李夢伊

（中國人民公安大學，北京100038）

20世紀60年代，為適應警力增加面臨的主客觀制約因素，美國開始并逐步擴大社區(qū)警務工作，在政府主導、警務部門組織及社區(qū)居民的積極參與下，建立并完善了社區(qū)犯罪預防制度。這些制度在維護社會安全、保障民眾生命及財產(chǎn)安全方面起到了不可替代的作用。守望相助制度（英文為“neighborhood watchprogram”）是美國社區(qū)警務戰(zhàn)略的重要實施項目之一,在美國社會的犯罪預防特別是城市社區(qū)的犯罪預防與控制中獨具特色，很值得我國在構建社會治安防范體系及社區(qū)警務工作中借鑒。

美國相關執(zhí)法部門非常重視項目框架的構建和機制內(nèi)部的協(xié)作，從政府組織、警務部門及社區(qū)等多方面密切配合、分工負責，將社區(qū)居民變成警察的“眼睛和耳朵”，使社區(qū)犯罪預防守望相助成為了社區(qū)犯罪預防和居民治安的有效組織形式。

一、美國守望相助制度的實施背景

美國守望相助制度的起源可追溯到17世紀的美洲英屬殖民地時期，當時的項目組織形式是由社區(qū)部分居民（即雇主）出資雇傭看護人，被雇傭的看護人主要負責社區(qū)范圍內(nèi)的街道巡邏?？醋o人要對社區(qū)雇主的財產(chǎn)負責，他們之間的關系帶有鮮明的契約雇傭制特點。當代守望相助制度與此形式的本質(zhì)不同在于參與者為社區(qū)內(nèi)居民，且該組織為公益服務性，所進行的活動是社區(qū)居民進行犯罪預防及自救、自助的非官方群眾性自愿活動。

美國現(xiàn)行的守望相助制度始建于20世紀60年代末。以1964年發(fā)生在紐約市皇后區(qū)的凱蒂·珍諾維絲強奸、謀殺案為起因。美國民眾對當時許多目擊者視而不見的做法十分憤怒，同時也對警察的工作效率產(chǎn)生不滿，隨后一些當?shù)氐木用褡园l(fā)組成了負責看護社區(qū)的小組。1972年，在美國警務援助廳的支持和幫助下，美國警長協(xié)會開始在全美范圍內(nèi)建立守望相助制度。2001年“9·11”恐怖襲擊事件發(fā)生后，美國當局更是加強了守望相助的制度建設，守望相助制度從最初的預防犯罪角色向防范災難、應對緊急情況和防范恐怖襲擊等方向擴展。

二、美國守望相助制度的理念與目標、組織架構和運行程序

（一）守望相助制度的理念與目標

由于守望相助制度的起因是民眾對威脅社區(qū)安全的不穩(wěn)定因素存在著顧慮，因此大多數(shù)的守望相助組織建立在高離婚率家庭、低收入者居多和多種族居民所在的老舊社區(qū)。美國守望相助制度工作的基本理念和目標是：“增加項目參與者數(shù)量，減少犯罪概率。匯集居民力量，減少區(qū)域犯罪，共同打擊犯罪，重建社區(qū)秩序，促進高品質(zhì)生活”。由此不難看出，美國守望相助工作的首要任務是維護社區(qū)穩(wěn)定、預防和控制各種違法犯罪行為。

實際上，預防社區(qū)犯罪一直是美國守望相助制度的主要工作目標和工作任務。從該制度實施60多年的實踐情況看，美國社區(qū)居民參與犯罪預防的意識和能力得到顯著提升。居民自發(fā)地識別犯罪、主動報案率及控制犯罪的效果十分明顯，以此保障了居民安全、維護了高品質(zhì)的社區(qū)生活，同時也為警務部門提供了志愿者支持，減輕了警務部門工作負擔。守望相助制度志愿者通常采取觀察的方式作為預防犯罪的手段，有時也采取主動巡邏等方式維護社區(qū)正常秩序。通過守望相助制度的實施，社區(qū)內(nèi)犯罪率有所下降，守望相助制度也受到了美國社會的支持和肯定。

（二）守望相助制度的組織架構

在美國警長協(xié)會、司法援助局、司法項目辦公室和美國司法部的共同努力下，聯(lián)邦機構、各州、地區(qū)警務部門、警務聯(lián)絡官、社區(qū)居民被納入美國守望相助制度的組織架構，而且這些部門及人員分工明確、相互銜接，成為一個有機的體系。

