陳 新

（中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430073）

地方國家榮譽(yù)制度是地方國家機(jī)關(guān)通過特定權(quán)力確立并授予榮譽(yù)稱號的規(guī)則的總稱。在當(dāng)前法治中國建設(shè)的宏觀背景下，武漢市在全國開創(chuàng)性地提出了“建立武漢城市榮譽(yù)制度”的戰(zhàn)略目標(biāo)①2011年12月，武漢市在第十二次黨代會中專門指出，“建立城市榮譽(yù)制度，設(shè)立功勛市民、模范市民、文明市民等榮譽(yù)稱號”。2013年武漢市委辦公廳、市政府辦公廳聯(lián)合下文，出臺《關(guān)于建立武漢城市榮譽(yù)制度的通知》。，具有創(chuàng)新性和示范性，但如何建立并完善武漢城市榮譽(yù)制度，不僅是實(shí)踐問題，也是理論問題，需要理論到實(shí)踐多層次的反思總結(jié)。其中，武漢城市榮譽(yù)制度已有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，還存在哪些不足、這些不足的原因以及如何具體完善等是建立和完善武漢城市榮譽(yù)制度必須思考的問題。本文嘗試對此發(fā)表粗淺看法，希望引起大家的關(guān)注并就教于大家。

一、武漢城市榮譽(yù)制度實(shí)踐取得的成績

全面客觀總結(jié)武漢城市榮譽(yù)制度運(yùn)行取得的成績是完善該制度的前提和基礎(chǔ)。從榮譽(yù)制度角度來看，武漢城市榮譽(yù)制度成績主要表現(xiàn)在三個方面：

（一）開展多種形式的榮譽(yù)稱號頒授活動，發(fā)揮榮譽(yù)權(quán)力在社會管理中的積極作用

“國家大事，唯賞與罰”。榮譽(yù)權(quán)力既是國家權(quán)力也是一種社會權(quán)力，作為國家權(quán)力組成部分的榮譽(yù)稱號決定授予權(quán)力，是國家榮譽(yù)制度的重要組成部分。適宜地行使該項權(quán)力，不僅是榮譽(yù)制度的有效運(yùn)行，也是其職能的有效履行。近年來，隨著武漢政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會的快速發(fā)展，各行業(yè)涌現(xiàn)了許多具有典型意義的先進(jìn)個人和集體，為順應(yīng)社會發(fā)展潮流，發(fā)揮國家機(jī)關(guān)在社會發(fā)展中的引導(dǎo)與主導(dǎo)作用，同時也促進(jìn)本區(qū)域健康協(xié)調(diào)發(fā)展，武漢市黨政機(jī)關(guān)單獨(dú)或聯(lián)合表彰了各行業(yè)各類型的先進(jìn)個人或集體。從表彰的主體來看，有武漢市執(zhí)政黨組織、地方權(quán)力機(jī)關(guān)、人民政府，還有政府的職能部門，甚至武漢市轄區(qū)內(nèi)的區(qū)級國家機(jī)關(guān)也開展了榮譽(yù)表彰活動。另外，一些半官方組織，如社會團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會也組織開展榮譽(yù)評比表彰，一些社會組織，如媒體組織也通過其掌握的媒介，聯(lián)合或單獨(dú)組織開展榮譽(yù)表彰。從受表彰者角度來看，涉及行業(yè)領(lǐng)域比較廣泛，有科技創(chuàng)新人才、企業(yè)精英、管理能手、道德楷模、國際友人等。多主體、多層次的榮譽(yù)表彰活動使社會各行業(yè)先進(jìn)能得到及時的贊揚(yáng)和肯定，發(fā)揮這些先進(jìn)分子在全社會的激勵和示范作用。同時，武漢市豐富多彩的榮譽(yù)表彰實(shí)踐，為不斷完善武漢市地方榮譽(yù)制度提供了經(jīng)驗(yàn)。正是多樣化的地方榮譽(yù)表彰實(shí)踐，使地方國家機(jī)關(guān)認(rèn)識到以榮譽(yù)稱號授予為核心內(nèi)容的地方榮譽(yù)制度是實(shí)現(xiàn)地方國家機(jī)關(guān)管理職能的重要手段，規(guī)范地方國家機(jī)關(guān)榮譽(yù)權(quán)力行使、構(gòu)建科學(xué)的地方榮譽(yù)制度具有必然性和緊迫性。

