際從事國(guó)家立法工作的人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了從事制定黨內(nèi)法規(guī)的人數(shù)。黨內(nèi)法規(guī)不同位階的規(guī)定，更可能的情況是黨內(nèi)法規(guī)工作者參考了立法學(xué)研究的成果。

（三）黨內(nèi)法規(guī)不是法

盡管有學(xué)者認(rèn)為“現(xiàn)代法的范疇不僅包括國(guó)家法，而且包括社會(huì)法和國(guó)際法，不僅包括硬法，而且也包括軟法”，“剖析黨內(nèi)法規(guī)的一般特征，其基本定位應(yīng)該屬于社會(huì)法和軟法，而非國(guó)家法和硬法”，并且認(rèn)為“中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)就不完全是社會(huì)法和軟法，它也會(huì)同時(shí)具有一定的國(guó)家法和硬法的因素?！盵1]筆者認(rèn)為，關(guān)于法的概念，不同的學(xué)者可以有不同的理解，習(xí)慣法、自然法等都可以被理解為法的范疇。但是鑒于我們國(guó)家的歷史傳統(tǒng)，無(wú)論是政府官員還是普通老百姓，在他們的理解范疇內(nèi)，只有國(guó)家或政府制定的才是法，其他的都沒(méi)有國(guó)家強(qiáng)制力，算不上法律。無(wú)論是官方的言論還是民間的理解，從來(lái)都沒(méi)有把黨內(nèi)法規(guī)納入法的范疇提出來(lái)過(guò)。事實(shí)上，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的界限應(yīng)是相當(dāng)清晰的，如果硬把黨內(nèi)法規(guī)納入法的范疇，就會(huì)混淆國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)的界限。

（四）黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律分屬兩個(gè)不同的體系

從《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的內(nèi)容來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)主要規(guī)范黨內(nèi)事務(wù)：一是黨組織的工作、活動(dòng)；二是黨員的行為。從黨的中央組織制定黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)限來(lái)看，所涉事務(wù)均為黨內(nèi)事務(wù)，如黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)；黨的各級(jí)組織的產(chǎn)生、組成和職權(quán)；黨員義務(wù)和權(quán)利方面的基本制度等。這些事項(xiàng)從性質(zhì)上來(lái)講，都屬于黨內(nèi)事務(wù)。由于中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨的事務(wù)特別是黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)等，深刻影響和決定著國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各個(gè)方面，但這并不能改變其黨內(nèi)法規(guī)的根本屬性。這些性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)，都需要通過(guò)法定的立法程序，成為憲法和法律，只有這樣才能直接作用于政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等各個(gè)方面。這就是黨的主張的實(shí)現(xiàn)方式。

（五）黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律法規(guī)在規(guī)范事務(wù)的范圍上存在重疊的地方

黨的主張?jiān)邳h內(nèi)的表現(xiàn)形式主要是黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件。我們過(guò)去確實(shí)發(fā)生過(guò)將黨的主張直接作用于國(guó)家事務(wù)，繞開(kāi)憲法法律的情形。例如，農(nóng)村土地集體化問(wèn)題。1954年《憲法》第8條明確規(guī)定：國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)。在合作化之前，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民所有，國(guó)家通過(guò)土地改革，給農(nóng)民頒發(fā)土地證?！昂献骰貏e是人民公社化以后，這些土地實(shí)際上歸集體所有了，但是在1961年《人民公社六十條》才明確規(guī)定的?！盵2]《人民公社六十條》這個(gè)文件從性質(zhì)上講應(yīng)當(dāng)屬于黨內(nèi)法規(guī)，“是在一九六一年三月廣州中央工作會(huì)議通過(guò)的《農(nóng)村人民公社工作條例（草案）》的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)進(jìn)一步的調(diào)查研究和討論試行后，在五、六月北京中央工作會(huì)議上修訂通過(guò)的。”[3]該文件第17條規(guī)定：全大隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)大隊(duì)所有，固定給生產(chǎn)隊(duì)使用。就這樣，黨內(nèi)法規(guī)代行國(guó)家法律，對(duì)土地所有權(quán)進(jìn)行了具有實(shí)質(zhì)意義的調(diào)整。直至1982年的《憲法》才明確規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有。這樣才算完成了從黨內(nèi)法規(guī)到憲法規(guī)定的轉(zhuǎn)變。

二、黨內(nèi)法規(guī)合法性要求的憲法依據(jù)

