秦 潔

（河南財經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450046）

“公務(wù)員”一詞來自于“Civil servant”或“ Civil Service”的英文翻譯，最早是“君主的仆役”的意思，后翻譯為“文職服務(wù)員”“文職仆人”，含有“服務(wù)”的意思。迄今為止，對于公務(wù)員的定義，世界各國并沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識。從政治學(xué)的角度分析，公務(wù)員是國家行政管理的基本力量，是公共權(quán)力的實際擔(dān)當(dāng)者，是實現(xiàn)國家職能和治理社會的基本條件[1]。從現(xiàn)代公共傳播學(xué)的角度分析，作為擬制主體，公務(wù)員是國家表達(dá)自己的意愿與社會大眾溝通交流的主要渠道，是國家治理結(jié)構(gòu)中一個溝通聯(lián)系機(jī)制。從法學(xué)特別是行政法學(xué)的角度看，公務(wù)員是代表機(jī)關(guān)（最終是代表國家）具體承擔(dān)和行使公共權(quán)力的權(quán)利義務(wù)主體，對外代表國家，對內(nèi)具有獨(dú)立人格[2]。當(dāng)前，世界上已先后有60 多個國家實行了公務(wù)員制度，但是對公務(wù)員概念的界定仍是一項十分困難的工作，大多數(shù)國家普遍采用范圍描述的方法對公務(wù)員下定義。我國《公務(wù)員法》將公務(wù)員規(guī)定為：“依法履行公職、納入國家行政編制、由財政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員?！背姓C(jī)關(guān)外，中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)也被列入公務(wù)員范圍，共同構(gòu)成了我國的公務(wù)員體系。

當(dāng)前我國正在進(jìn)行的行政體制改革是在全球化背景下展開的，與以往所進(jìn)行的行政體制改革有著明顯的區(qū)別，即改革是后工業(yè)社會的到來所促成的政府自身治理模式的變革。從我國現(xiàn)狀來看，由于工業(yè)化與后工業(yè)化進(jìn)程兩步并成一步走，政府治理一方面要吸取工業(yè)化國家公共行政的積極經(jīng)驗，另一方面又必須面對后工業(yè)社會所可能或已經(jīng)帶來的社會問題，避免重走工業(yè)化進(jìn)程中西方國家政府治理走過的彎路。因此，我國的行政改革既要完善理性官僚制度，又要構(gòu)建服務(wù)型政府，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，雙重目標(biāo)使得我國的行政改革任務(wù)艱巨、困難重重。這場改革的順利推進(jìn)，不僅要靠行政制度、行政組織和行政規(guī)范等外在形式的完善，而且要依靠公務(wù)員整體素質(zhì)和能力的提升，而這些完善和提升都建立在公務(wù)員對自身職業(yè)特性充分認(rèn)識的基礎(chǔ)之上。因此，通過對公務(wù)員身份的探討，能促使公務(wù)員對自身公共管理能力和水平進(jìn)行反思，促使國家治理由管制模式到服務(wù)模式發(fā)展。

一、代表性——公務(wù)員的社會角色

公務(wù)員來自于公民，作為代表性公民行使國家公共權(quán)力，維護(hù)公共秩序，處理公共事務(wù)，為全體公民服務(wù)。代表性公民的含義，即被全體公民委托而管理國家和公共事務(wù)，是維護(hù)公共利益的代表。所以，公務(wù)員首先是作為一名公民而存在，然后是作為代表性公民（公務(wù)員）而存在。