（二）產(chǎn)生了一批有一定影響力的地方榮譽(yù)稱號

地方榮譽(yù)制度是國家機(jī)關(guān)圍繞榮譽(yù)稱號的確立、評比、授予、頒發(fā)形成的規(guī)則。在一定程度上可以說，榮譽(yù)稱號是地方榮譽(yù)制度的核心，榮譽(yù)稱號的權(quán)威性、認(rèn)同度直接反映榮譽(yù)制度的運(yùn)行實(shí)效。在近年榮譽(yù)稱號授予過程中，武漢市有關(guān)國家機(jī)關(guān)及時對做出重大貢獻(xiàn)的社會成員進(jìn)行獎勵，并授予他們相應(yīng)的榮譽(yù)稱號。一些榮譽(yù)稱號獲得了良好的社會效果，例如，由武漢市委組織部、市委宣傳部、團(tuán)市委、市財政局、市人力資源和社會保障局、市青聯(lián)等舉辦的“武漢十大杰出青年”，從1991年至2012年已連續(xù)評比了九屆；由武漢市政府組織實(shí)施的“榮譽(yù)市民”評比，從1985年開始至2013年，共14位外籍人士獲得該榮譽(yù)稱號；武漢市勞動模范評比稱號也受到廣泛關(guān)注。近年，武漢市委宣傳部、市文明辦、市總工會、團(tuán)市委、市婦聯(lián)聯(lián)合組織開展的“武漢市道德模范稱號”（2008年為第一屆，2013年為第四屆）也由于媒體的廣泛宣傳、民眾的深度參與而被民眾所了解。武漢市總工會組織設(shè)置并分別授予的武漢市勞動模范、武漢五一勞動獎狀、武漢五一勞動獎?wù)潞臀錆h市工人先鋒號，至2012年已連續(xù)15屆。經(jīng)武漢市人民政府同意，1993年專門針對國際友人和外國專家而設(shè)立了“黃鶴友誼獎”，[1]該獎項從設(shè)立至2010年已有來自14個國家的106位外國專家和國際友人獲此榮譽(yù)。

此外，中共武漢市委、武漢市政府于2004年設(shè)立的“武漢市有突出貢獻(xiàn)中青年專家”榮譽(yù)稱號（2004年之前至1997年時稱為“武漢市優(yōu)秀專家”）、2008年設(shè)置的“武漢杰出人才獎”等榮譽(yù)稱號，也都有一定的影響力。

這些榮譽(yù)稱號之所以能在全社會引起廣泛關(guān)注并發(fā)揮一定的社會引導(dǎo)和示范作用，主要有幾個原因：一是榮譽(yù)稱號評比的連續(xù)性；二是設(shè)置榮譽(yù)稱號的組織機(jī)構(gòu)的權(quán)威性；三是媒體、民眾的廣泛參與和動員；四是榮譽(yù)稱號附有優(yōu)厚的物質(zhì)獎勵。特別是受表彰者的卓越貢獻(xiàn)，使這些榮譽(yù)稱號在社會上產(chǎn)生了廣泛的影響力和號召力。

（三）探索制定榮譽(yù)稱號的規(guī)范性文件，規(guī)范本地方國家榮譽(yù)權(quán)力的行使

榮譽(yù)制度的規(guī)范性是榮譽(yù)制度成熟完善的重要標(biāo)志。武漢市政府在榮譽(yù)稱號頒授過程中，不僅注重榮譽(yù)稱號頒發(fā)的對象先進(jìn)性，還注意從制度上規(guī)范榮譽(yù)稱號的頒發(fā)標(biāo)準(zhǔn)、范圍、程序。例如，武漢市政府在2003年專門修訂了針對外國友人設(shè)立“黃鶴友誼獎”的暫行規(guī)定；為規(guī)范武漢市專家人才的評比表彰，2004年武漢市委辦公廳、市政府辦公廳聯(lián)合下文，印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)武漢市各類專家選拔管理工作的意見》的通知，規(guī)范了“武漢市有突出貢獻(xiàn)中青年專家”榮譽(yù)稱號的評選；2005年6月8日，中共武漢市委、武漢市政府印發(fā)了《武漢杰出人才獎評選辦法（試行）》的通知；2010年5月20日，武漢市政府制定并通過了《武漢市授予榮譽(yù)市民稱號規(guī)定》，該文件總結(jié)了這些年武漢市評選榮譽(yù)市民的經(jīng)驗(yàn)，明確規(guī)定了武漢市榮譽(yù)市民的評選條件、具體程序、具體禮遇等內(nèi)容，特別規(guī)定了榮譽(yù)市民的榮譽(yù)稱號需要經(jīng)過武漢市人大常委會批準(zhǔn)的程序。

不僅政府機(jī)關(guān)及其職能部門注意制定規(guī)則規(guī)范國家榮譽(yù)權(quán)力的行使，權(quán)力機(jī)關(guān)也在武漢市榮譽(yù)制度的完善過程中，對成熟的經(jīng)驗(yàn)注意上升到地方性法規(guī)層面，使其具有法律效力。例如，1997年11月20日武漢市第九屆人民代表大會常務(wù)委員會第36次會議通過了《武漢市獎勵和保護(hù)見義勇為人員條例》，2010年9月15日武漢市第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第27次會議通過了對該條例的修改。該地方性法規(guī)第7條明確了兩種榮譽(yù)稱號的法律效力，即授予見義勇為先進(jìn)分子稱號和授予見義勇為英雄。該法第8條還規(guī)定了榮譽(yù)稱號的審批和決定主體，即授予見義勇為先進(jìn)分子稱號的，由市、區(qū)社會治安綜合治理委員會申報，同級人民政府審批；授予見義勇為英雄等地方榮譽(yù)稱號的，由市人民政府審核，提請市人大常委會決定。地方性法規(guī)的規(guī)定使見義勇為的榮譽(yù)稱號更具權(quán)威性和吸引力。