黨內(nèi)法規(guī)的合法性，是指黨內(nèi)法規(guī)要符合憲法法律的規(guī)定，不能與憲法法律相沖突。其憲法依據(jù)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是《憲法》序言規(guī)定“各政黨……都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)”。政黨以憲法為根本活動(dòng)原則，必然要求政黨活動(dòng)合憲。黨內(nèi)法規(guī)是政黨活動(dòng)的依據(jù)，黨內(nèi)法規(guī)合憲是政黨活動(dòng)合憲的基礎(chǔ)。而且，保證黨內(nèi)法規(guī)合憲，本身就是維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的重要內(nèi)容和具體體現(xiàn)。要滿足這一條，就必須對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合憲性與合法性審查。

二是《憲法》第5條第3款、第4款規(guī)定“各政黨……必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織和個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！闭h遵守憲法和法律，必然要求黨內(nèi)法規(guī)遵守憲法和法律。沒(méi)有黨內(nèi)法規(guī)的合憲性與合法性，就無(wú)法保證政黨遵守憲法和法律。追究違反憲法和法律的行為，包括通過(guò)合憲性與合法性審查，糾正可能同憲法和法律不一致的黨內(nèi)法規(guī)制定行為。而政黨不得有超越憲法和法律的特權(quán)，首先是黨內(nèi)法規(guī)不得規(guī)定超越憲法和法律的內(nèi)容。要滿足這些要求，也必須對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合憲性與合法性審查。

三、黨內(nèi)法規(guī)合法性的保障機(jī)制

（一）黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)定，不得與法律相沖突

黨內(nèi)法規(guī)是黨的權(quán)力的制度化形式。如果允許黨內(nèi)法規(guī)與法律相沖突，就意味著黨的權(quán)力可以不受制約。那么，一方面，會(huì)使建立在憲法基礎(chǔ)上的整個(gè)法律體系的統(tǒng)一性、權(quán)威性受到破壞；另一方面，黨的權(quán)力在法律之外，黨執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)就會(huì)被削弱。

把黨內(nèi)法規(guī)限制在法律之內(nèi)，看似約束了黨的權(quán)力，實(shí)質(zhì)上更有利于黨的領(lǐng)導(dǎo)。因?yàn)闅v史的教訓(xùn)告訴我們，當(dāng)黨的權(quán)力脫離法律的約束時(shí)，黨組織的權(quán)力往往會(huì)向個(gè)人集中，個(gè)人的權(quán)力凌駕于組織之上，最后受損的是整個(gè)黨。黨的領(lǐng)導(dǎo)在那種狀態(tài)下就會(huì)變成個(gè)別人的領(lǐng)導(dǎo)。而把黨內(nèi)法規(guī)限制在法律之內(nèi)，就是要使憲法規(guī)定的公民權(quán)利保障的條款能夠作用到黨內(nèi)，保障黨員作為公民的基本權(quán)利，以此確保黨內(nèi)民主；就是要使憲法規(guī)定的關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)分工的規(guī)定能夠有效施行，避免以加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的名義，使這些機(jī)關(guān)失去應(yīng)有的獨(dú)立性。在這種狀態(tài)下，憲法法律就成為了黨內(nèi)法規(guī)的保障，黨內(nèi)法規(guī)也因此具有更強(qiáng)的生命力。

（二）黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該用于治黨

黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該用于治黨而不是治國(guó)，按照依憲執(zhí)政的要求，執(zhí)政的依據(jù)只能是憲法和法律。

首先，從歷史角度來(lái)看，我們有過(guò)直接依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)治國(guó)理政的經(jīng)歷，歷史已經(jīng)證明這樣的做法是行不通的。直接依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)政是黨政不分、黨法不分、黨企不分、黨和社會(huì)不分的總根源，這是歷史留給我們的深刻教訓(xùn)和反面經(jīng)驗(yàn)。

其次，從憲法規(guī)定來(lái)看，《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！庇纱丝梢缘贸?，人民管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、社會(huì)事務(wù)的依據(jù)，必須由法律規(guī)定，而不能是其他依據(jù)。

將這一條和《憲法》序言中“中國(guó)各族人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下……把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國(guó)家”的表述以及黨章關(guān)于“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)”的規(guī)定，我們還可以得出這樣的推論：