聯(lián)邦機構部門（包括司法援助局、司法項目辦公室、美國司法部和美國警長協(xié)會等多個組織，其中美國警長協(xié)會為牽頭部門）為守望相助工作提供行政與財務方面的指導與幫助，負責生產(chǎn)、分配守望相助項目工作所需的物品，并且從理論層面上指導、協(xié)助全美的守望相助項目。各州、地區(qū)警務部門負責與管轄地區(qū)內(nèi)的社區(qū)建立良好的合作關系，建立、完善本地守望相助項目工作機制，提升志愿者的工作能力，提高守望相助項目工作效率，增強管轄范圍內(nèi)社區(qū)居民的生活安全感。警務聯(lián)絡官（警務部門負責與社區(qū)聯(lián)系的警務人員）受警務部門的委派，負責指導守望相助項目負責人的工作，與負責人共同制定有益于社區(qū)安全的方案；聯(lián)絡官會對負責人、區(qū)域長（類似于中國的居委會負責人）以及成員進行培訓；聯(lián)絡官同時還負責指導、幫助守望相助項目組織的其他活動。居民咨詢委員會是由社區(qū)居民組成的監(jiān)管守望相助項目運行的組織，主要負責組織資金募集，與警務部門保持聯(lián)系，向政府部門匯報可能發(fā)生在社區(qū)的安全穩(wěn)定問題。守望相助項目負責人主要負責管理組織內(nèi)成員，在志愿者、警務人員及民間組織間發(fā)揮重要協(xié)調(diào)作用，安排志愿者參加防范犯罪的培訓與活動，領取、分配工作物品，制定特殊的預防犯罪方案，建立社區(qū)身份識別系統(tǒng)。每名守望相助項目區(qū)域長負責的范圍為10-15個美國家庭住宅。區(qū)域長負責做好守望相助項目組織負責人與居民之間的協(xié)調(diào)工作，發(fā)揮承上啟下的橋梁和紐帶作用。其具體工作內(nèi)容包括統(tǒng)計區(qū)域內(nèi)居民的聯(lián)系方式，邀請社區(qū)新入住居民參加守望相助項目，建立區(qū)域身份識別系統(tǒng)，定期詢問居民需求及建議等。守望相助項目志愿者主要在社區(qū)內(nèi)進行日常巡邏，注意發(fā)現(xiàn)可疑人員并觀察其活動，一旦發(fā)現(xiàn)違法犯罪活動應立即向當?shù)鼐觳块T報告或撥打911報警電話，但應盡量避免與可疑人員發(fā)生正面沖突。

（三）守望相助制度中項目的運行程序

由于社區(qū)居民工作性質(zhì)不同、工作時間不一致、居民互相不熟悉、社區(qū)環(huán)境不盡相同，因此，建立和維護守望相助項目，特別是其組織形式構建應結合社區(qū)特點，達到發(fā)揮守望相助項目最大功效的目的。在美國，建立、維護守望相助項目分為如下五個基本程序。

第一，明確社區(qū)存在的問題及其解決策略。在建立之初，首先由社區(qū)內(nèi)項目發(fā)起者向當?shù)鼐炀稚暾埥⒈旧鐓^(qū)的守望相助項目組織。警察局根據(jù)社區(qū)的性質(zhì)、地域特點、居民數(shù)和犯罪特點，與項目發(fā)起人共同分析總結社區(qū)內(nèi)可能發(fā)生的犯罪形式及應對方法。這一環(huán)節(jié)有利于在項目建立伊始準確地定位工作重點，作到有的放矢。

第二，在警務人員與居民間建立有效的合作關系。為確保建立守望相助項目組織，參與守望相助項目工作的警務人員必須了解、掌握社區(qū)居民的需要，并在社區(qū)防范犯罪中發(fā)揮模范帶頭作用；居民也應如實、詳細地向警務人員反映社區(qū)內(nèi)存在的各類治安問題及安全隱患，以做到警務信息的及時傳遞，保證關鍵信息在警務人員與居民間無縫對接。

第三，對居民的需求進行有效評估。在許多情況下，警務人員與社區(qū)居民關注的問題有所不同。警務人員可能關注對社會危害性更大的犯罪，而社區(qū)居民可能更關注類似于自行車被盜等案件。在警方看來，社區(qū)居民關注的案件并非大案、要案，故而有效的守望相助項目應將警務人員與社區(qū)居民所關注的問題緊密聯(lián)系起來，使雙方共同決定守望相助項目的工作重點與工作方法。

第四，召開定期會議，并選用、訓練一支有力的志愿者隊伍。守望相助項目組織成立后，組織負責人應該定期召開社區(qū)安全會議，并且利用定期會議對志愿者進行有效培訓。當?shù)氐木瘎詹块T不但要對志愿者的背景進行嚴格審查，也應向志愿者提供相關培訓和支持。要依靠有力的組織、管理和激勵制度，使志愿者主動地參與到守望相助項目工作中。

第五，制定有價值的工作計劃與方案。守望相助項目組織應不斷發(fā)現(xiàn)社區(qū)存在的新問題，積極尋找解決問題的新途徑，適時制定保障社區(qū)安全的新方案，以此優(yōu)化社區(qū)環(huán)境，保證居民人身、財產(chǎn)安全。