隨著武漢榮譽(yù)稱號授予實(shí)踐的開展，2012年武漢市文明委通過了《關(guān)于建立武漢城市榮譽(yù)制度的意見》，該文件明確指出要在武漢市設(shè)立功勛市民、模范市民、文明市民榮譽(yù)稱號，并具體制定了《武漢市功勛市民評選表彰實(shí)施辦法》、《武漢市模范市民評選表彰實(shí)施辦法》、《武漢市文明市民評選表彰實(shí)施辦法》。由于三種榮譽(yù)稱號評選對象相對廣泛，這些規(guī)范性文件在整個武漢城市榮譽(yù)制度建設(shè)中更占重要地位。

這些規(guī)范性文件的制定、修改及實(shí)施表明，武漢市國家機(jī)關(guān)在榮譽(yù)稱號頒發(fā)過程中，正在不斷探索國家榮譽(yù)權(quán)力規(guī)范途徑與方式，嘗試通過規(guī)范形式特別是公開的法律規(guī)范調(diào)整頒發(fā)榮譽(yù)稱號涉及的社會關(guān)系，建立穩(wěn)定的制度。

二、武漢城市榮譽(yù)制度存在的不足

武漢市地方榮譽(yù)制度雖然取得了明顯成績，但與社會發(fā)展的要求相比較，特別是與榮譽(yù)制度功能的充分發(fā)揮相比還有較大的距離。具體來說，武漢城市榮譽(yù)制度還存在如下不足：

（一）榮譽(yù)稱號評比授予缺乏連續(xù)性

作為國家制度組成部分的地方國家榮譽(yù)制度，其權(quán)威性來源于相關(guān)榮譽(yù)稱號評比的規(guī)范運(yùn)行，包括根據(jù)事先規(guī)定的間隔時間定期評比表彰。實(shí)踐中，武漢市設(shè)置的一些榮譽(yù)稱號并沒有完全根據(jù)事先設(shè)置時的規(guī)劃來運(yùn)行，例如，武漢市見義勇為稱號評比，不是根據(jù)事先的規(guī)定每年評比一次，武漢市榮譽(yù)市民稱號也沒有兩年評選一次。“武漢市杰出青年”榮譽(yù)稱號從1991年首次評比至2012年共評比九屆，每屆之間相隔時間并不相同，有的是兩年，有的是三年?！拔錆h市優(yōu)秀科技工作者”榮譽(yù)稱號的評比也有類似問題，從2007年至2013年共評比四屆，但每屆評比間隔時間有一年、兩年、三年。2005年武漢市出臺了《武漢杰出人才評選辦法（試行）》，設(shè)立“武漢杰出人才獎”和“武漢優(yōu)秀人才獎”，并且規(guī)定兩獎項每三年評選一次。[2]但該獎項自2008年3月首次評比之后，至今沒有進(jìn)行第二次評比。2013年經(jīng)武漢市委、市政府同意，武漢市文明委專門下文組織開展“武漢市功勛市民、模范市民、文明市民評選表彰工作”，文件明確規(guī)定了評比組織、程序、具體條件、時間進(jìn)度等內(nèi)容，并且在全市進(jìn)行了廣泛宣傳動員，但該項榮譽(yù)稱號并沒有在文件要求的2013年5月16日“隆重召開武漢市功勛市民、模范市民、文明市民表彰大會”上宣布，[3]而且至今也沒有實(shí)施。

榮譽(yù)稱號不能根據(jù)事先的規(guī)定進(jìn)行頒發(fā)和授予，該現(xiàn)象的普遍存在，一方面降低了榮譽(yù)稱號在社會成員心目中的地位，損害榮譽(yù)稱號的權(quán)威，不能有效發(fā)揮其對社會成員行為的激勵引導(dǎo)作用，另一方面也說明榮譽(yù)制度的規(guī)范性不強(qiáng)。