第一，法律規(guī)定優(yōu)位于黨內(nèi)法規(guī)。從執(zhí)政角度而言，黨是主體；就行使“管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、社會(huì)事務(wù)”的權(quán)力而言，人民是主體。人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下行使管理國(guó)家的權(quán)力，黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)為黨的執(zhí)政權(quán)，黨的執(zhí)政權(quán)是人民賦予的。人民管理國(guó)家的權(quán)力優(yōu)位于黨的執(zhí)政權(quán)，人民管理國(guó)家權(quán)力的制度載體（即法律規(guī)定）優(yōu)位于黨的權(quán)力的制度載體（即黨內(nèi)法規(guī)）。正如姜明安教授所言：中國(guó)共產(chǎn)黨依法領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家，依法執(zhí)政既要依國(guó)家法律，又要依黨內(nèi)法規(guī)，二者怎么統(tǒng)一呢？二者統(tǒng)一的原則就是黨內(nèi)法規(guī)服于從國(guó)家法律，國(guó)家法律優(yōu)位于黨內(nèi)法規(guī)。[4]

第二，黨的領(lǐng)導(dǎo)，如果涉及“管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、社會(huì)事務(wù)”方面，亦應(yīng)遵循法律的規(guī)定。因?yàn)檫@些事務(wù)屬于人民行使權(quán)力的范圍，既然人民行使這些權(quán)力的依據(jù)是法律的規(guī)定，那么被人民賦予權(quán)力的執(zhí)政黨，在涉及上述這些事務(wù)時(shí)，自然就不能突破法律的規(guī)定，即不能突破人民賦予的權(quán)力范圍。①這種權(quán)力范圍，既包括實(shí)體上的包括權(quán)力內(nèi)容在內(nèi)的范圍，也包括程序上的包括權(quán)力行使方式在內(nèi)的范圍。

第三，黨內(nèi)法規(guī)不宜直接就“管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、社會(huì)事務(wù)”作出規(guī)定。這些事務(wù)屬于應(yīng)當(dāng)由法律作出規(guī)定的專屬領(lǐng)域，不宜由黨內(nèi)法規(guī)介入。①這里需要強(qiáng)調(diào)的是，黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件是有區(qū)別的。根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，黨內(nèi)規(guī)范性文件不是黨內(nèi)法規(guī)，它可以對(duì)涉及國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)、社會(huì)事務(wù)等提出執(zhí)政黨的意見(jiàn)和設(shè)想，比如十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》。但這是黨的決定，要把這個(gè)決定付諸實(shí)施，還必須把決定的內(nèi)容，通過(guò)法律法規(guī)的形式進(jìn)行轉(zhuǎn)換，這就體現(xiàn)了凡屬重大改革都要于法有據(jù)的要求。

（三）黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合法性審查

對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合法性審查，除了前文所述的憲法依據(jù)外，還涉及到中國(guó)共產(chǎn)黨的準(zhǔn)國(guó)家機(jī)關(guān)屬性。中國(guó)共產(chǎn)黨雖然不是憲法上的國(guó)家機(jī)關(guān)②需要指出的是，在美國(guó)，聯(lián)邦最高法院對(duì)政黨性質(zhì)的判斷，有一系列的憲法性判例，在涉及選舉等事務(wù)時(shí)常常被視為“準(zhǔn)國(guó)家機(jī)關(guān)”。參見(jiàn)葉海波：《政黨立憲研究》，廈門(mén)大學(xué)出版社2009年版，第105-110頁(yè)。，但作為執(zhí)政黨卻在事實(shí)上掌握著國(guó)家權(quán)力?！包h的組織雖然不是國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的一部分，但是，它不僅是國(guó)家法定的領(lǐng)導(dǎo)黨，也是唯一的執(zhí)政黨，實(shí)際行使著領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)機(jī)關(guān)等十分重要的國(guó)家權(quán)力?！盵5]

凡是國(guó)家權(quán)力就要受到憲法的約束，這是實(shí)施憲法的內(nèi)在要求。黨內(nèi)法規(guī)作為體現(xiàn)執(zhí)政黨權(quán)力的制度載體，自然也要受到合法性審查?；蛟S有觀點(diǎn)會(huì)認(rèn)為，如果黨內(nèi)法規(guī)只涉及黨內(nèi)事務(wù)就不用審查了，因?yàn)檫@是黨組織內(nèi)部的事務(wù)。且不說(shuō)這種可能性是否存在，即便黨內(nèi)法規(guī)只涉及黨內(nèi)事務(wù)，也難以保證其具體條文不涉及憲法法律。事實(shí)上，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，即便是純粹的黨內(nèi)事務(wù)，也與國(guó)家事務(wù)有著諸多聯(lián)系。既然中國(guó)特色社會(huì)主義的最本質(zhì)特征是中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，那么中國(guó)特色社會(huì)主義法治的特征之一就是黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)接受合憲性與合法性審查。這是權(quán)力和義務(wù)的統(tǒng)一，是辯證的邏輯關(guān)系。