三、美國守望相助制度的優(yōu)勢

（一）理念、目標定位準確，推動社區(qū)警務與居民的深度融合

將“增加項目參與者數(shù)量，減少犯罪概率。匯集居民力量，減少區(qū)域犯罪，共同預防犯罪，重建社區(qū)秩序，促進高品質(zhì)生活”作為項目的理念和目標，充分地體現(xiàn)出了美國社區(qū)警務吸納居民參與并為居民服務的特點，促進了警方與社區(qū)內(nèi)居民在警務社區(qū)工作領域內(nèi)的緊密合作。這也反映出在當今時代，隨著社會組織形態(tài)的變化，美國社區(qū)警務的出發(fā)點和落腳點更加轉向注重預防犯罪，而非案件發(fā)生后被動反應式地應對。充分發(fā)揮社區(qū)居民的能動性和積極性，發(fā)動民眾的力量共同預防犯罪，匯集民眾的智慧共同打擊犯罪，才是有效提升警務工作效率和作用的重要基礎和前提。從美國實施守望相助制度的實踐效果看，居民在預防犯罪中“觀察員”與“通信員”的作用得到充分體現(xiàn)。其一方面減少了警務人力資源浪費，另一方面提升了警務反應速度，不僅推動了美國社區(qū)警務戰(zhàn)略發(fā)展，而且有效地改善了警民關系。

（二）工作重心突出，為不同社區(qū)提供優(yōu)質(zhì)的差異性服務

由于美國有多種族融合和各社區(qū)的歷史成因不同等特點，因此各個社區(qū)內(nèi)存在的治安問題及安全隱患不盡相同。從美國各地守望相助制度項目的內(nèi)容看，其工作重心均與當?shù)貙嶋H存在的犯罪現(xiàn)狀及治安問題相適應，制定守望相助計劃和應對措施也比較具體且針對性強。因此，警察與社區(qū)居民能夠及時根據(jù)社區(qū)內(nèi)新增犯罪的特點，調(diào)整和完善守望相助對策。例如，某社區(qū)經(jīng)常發(fā)生盜竊案件，警方會根據(jù)該社區(qū)的犯罪地圖，查找出案件經(jīng)常發(fā)生的區(qū)域，并且結合周邊環(huán)境（周邊社區(qū)或者公用設施）、密集作案時間、人員往來情況等相關信息，綜合分析盜竊案件的隨機性概率，以此制定守望相助協(xié)防計劃。

（三）框架內(nèi)各組織和部門分工明確，共同促進守望相助項目良性發(fā)展

在項目框架內(nèi)的機構和人員配置方面，從國家層面的司法援助局、司法項目辦公室和美國司法部等聯(lián)邦機構部門到各州、地區(qū)的警務部門均加入該項目的框架內(nèi)。從中可以看出美國各級執(zhí)法部門對這一民眾自治組織的重視與支持。聯(lián)邦機構部門在行政和財務方面的指導和幫助為項目發(fā)展提供了有力的保障，從理論層面的指導使項目的目標和任務更加明確；各州、地區(qū)的警務部門實際指導并聯(lián)絡各項目負責人，起到了承上啟下的關鍵作用；項目負責人、區(qū)域長和志愿者承擔了項目的主要工作，并可以切實地為項目的運作和取得實效發(fā)揮積極的實際作用。由此可見，框架內(nèi)各層級、各方面分工明確，既有指導性組織又有實施性機構，既有保障類服務工作又有犯罪預防的具體任務。守望相助項目雖然是各社區(qū)自行實施的民眾項目，但是國家和地方政府在政策方面、人力和物力方面的充分支持是前提和基礎。該制度及具體項目雖然沒有明確的逐層領導機制，但是項目內(nèi)相關人員可以根據(jù)任務分工各司其職。人員的明確分工，使得各守望相助項目可以得到長期良好的發(fā)展。

（四）培訓形式多樣，全面提升項目志愿者的工作能力

由于守望相助制度志愿者多為當?shù)鼐用瘢瑢τ陬A防犯罪等知識理解尚淺，實踐能力較差，因此上崗前的培訓顯得尤為重要。針對這一情況，在項目實施過程中警務部門的聯(lián)絡人員定期講授一些常識性安全知識以及遇到某些突發(fā)情況時的緊急應對方式。這樣不僅可以保證志愿者在工作時的人身安全，也可以廣泛宣傳安全常識，提高社區(qū)居民的安全意識。

除當?shù)鼐瘎詹块T會定期組織志愿者進行警務相關知識培訓外，還開辟了多種培訓途徑和形式。如志愿者也可以通過網(wǎng)絡途徑學習必要的社區(qū)安全知識（如USAonwatch——“看護美國組織”）。通過集體學習、個人學習與組織討論等方式，全面提升志愿者社區(qū)警務工作的能力，志愿者可以掌握更全面的社區(qū)警務工作知識和更多的社區(qū)警務工作方法。