（二）榮譽(yù)稱號評比表彰對象范圍較窄，評比標(biāo)準(zhǔn)較單一

獲得國家榮譽(yù)是每個公民應(yīng)享有的權(quán)利。我國《憲法》第42條規(guī)定：“國家提倡社會主義勞動競賽，獎勵勞動模范和先進(jìn)工作者?！鄙鐣蓡T分別在各自工作崗位上運(yùn)用不同方式，為社會作出自己的貢獻(xiàn)。每個人都應(yīng)有獲得國家榮譽(yù)表彰的可能性，這是法律面前人人平等在國家榮譽(yù)權(quán)力面前的具體要求，也是民主國家公民主人地位的生動體現(xiàn)。疏理武漢市近年設(shè)置的榮譽(yù)稱號可以發(fā)現(xiàn)，如“武漢市優(yōu)秀科技工作者”、“武漢杰出青年企業(yè)家”、“武漢杰出青年科技創(chuàng)新獎”、“武漢市最具影響力人物”、“武漢杰出人才獎”和“武漢優(yōu)秀人才獎”等榮譽(yù)稱號，都是針對科技、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域設(shè)置的，其他行業(yè)領(lǐng)域設(shè)置較少甚至沒有，如就沒有針對廣大農(nóng)村的農(nóng)民設(shè)置相應(yīng)的榮譽(yù)稱號。普通百姓除可能獲得道德模范、五一勞動獎?wù)碌壬贁?shù)榮譽(yù)稱號之外，其他大多數(shù)都難以獲得。另外，也沒有針對私營業(yè)主、志愿者等行業(yè)領(lǐng)域設(shè)置的榮譽(yù)稱號。

已設(shè)置的榮譽(yù)稱號當(dāng)選條件比較苛刻，一般都要求對武漢市的經(jīng)濟(jì)、科技、社會管理等方面做出重大貢獻(xiàn)。該標(biāo)準(zhǔn)將許多默默無聞長期在普通崗位上辛勤工作，但卻沒有取得驚人成績的社會成員排除在外。

武漢市榮譽(yù)稱號設(shè)置與表彰的傾向性具有一定合理性，反映了武漢市側(cè)重發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、文化、科技事業(yè)，希望通過這些榮譽(yù)稱號的設(shè)置和評比表彰來推動相關(guān)領(lǐng)域迅速發(fā)展。但從長遠(yuǎn)和全局來看，這種設(shè)置及評比標(biāo)準(zhǔn)的重疊與單一，造成榮譽(yù)稱號為社會精英所壟斷，大量普通社會成員被排除在外，使一些榮譽(yù)稱號僅停留在少數(shù)人圈子中，并沒有完全普及到全社會或深入民眾內(nèi)心，也沒有發(fā)揮到調(diào)動廣大社會成員積極性的作用。

（三）榮譽(yù)稱號名稱缺乏鮮明的地方特色

武漢市地方榮譽(yù)稱號作為地方榮譽(yù)制度的組成部分，不僅承擔(dān)著對受表彰者行為的承認(rèn)，具有贊美、激勵和引導(dǎo)的功能，還承載著傳承地方文化、塑造地方人文精神等功能。政府在設(shè)置地方榮譽(yù)稱號時，應(yīng)具有鮮明的地方特色，使其能區(qū)別于中央和其他地區(qū)的榮譽(yù)。武漢市榮譽(yù)稱號雖然數(shù)量不少，并且一些榮譽(yù)稱號已深入人心，但就目前武漢設(shè)置的榮譽(yù)稱號來看，名稱都比較單調(diào)，無法與其他地區(qū)或中央設(shè)置的榮譽(yù)稱號區(qū)別開來，明顯的具有同質(zhì)性。例如，榮譽(yù)市民、見義勇為、道德模范、十佳青年等等，這些榮譽(yù)稱號在全國各地非常普遍，不足以顯示出武漢本地方獨(dú)有的地域、人文或城市精神文化品位。構(gòu)建地方榮譽(yù)制度，確立鮮明地方特色的榮譽(yù)稱號名稱，也是樹立城市形象、打造城市文化品牌的重要手段。

（四）榮譽(yù)稱號的精神性獎勵體現(xiàn)不充分

許多榮譽(yù)稱號的頒發(fā)經(jīng)常伴隨有各種有形或無形的物質(zhì)獎勵。例如，武漢市對五一勞動獎?wù)芦@得者和勞動模范實(shí)行政府榮譽(yù)津貼制度，市級勞動模范每月有80元津貼。[4]武漢市見義勇為條例明確規(guī)定，該榮譽(yù)獲得者將獲得10萬元的金錢獎勵，武漢市功勛市民條例也規(guī)定，該榮譽(yù)稱號獲得者將享有武漢市內(nèi)通行、旅游等方面的禮遇。2010年5月武漢市政府通過的《武漢市授予榮譽(yù)市民稱號規(guī)定》第6條規(guī)定，武漢市榮譽(yù)市民可以享受下列禮遇：應(yīng)邀參加本市舉行的重大慶典等活動，享受貴賓禮遇；在本市停留期間，享受有關(guān)部門和單位提供的便利和服務(wù)；市人民政府規(guī)定的其他禮遇和優(yōu)惠待遇。另外，武漢市對市優(yōu)秀企業(yè)家及其他引進(jìn)的高端人才實(shí)行12項高層次人才個人服務(wù)，具體包括：1.高層次人才居住證；2.外國專家來漢工作許可；3.外國專家證；4.戶籍、身份證辦理；5.出入境手續(xù)辦理；6.社會保險辦理；7.就醫(yī)優(yōu)診優(yōu)療辦理；8.公司注冊；9.辦理稅務(wù)登記；10.國內(nèi)駕照的換領(lǐng)；11.子女就讀市屬中小學(xué)（幼兒園）；12.人才安居工程申請。[5]