厘定公民的概念是解析作為代表性公民的公務(wù)員的基礎(chǔ)?！肮瘛痹从诠畔ＥD時期的城邦制國家，亞里士多德將其定義為：“凡得參加法庭審判和行政統(tǒng)治的人和凡有資格參與城邦的議事和審判事務(wù)的人。”［3］由此可以看出，城邦制公民實際是一類特權(quán)階層，能享有政治權(quán)利的人群是十分有限的，一般只有具有本邦血統(tǒng)的成年男子才可成為公民，而占人口大多數(shù)的奴隸、未成年人、婦女和外邦人則不屬于公民的范疇。此時公民的含義是一種政治身份，是對城邦角色的認(rèn)同，即身為城邦中的一員，有權(quán)參與公共事務(wù)，是城邦實質(zhì)上的主人。近代公民觀念雖然繼承了古希臘的公民觀念，但也存在本質(zhì)上的不同，即人與人平等的關(guān)系。近代西方公民觀念源于契約論，公民身份是人作為“社會契約”的國家成員擁有國家法律賦予的各項權(quán)利。由此可以看出，公民既是一個法律概念，也是一個政治概念。以法律的視角來看，公民必須具有一國國籍，并依據(jù)該國憲法和法律規(guī)定，享有相應(yīng)的權(quán)利和承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)；以政治的視角分析，公民擁有法定的政治權(quán)利和參與公共事務(wù)的資格。所以，現(xiàn)代公民的產(chǎn)生實際上是民主政治的需要和結(jié)果。雖然自由主義、共和主義、社群主義、多元文化主義對公民的理解各有不同和側(cè)重，我國《公民道德建設(shè)實施綱要》對相關(guān)概念也有其論述，但簡言之，公民就是依據(jù)憲法和法律規(guī)定享有權(quán)利、履行義務(wù)，積極自主參與國家事務(wù)管理和社會公共生活的責(zé)權(quán)主體。

公務(wù)員是專門行使公共權(quán)力，維護(hù)公共利益，管理社會公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的人員。隨著現(xiàn)代社會公共管理理論發(fā)展，“公共行政人員角色逐漸從公民角色中分離出來……成為負(fù)有特殊責(zé)任的公民”[4]。這種觀念的意義在于，公務(wù)員“這樣的人會少一些高人一等的優(yōu)越感和傲慢，而更多一些民主和信心感”[5]。公務(wù)員由于雙重身份而產(chǎn)生了雙重的權(quán)利和義務(wù)，一方面是基于公民的權(quán)利和義務(wù)，這是憲法所賦予的；另一方面是基于公務(wù)員的權(quán)利與義務(wù)，即受全體公民的委托管理國家公共事務(wù)，提高公共服務(wù)，這是公務(wù)員身份所賦予的，這兩種角色之間并不沖突。公務(wù)員首先是一個公民，“無論何時，當(dāng)發(fā)現(xiàn)所供職的機(jī)構(gòu)疏于為公民利益著想，更沒有為公民的最大利益著想時，所有的公共行政人員，實際上是所有的公共雇員都有責(zé)任去維護(hù)他們的公民利益。做不到這一點就是違背了受托責(zé)任，也是對公民責(zé)任的否定”[4]。但作為“特殊的公民”，其特殊性不在于“特權(quán)”，而是指特殊的責(zé)任，即行使全體公民委托的公共權(quán)力的責(zé)任，維護(hù)社會公共利益的責(zé)任。

因此，公務(wù)員是基于公民身份而產(chǎn)生的、代表國家行使公共管理職能的社會成員。公務(wù)員首先是一個社會的公民，其次才是一個社會的管理者和服務(wù)者。正如庫珀所言：“公共管理者受雇于公民，代表公民的利益，執(zhí)行和管理公民的事務(wù)?！盵4]作為我們其中的一部分，公務(wù)員是公民和公共部門之間聯(lián)系的主要橋梁。在現(xiàn)代民主社會，公務(wù)員和公民之間的關(guān)系是平等的和同源的，公務(wù)員在平等和公正的基礎(chǔ)上來維護(hù)公共善，即社會公共利益。所以，公務(wù)員不能將自己看作是隨意的個體，更不能是高高在上、凌駕于人的官員，他首先應(yīng)該是社會的公民，而這個公民是被全體公民委托而管理國家和公共事務(wù)、維護(hù)公共利益的代表。