事實(shí)上，我黨對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的合法性是高度重視的，2013年頒布實(shí)施的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第21條就建立了黨內(nèi)法規(guī)審核機(jī)制，明確規(guī)定要對(duì)黨內(nèi)法規(guī)草案是否“與憲法和法律不一致”等情況進(jìn)行審核。但從客觀上來(lái)說(shuō)，目前還存在一些不足：第一，該審核是對(duì)草案的事先審核，還沒(méi)有建立起事后審核機(jī)制。第二，關(guān)于審核的程序、標(biāo)準(zhǔn)等缺少具體規(guī)定，有待進(jìn)一步細(xì)化。第三，目前主要是黨內(nèi)審核，還沒(méi)有把立法機(jī)關(guān)吸納進(jìn)來(lái)。

（四）黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)全面公開(kāi)

黨內(nèi)法規(guī)之公開(kāi)，在理論上已無(wú)障礙，全國(guó)范圍內(nèi)黨務(wù)公開(kāi)之趨勢(shì)已然形成。但目前的問(wèn)題是，確有部分黨內(nèi)法規(guī)以秘密為由尚不能做到完全公開(kāi)。之所以強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)要做到全面公開(kāi)，一個(gè)重要理由是：不公開(kāi)就談不上合法性審查，審查的前提即是公開(kāi)。如果允許部分黨內(nèi)法規(guī)不公開(kāi)，就是允許其不接受合法性審查，也就等同于允許黨內(nèi)法規(guī)違反法律的可能性存在。當(dāng)然，考慮到確實(shí)有部分黨務(wù)屬于秘密范疇，有保密的需要，那么這些內(nèi)容就不宜采用黨內(nèi)法規(guī)的形式，而采用黨內(nèi)規(guī)范性文件的形式則比較妥當(dāng)。但這并不是說(shuō)黨內(nèi)規(guī)范性文件就可以不用公開(kāi)，而是說(shuō)這類文件中的一部分內(nèi)容不用主動(dòng)公開(kāi)。根據(jù)黨務(wù)公開(kāi)的要求，如果有人對(duì)某一未主動(dòng)公開(kāi)的黨內(nèi)規(guī)范性文件申請(qǐng)公開(kāi)，如符合條件，依然可以依申請(qǐng)公開(kāi)。至于黨內(nèi)規(guī)范性文件是否應(yīng)當(dāng)納入合法性審查的范圍，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)具體情況具體分析。那些主動(dòng)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi)的黨內(nèi)規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)納入審查范圍，而那些涉秘的文件，則應(yīng)以個(gè)案形式，由專門(mén)機(jī)關(guān)來(lái)確定是否納入審查?？傮w而言，黨內(nèi)規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)以公開(kāi)為原則，以不公開(kāi)為例外。

（五）黨內(nèi)法規(guī)中的非黨務(wù)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)上升為法律法規(guī)

鑒于目前黨內(nèi)法規(guī)還存在非黨務(wù)的內(nèi)容，比如辦理黨員干部職務(wù)犯罪案件，由于涉及公民權(quán)利、刑事案件偵查權(quán)與司法權(quán)的分配等問(wèn)題，已經(jīng)不限于純粹的黨內(nèi)事務(wù)了。對(duì)此，黨內(nèi)法規(guī)中類似這種涉及非黨務(wù)的內(nèi)容就應(yīng)該逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉煞ㄒ?guī)，以體現(xiàn)黨依法執(zhí)政而非依規(guī)執(zhí)政的要求。這既是憲法的內(nèi)在要求，也是鞏固黨的執(zhí)政地位和貫徹依法治國(guó)的現(xiàn)實(shí)需要。[6]

（六）黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)是社會(huì)主義法治的重要組成部分

執(zhí)政黨是公權(quán)力的掌握者之一，建設(shè)社會(huì)主義法治必然要求執(zhí)政黨的權(quán)力受到約束，要求把體現(xiàn)執(zhí)政黨權(quán)力的黨內(nèi)法規(guī)納入社會(huì)主義法治的范疇。“以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)是社會(huì)主義法治的重要組成部分”，[7]黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)和憲法法律一道，構(gòu)成社會(huì)主義法治的重要制度載體。