這些規(guī)定對受表彰者雖然也是一種獎勵，但在實(shí)踐中它使國家榮譽(yù)稱號獎勵的性質(zhì)發(fā)生了變化。國家榮譽(yù)是一種精神性獎勵，這種榮譽(yù)之所以值得社會成員珍惜、追求，并不完全是其能提供的物質(zhì)資助，而應(yīng)該是其稀缺性，是榮譽(yù)稱號獲得者在公共權(quán)力范圍內(nèi)所有社會組織及成員的承認(rèn)、尊重、認(rèn)同和敬仰，這是超越并不同于物質(zhì)利益的巨大精神愉悅，能給榮譽(yù)稱號獲得者帶來無比的滿足。相反，如果榮譽(yù)稱號都附帶著物質(zhì)利益，則會使社會成員與榮譽(yù)獲得者關(guān)注物質(zhì)利益，忽視其精神利益。使追求榮譽(yù)演變?yōu)樽非笪镔|(zhì)利益，榮譽(yù)獲得者容易變成社會的特權(quán)階層。

三、武漢城市榮譽(yù)制度缺陷的原因分析

（一）認(rèn)識上，對國家榮譽(yù)制度完善的重要性、緊迫性缺乏深刻認(rèn)識

國家榮譽(yù)制度包括地方國家榮譽(yù)制度是整個國家制度建設(shè)的重要組成部分，其發(fā)展完善程度是國家制度文明進(jìn)程的重要標(biāo)志?？疾旖F(xiàn)代國家發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，世界范圍內(nèi)幾乎所有國家都設(shè)有具有本國特色的國家功勛制度。[6]以國家權(quán)力為基礎(chǔ)，設(shè)置系列榮譽(yù)，根據(jù)嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、程序評選并授予社會成員相應(yīng)榮譽(yù)，這些榮譽(yù)不僅塑造社會道德觀念，在全社會形成主流價值觀，實(shí)現(xiàn)道德教化，同時，還通過在不同行業(yè)領(lǐng)域設(shè)置相應(yīng)榮譽(yù)實(shí)現(xiàn)對整個社會成員行為的引領(lǐng)、示范作用。另外，國家榮譽(yù)公開公正地授予，還能有效促進(jìn)國家政治的正當(dāng)性、權(quán)威性和國家的認(rèn)同度。但在我國現(xiàn)階段，榮譽(yù)制度還基本上停留在作為管理手段的認(rèn)識上，特別是在地方榮譽(yù)制度運(yùn)行中，地方國家機(jī)關(guān)更多地是將其作為實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的工具。沒有意識到充分行使榮譽(yù)權(quán)力不僅是手段、工具，也是政權(quán)體現(xiàn)和維護(hù)人性的需要。在當(dāng)前執(zhí)政黨提出實(shí)現(xiàn)“構(gòu)建現(xiàn)代治理體系和提升治理能力”的目標(biāo)過程中，完善國家榮譽(yù)制度包括地方榮譽(yù)制度是實(shí)現(xiàn)該戰(zhàn)略目標(biāo)的重要著力點(diǎn)。

（二）立法上，我國至今沒有制訂國家統(tǒng)一的榮譽(yù)法典，也沒有完善地方國家機(jī)關(guān)如何行使榮譽(yù)權(quán)力的規(guī)范性文件

目前，我國憲法并沒有直接規(guī)定地方榮譽(yù)制度問題，僅在地方人大與地方政府組織法中作了規(guī)定，該法第44條通過列舉的方式規(guī)定了地方人大常委會的14項職權(quán)，其中第14項是“決定授予地方的榮譽(yù)稱號”。在理論上，一般認(rèn)為該項職權(quán)歸屬于地方人大常委會的“重大問題決定權(quán)”，與該法第4項在性質(zhì)上相似，即地方人大常委會有權(quán)“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項”。地方組織法將地方人大常委會榮譽(yù)稱號的決定權(quán)單獨(dú)規(guī)定，說明這項職權(quán)對于地方人大常委會來說具有特別重要意義。

由于法律規(guī)定的原則、簡陋，造成實(shí)踐中榮譽(yù)稱號的授予缺乏統(tǒng)一規(guī)范，如政府單獨(dú)或聯(lián)合執(zhí)政黨組織授予榮譽(yù)稱號，政府職能部門對本行業(yè)社會成員授予榮譽(yù)稱號等等。另外，地方人大常委會決定授予地方的榮譽(yù)稱號，是指人大常委會一次性通過規(guī)范性文件確定本地區(qū)所有的榮譽(yù)稱號，還是一次僅決定授予一個特定的榮譽(yù)稱號，表述欠明。此外，人大常委會授予榮譽(yù)稱號的具體程序也缺乏規(guī)定。立法的不完善使實(shí)踐中武漢市地方榮譽(yù)稱號的授予帶有隨意性。