四、美國守望相助制度對我國社區(qū)治安防范和社區(qū)警務工作的啟示

（一）進一步提高對社區(qū)治安志愿組織作用的認識，加大立法、政策和財物等的支持力度

公安機關與廣大人民群眾相結合是我國公安工作的基本方針，也是我國公安工作的優(yōu)勢和特色，在各個時期都發(fā)揮了不可替代的重要作用。然而，隨著社會組織結構的不斷變化，特別是城市化進程的加快，我國居民的居住形式和人口結構呈現(xiàn)出了多元化特點，因此社區(qū)的治安防范體系和組織建設也應與此相適應。近年來，城鎮(zhèn)住宅小區(qū)物業(yè)保安組織逐步取代了原有的居民治安組織，由于對社區(qū)和居民的情況了解有限，很多情況下僅限于對社區(qū)人員出入的一般性管理，犯罪預防整體防控效果不明顯。加之目前城鎮(zhèn)還存在大量的老舊小區(qū)、棄管小區(qū)和“城中村”等。這些區(qū)域尚無物業(yè)保安組織，然而這些地區(qū)恰恰需要重點預防。美國建立社區(qū)居民守望相助制度的作法和經(jīng)驗，很值得我國現(xiàn)階段在建設社區(qū)犯罪預防工作體系時學習和借鑒。我國的社區(qū)居民治安防范組織建設，是一個需要統(tǒng)籌考慮的系統(tǒng)工程。首先，要制定相應的法律法規(guī)，依法依規(guī)推動這項工作長期穩(wěn)定發(fā)展。其次，在政府層面加大對社區(qū)居民治安志愿組織和工作的財物支持，設立財政專項經(jīng)費，并配備統(tǒng)一的必要設施和物資，做到志愿者工作的公益性和政府支持的保障性相結合。再次，將社區(qū)治安志愿組織建設和居民組織的犯罪預防活動作為警察部門的工作之一，在公安機關設立相應的工作崗位，配備專職工作人員，完善警務人員、社區(qū)居民組織和居民志愿者的工作機制和任務分工。

（二）緊密結合各社區(qū)的治安狀況，制定針對性強的社區(qū)治安防范方案

美國社區(qū)犯罪預防守望相助制度之所以在社區(qū)犯罪預防和密切警民合作方面發(fā)揮了重要作用，特別是最大限度地調(diào)動了社區(qū)居民參與的積極性和主動性，一個重要的因素是各社區(qū)守望相助項目和方案具有極強的針對性。也就是說，它與當前美國社會的社區(qū)結構狀況、人員組成及犯罪形勢相適宜，居民關心和參與社區(qū)犯罪預防就是維護自身的安全和利益。隨著我國改革開放的逐步深化和擴大，以及城鎮(zhèn)化進程加速，來華定居的外國人會大量增加，國內(nèi)的人口流動也會更加頻繁，社區(qū)的結構和人員組成會呈現(xiàn)多樣化趨勢，社區(qū)的犯罪預防工作必須因地制宜、突出重點，必須改變以往那種統(tǒng)一部署、統(tǒng)一要求、統(tǒng)一標準的工作思路，使社區(qū)的犯罪預防方案和措施在時間、地域上體現(xiàn)出差異性和針對性。

（三）加強對社區(qū)治安志愿者的培訓，促進增強居民犯罪預防工作的實效

若要充分發(fā)揮社區(qū)居民治安組織和居民治安志愿者的作用，使其真正成為社區(qū)警務戰(zhàn)略的有效載體和重要渠道，避免出現(xiàn)治安預防的“稻草人”現(xiàn)象，必須開展有效和規(guī)范的培訓。在這方面，公安機關特別是基層公安機關應將其作為經(jīng)常性的工作任務之一。近幾年來，上海等地公安機關通過開辦公民警校的形式，對公眾進行基本警務知識普及、犯罪預防培訓等，取得了很好的示范效果?？沙浞掷枚喾N資源、多措并舉，加強對社區(qū)居民治安志愿者的培訓。例如各地公安院校和民警培訓基地可定期或不定期舉辦居民治安志愿者培訓班，向志愿者講授相關的社區(qū)犯罪預防方法與手段；公安機關可建立專門的培訓網(wǎng)站，采用遠程網(wǎng)上自學自訓的辦法為志愿者提供必要的社區(qū)犯罪預防信息。這樣既保證了信息的時效性，又能滿足志愿者隨時學習的要求?；鶎庸矙C關特別是公安派出所還可以直接走入居民社區(qū)，結合各社區(qū)和居民的具體情況開展有針對性的現(xiàn)場培訓活動。

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