“法治的精神是統(tǒng)治者必須受約束，人民用它來(lái)治理統(tǒng)治者”[8]。之所以強(qiáng)調(diào)必須把黨內(nèi)法規(guī)納入社會(huì)主義法治，是因?yàn)椤耙酪?guī)治黨是依法治國(guó)的重要前提和政治保障”[9]。如何理解這句話呢？依法治國(guó)必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，“中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征?！盵10]所謂最本質(zhì)特征，按照一般的理解，就是該特征的運(yùn)行狀態(tài)代表了其所要反映的主體的運(yùn)行狀況，即中國(guó)共產(chǎn)黨的建設(shè)情況，反映了中國(guó)特色社會(huì)主義的建設(shè)狀況。以此類推，中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)的“法治”建設(shè)情況，反映了中國(guó)特色社會(huì)主義法治的建設(shè)狀況。黨內(nèi)法治的載體就是以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)體系，依法治國(guó)不僅要求黨在法下，還要求黨在黨內(nèi)法規(guī)之下。只有實(shí)現(xiàn)黨的組織和個(gè)人在黨內(nèi)法規(guī)之下，即依規(guī)治黨，才能實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)。

（七）應(yīng)當(dāng)構(gòu)建完善的、與社會(huì)主義法律體系相對(duì)應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)體系

高度重視黨的建設(shè)是中國(guó)共產(chǎn)黨區(qū)別于其他國(guó)家執(zhí)政黨的重要特征。中國(guó)共產(chǎn)黨是擁有8600萬(wàn)黨員的世界第一大長(zhǎng)期執(zhí)政的執(zhí)政黨。要建設(shè)好像這樣一個(gè)黨員人數(shù)相當(dāng)于歐洲一個(gè)中等大國(guó)人數(shù)的政黨，必須依靠一整套完善的黨內(nèi)法規(guī)，這是由中國(guó)共產(chǎn)黨本身的特殊性決定的。黨的任務(wù)、黨所處的內(nèi)外環(huán)境、黨員隊(duì)伍的現(xiàn)狀等，決定了必須改變以往主要以黨的領(lǐng)導(dǎo)人的示范、領(lǐng)導(dǎo)人的意志、黨內(nèi)文件來(lái)建設(shè)黨的模式，而轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽奎h內(nèi)法規(guī)來(lái)建設(shè)黨。

這種轉(zhuǎn)變很明顯是受到了依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的影響。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)在很多方面都借鑒了國(guó)家法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，例如，黨內(nèi)憲法即黨章、黨內(nèi)刑法即紀(jì)律處分條例、黨內(nèi)立法法即黨內(nèi)法規(guī)制定條例、黨內(nèi)組織法即地方委員會(huì)工作條例、黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例等等。這些黨內(nèi)法規(guī)從體例到內(nèi)容無(wú)不帶有鮮明的國(guó)家法律法規(guī)的特點(diǎn)和痕跡，即便是黨內(nèi)法規(guī)這個(gè)名稱也直接借鑒了法學(xué)術(shù)語(yǔ)。

由此，黨要實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政，必須構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，這個(gè)體系必須與社會(huì)主義法律體系相對(duì)應(yīng)，共同構(gòu)成建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的制度載體，共同服務(wù)于建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。所謂相對(duì)應(yīng)，一方面是指黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部要成體系，不能零敲碎打。要根據(jù)黨的建設(shè)的特點(diǎn)，規(guī)劃好黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)各個(gè)方面的計(jì)劃，統(tǒng)籌安排，有序推進(jìn)。另一方面則要建立起黨內(nèi)法規(guī)和法律法規(guī)的有機(jī)銜接，兩者既相互獨(dú)立又彼此貫通，消除兩者在個(gè)別規(guī)定之間的沖突，形成和諧統(tǒng)一的治黨和治國(guó)制度體系。

[1][4]姜明安.論中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào),2012(6):113.

[2]蔡定劍.憲法精解[M].北京:法律出版社,2006:196.

[3]中國(guó)中央文獻(xiàn)研究室.建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編（第十四冊(cè)）[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社,1997:411.

[5]劉松山.運(yùn)行中的憲法[M].北京:中國(guó)民主法制出版社,2008:117.

[6]劉松山.運(yùn)行中的憲法[M].北京:中國(guó)民主法制出版社,2008:112-123.

[7]從嚴(yán)治黨和依法治國(guó)同向而行[EB/OL].http://www.ccdi.gov.cn/xwyw/201410/t20141022_29157.html,2014-10-22.

[8]蔡定劍.憲法精解[M].北京:法律出版社,2006:184.

[9]習(xí)近平.在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年紀(jì)念大會(huì)上的講話[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/n/2012/1205/c64094-19793598.html,2014-03-16.

[10]習(xí)近平.在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/n/2014/0906/c64093-256151 23.html,2015-03-22.