（三）實(shí)踐中，武漢市國家機(jī)關(guān)之間在行使榮譽(yù)稱號授予權(quán)時存在權(quán)力沖突

這主要表現(xiàn)在兩個方面，一是同一個先進(jìn)人物，不同單位爭著表彰。例如，武漢市結(jié)核病防治所、武漢市肺科醫(yī)院張某某同志榮獲首屆“武漢市百姓學(xué)習(xí)之星”稱號，同時，他還被武漢市衛(wèi)計委評為“白求恩式的好醫(yī)生”，被湖北省衛(wèi)生廳評為“人民的好醫(yī)生”，榮獲“湖北省衛(wèi)生系統(tǒng)先進(jìn)工作者”、“武漢市優(yōu)秀黨員”、“武漢市文教衛(wèi)系統(tǒng)先進(jìn)工作者”、“武漢市衛(wèi)生計生委員會共產(chǎn)黨員先鋒”、武漢市衛(wèi)生系統(tǒng)優(yōu)秀黨員、武漢市第一屆“我心目中的好醫(yī)生”等榮譽(yù)稱號。[7]2009年，民警譚紀(jì)雄在武漢某大學(xué)持槍劫持人質(zhì)事件中成功解救人質(zhì)，當(dāng)年6月，武漢市政府授予譚紀(jì)雄“武漢市勞動模范”稱號；2010年10月獲得全國公安系統(tǒng)一級英模稱號；2011年初，又被評為武漢市公安系統(tǒng)第四屆“十大形象民警”；2011年6月還獲得全國第四屆“我最喜愛的人民警察”稱號；2012年11月，譚紀(jì)雄評選為湖北省公安戰(zhàn)線唯一的“十八大代表”。這對受表彰者個人來說是一些榮譽(yù)的重疊，對國家權(quán)力來說則是榮譽(yù)權(quán)力資源的浪費(fèi)。

二是某些行政職能部門設(shè)置榮譽(yù)稱號具有相似性。如都是針對武漢市之外的優(yōu)秀外籍人士進(jìn)行評比，武漢市政府就設(shè)置了“榮譽(yù)市民”和“黃鶴友誼獎”；2012年武漢市國資系統(tǒng)組織了踐行武漢精神“國資十佳”評選，同年，由武漢市總工會牽頭，市國資委、市工商聯(lián)參與承辦“十佳書香企業(yè)”，表彰2012年度讀書之城建設(shè)先進(jìn)集體和個人。在這些榮譽(yù)稱號評比中，由于主辦單位相同、榮譽(yù)稱號相似，使受表彰單位具有極大的重疊性，從國家權(quán)力角度來看，也是國家榮譽(yù)權(quán)力的壟斷和過度行使，制約了社會榮譽(yù)權(quán)力的自我生長空間。

四、完善武漢城市榮譽(yù)制度的具體措施

（一）以民主觀念來理解武漢城市榮譽(yù)制度的地位與作用

雖然授予榮譽(yù)稱號是古今中外政治共同體中普遍存在的現(xiàn)象，但與封建專制國家相比較，現(xiàn)代民主國家的榮譽(yù)制度是對渴望榮譽(yù)的人性的承認(rèn)、尊重與維護(hù)。國家榮譽(yù)制度在運(yùn)行過程中，社會成員的尊嚴(yán)、價值得到實(shí)現(xiàn)，個人的創(chuàng)造性、主動性也被激發(fā)出來，社會活力也被喚醒，榮譽(yù)制度成為弘揚(yáng)善意、凝聚人心的基本途徑。單純地將國家榮譽(yù)制度理解為實(shí)現(xiàn)國家機(jī)關(guān)職能的思維模式，容易忽略榮譽(yù)制度中內(nèi)含的人性原理，造成國家權(quán)力與公民權(quán)利的對立，也損害國家榮譽(yù)制度的權(quán)威。

貫徹民主觀念，完善武漢城市榮譽(yù)制度必須處理好兩個突出問題：一是協(xié)調(diào)好國家榮譽(yù)與社會榮譽(yù)的關(guān)系。在民主制度比較完善的國家，不僅有體現(xiàn)國家權(quán)力的國家榮譽(yù)制度，也有體現(xiàn)社會權(quán)力的民間榮譽(yù)規(guī)則?？疾煳錆h市榮譽(yù)制度的發(fā)展歷程，發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)都是以國家權(quán)力為背景的榮譽(yù)表彰，很少有來自民間自發(fā)形成的榮譽(yù)表彰。國家榮譽(yù)權(quán)力的壟斷行使，不僅增加了國家管理成本，壓制了民意自發(fā)榮譽(yù)表彰的空間，也損害了國家榮譽(yù)本身的權(quán)威。從武漢城市榮譽(yù)制度發(fā)展來看，完整的榮譽(yù)稱號體系，不僅僅是國家特定機(jī)關(guān)設(shè)置、頒發(fā)和授予一定的榮譽(yù)稱號，還應(yīng)該允許并鼓勵民間自發(fā)形成的一些榮譽(yù)評比現(xiàn)象。由于武漢市人口數(shù)量大、行業(yè)領(lǐng)域廣泛、社會變動快等特點(diǎn)，為武漢民間榮譽(yù)的發(fā)展提供了巨大的生存空間。對武漢城市榮譽(yù)制度發(fā)展來說，只有讓國家榮譽(yù)與民間榮譽(yù)相互補(bǔ)充、協(xié)調(diào)發(fā)展，才能構(gòu)成完整的城市榮譽(yù)制度。

二是民主精神落實(shí)到榮譽(yù)稱號評選的各環(huán)節(jié)。特別是在三個方面應(yīng)當(dāng)進(jìn)行改進(jìn)。第一，在榮譽(yù)稱號獲得者的提名上，應(yīng)該鼓勵自薦和社會組織推薦候選人，而不能是官方或半官方組織實(shí)質(zhì)上壟斷提名權(quán)。任何榮譽(yù)稱號的評比表彰，都應(yīng)該在開始評選之前進(jìn)行廣泛宣傳動員，使全體社會成員知曉并積極參與進(jìn)來，這是榮譽(yù)制度實(shí)現(xiàn)基本功能的前提，以改變目前實(shí)踐中“官選官辦”自娛自樂的現(xiàn)象。第二，評選程序公開，并增加民意在最終決策中的分量。應(yīng)該允許新聞媒體全程采訪、報道，通過這些報道，能消除不符合條件的人選，同時吸引社會公眾予以關(guān)注和監(jiān)督，增強(qiáng)榮譽(yù)的含金量。另外，對部分榮譽(yù)稱號評選實(shí)行網(wǎng)絡(luò)票選程序的，應(yīng)該增加網(wǎng)絡(luò)投票的權(quán)重。該措施能有效吸引社會民眾的參與，同時也能促進(jìn)民眾學(xué)習(xí)先進(jìn)事跡。當(dāng)然，也需要在網(wǎng)絡(luò)投票具體制度設(shè)計上克服一些不足和缺陷。第三，鼓勵民間自發(fā)形成一些榮譽(yù)稱號。我國已有一些地方存在民眾自發(fā)設(shè)立的榮譽(yù)稱號，[8]并由民眾自己評比授予。由于評比者與被授予者相互之間比較熟悉，評比程序中成員參與比較廣泛，因此評比結(jié)果也比較公正，這些草根獎也發(fā)揮了很好的教育引導(dǎo)功能。

（二）制定地方性法規(guī)，完善武漢城市榮譽(yù)制度

通過立法方式，特別是地方人大權(quán)力機(jī)關(guān)通過制定規(guī)范性文件，規(guī)范榮譽(yù)稱號的設(shè)置、評比、授予及頒發(fā)等活動，使武漢城市榮譽(yù)制度運(yùn)行能夠依據(jù)公開、公正的法律規(guī)范有序進(jìn)行。當(dāng)前，《地方各級人大和地方人民政府組織法》第44條第14項關(guān)于地方人大常委會有權(quán)“決定授予地方的榮譽(yù)稱號”的原則性規(guī)定，既是武漢市人大常委會行使授予本地方榮譽(yù)稱號權(quán)力的法律依據(jù)，也是武漢市人大常委會運(yùn)用自主性地方立法權(quán)進(jìn)一步落實(shí)該項規(guī)定的法律依據(jù)。應(yīng)該運(yùn)用地方立法方式[9]，確立以武漢市人大常委會為武漢市國家榮譽(yù)稱號決定、授予權(quán)力集中行使者的城市榮譽(yù)制度。

該立法重點(diǎn)應(yīng)該解決兩個問題：一是確立榮譽(yù)稱號評比的專門組織機(jī)構(gòu)。通過地方性法規(guī)規(guī)定武漢市榮譽(yù)稱號評比的專門組織，是解決目前實(shí)踐中存在的多頭授予、榮譽(yù)稱號重疊、相似等亂像的重要措施。國家榮譽(yù)稱號的嚴(yán)肅、權(quán)威，需要評比組織的細(xì)致與認(rèn)真，同時，由于現(xiàn)在榮譽(yù)稱號數(shù)量眾多，特別是授予評比比較頻繁，這些原因決定了需要專門組織受理并組織實(shí)施相關(guān)工作。該組織可以設(shè)立在市人大常委會內(nèi)部，也可以設(shè)立在市政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部。相比較來看，由于人大的議事性質(zhì)，特別是綜合考察國內(nèi)外情況，該機(jī)構(gòu)宜設(shè)在市政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部。根據(jù)目前我國的政治體制，結(jié)合武漢市具體情況，該組織應(yīng)該具有執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)色彩，因此，由文建委承擔(dān)其職責(zé)比較適宜，該組織成員應(yīng)該由武漢市黨政及重要政府職能部門、司法機(jī)構(gòu)有關(guān)人員組成。人員組成的廣泛性，便于評比過程中能全面準(zhǔn)確地發(fā)表評議意見。該組織的基本職責(zé)是，統(tǒng)一整合武漢市榮譽(yù)稱號資源，統(tǒng)一規(guī)劃并提出榮譽(yù)稱號設(shè)計方案，承擔(dān)榮譽(yù)稱號的受理及向政府提交授予稱號草案等等。

二是確立完整規(guī)范的武漢市榮譽(yù)稱號評比授予程序。對此，可總結(jié)武漢市近年榮譽(yù)稱號的評比經(jīng)驗(yàn)，并借鑒其他地方做法，將其中成功的做法上升為武漢市地方立法。一般來說，榮譽(yù)稱號的授予應(yīng)該經(jīng)過如下幾個環(huán)節(jié)：申報、評比、公示、異議、決定、頒發(fā)及宣傳等。另外，武漢市地方立法還應(yīng)該規(guī)定榮譽(yù)稱號的剝奪，表明武漢市人大常委會既有授予榮譽(yù)稱號的權(quán)力，也有剝奪的權(quán)力。通過這些規(guī)定，能有效解決目前實(shí)踐中大量存在的重視評比表彰、輕視后期監(jiān)督管理的現(xiàn)象，從而維護(hù)國家榮譽(yù)的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。

（三）構(gòu)建具有武漢地方特色的榮譽(yù)稱號，充分發(fā)揮榮譽(yù)稱號的多種作用

榮譽(yù)稱號是榮譽(yù)制度的重要組成部分，適宜的榮譽(yù)稱號不僅能肯定與稱贊社會成員的貢獻(xiàn)，還可以發(fā)揮承載傳統(tǒng)文化、弘揚(yáng)特定價值等多種作用。實(shí)踐中，榮譽(yù)稱號所承載的文化意蘊(yùn)將被傳播，從而達(dá)到提升城市文化內(nèi)涵的功效。在武漢城市榮譽(yù)制度完善的過程中，對榮譽(yù)稱號的確定要注意兩方面問題：一是分類設(shè)置與相關(guān)領(lǐng)域?qū)?yīng)的榮譽(yù)稱號，避免同一領(lǐng)域出現(xiàn)不同部門設(shè)置類似榮譽(yù)稱號的現(xiàn)象，使社會不同領(lǐng)域、不同行業(yè)都有相應(yīng)的國家榮譽(yù)稱號，也使這些領(lǐng)域的社會成員都有獲得國家榮譽(yù)的機(jī)會。二是在榮譽(yù)稱號名稱的選擇與確立上應(yīng)該體現(xiàn)城市特色和時代精神。授予榮譽(yù)稱號在某種程度上是符號資源的選擇與利用。為充分發(fā)揮武漢市榮譽(yù)稱號作為符號資源的作用，武漢市地方國家機(jī)關(guān)在確立榮譽(yù)稱號名稱時，至少應(yīng)該考慮如下幾方面因素：宣傳本地自然人文景觀；有利于弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化；符合時代發(fā)展趨勢或要求；有一定的國際認(rèn)同度；有一定的解釋與發(fā)展空間。例如，經(jīng)武漢市政府同意，1993年專門針對國際友人和外國專家設(shè)立了“黃鶴友誼獎”，該名稱隨著榮譽(yù)稱號的授予與頒發(fā)，就能達(dá)到在全國及全世界宣傳武漢特有古建筑黃鶴樓的目的。

[1]神龍公司文馬南獲武漢“黃鶴友誼獎”[EB/OL].http://auto.ifeng.com/roll/20090904/97471.shtml,2015-01-20.

[2]楊磊,黃燦,陳璐,李書龍.《武漢杰出人才評選辦法（試行）》出臺[N].楚天都市報,2005-08-08(3).

[3]關(guān)于開展武漢市功勛市民模范市民文明市民評選表彰工作的通知[EB/OL].http://hbwh.wenming.cn/gzyd/wjzl/201303/t201 30305_544162.html,2015-01-20.

[4]關(guān)于對“五一”勞動獎?wù)芦@得者和勞動模范實(shí)行政府榮譽(yù)津貼的議案[EB/OL].http://www.whrd.gov.cn/dbjy/7953.shtml,2015-01-20.

[5]王榮海.武漢招才引智優(yōu)惠政策 引進(jìn)高端人才最高獎5萬[N].長江商報,2012-06-29(3).

[6]張樹華,潘晨光.中外功勛榮譽(yù)制度[M].北京:中國社會科學(xué)出版社,2011:2.

[7]我所張和武同志榮獲首屆“武漢市百姓學(xué)習(xí)之星”稱號[EB/OL].http://www.whjhb.org/News_Cons.asp?id=699,2015-01-20.

[8]童美瑛.來自德清的民間獎[J].民主與法制,2007(8):54-55.

[9]陳新.我國地方人大常委會榮譽(yù)職權(quán)及榮譽(yù)制度的完善[J].山東科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2014(3):5.