二、公共性——公務(wù)員的根本屬性

公共性是公共管理部門的首要特性，那么理所應(yīng)當(dāng)，公共性亦是公共管理部門的主體——公務(wù)員的根本屬性。公共性是公務(wù)員的根本屬性，這是由公務(wù)員掌握的公共權(quán)力和終極價值目標(biāo)即實現(xiàn)公共利益所決定的。離開了公共性，公務(wù)員及其公共管理部門就失去了賴以生存的條件和可能。

雖然公共性是一個較為模糊的概念，但對公共性的理解，其核心都是對于公共或公眾或組織，而不是對于特定個人的義務(wù)。根據(jù)公共性概念規(guī)定的多樣性，公共管理主體有廣義和狹義兩種理解。廣義的公共管理主體泛指一切能夠提供有組織服務(wù)公共產(chǎn)品的主體，所有的組織及其管理都被看成公共的，它不僅包括了作為嚴(yán)格“公器”的政府機(jī)構(gòu)，還包括各種各樣私人非營利組織構(gòu)成的第三部門。狹義的公共管理主體則指從事行政管理的政府機(jī)構(gòu)，其主體公共性的核心在于民有、民享、民治，這種意義上的公共管理主體所凸顯的是政府機(jī)構(gòu)行政管理的公器品格，以及政府機(jī)構(gòu)在公共生活中的關(guān)鍵地位[6]。無論是廣義的概念還是狹義的概念，都體現(xiàn)出公共管理主體的實質(zhì)性理解，即提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的無偏私者，其特性即公共性。公務(wù)員即狹義的公共管理主體，作為政府機(jī)構(gòu)的公共管理主體或代表性公民的公務(wù)員，是在現(xiàn)代民主制度下，通過憲法法律程序由公民授權(quán)的代議制下而產(chǎn)生的，其職責(zé)就是根據(jù)憲法和法律為社會提供公共服務(wù)，全體公民都是其服務(wù)的對象，所以公務(wù)員具有更大的公共性。

三、公權(quán)性——公務(wù)員的核心責(zé)任

公務(wù)員受全體公民的委托而行使公共權(quán)力，維護(hù)公共利益。由此可以看出，公共權(quán)力存在的價值是在于維護(hù)社會公共利益，保護(hù)社會良好秩序，實現(xiàn)公共之善，這是人們寄予公共權(quán)力的美好初衷。但是，當(dāng)前公務(wù)員道德失范無不與手中的權(quán)力相關(guān)，可見權(quán)力是把雙刃劍，既可以是實現(xiàn)公益的武器，也可能是制造腐敗的溫床。公權(quán)力運(yùn)用得當(dāng)，會給社會帶來無盡的福祉；反之，便會使社會遭受巨大的災(zāi)難。

公共權(quán)力屬于權(quán)力的范疇，分析公共權(quán)力必然離不開對權(quán)力的剖析。在中國古代典籍中，“權(quán)”是指衡量審度或制約別人的能力。由此可見，在中國傳統(tǒng)意義上“權(quán)”是官員通過權(quán)衡時務(wù)而獲得權(quán)力和權(quán)威的能力?，F(xiàn)代“權(quán)力”一詞是由拉丁文的“potere”派生出英文的“power”，其最初的含義是“能夠”“具備做某事的能力”，并與職位或者官爵聯(lián)系在一起。古往今來，諸多思想家都對權(quán)力進(jìn)行了闡述，雖然理解各有差異，但在認(rèn)為“權(quán)力最大的特征是極具強(qiáng)制性”上卻是一致的。權(quán)力的強(qiáng)制性是指人們必須服從的一種強(qiáng)制性力量，如對權(quán)力不服從，這種強(qiáng)制性的力量就會使不服從的個人或組織遭到懲罰，而這種懲罰是必須接受的。雖然權(quán)力的擁有者對他人具有強(qiáng)制和干預(yù)能力，但其根本都是反映權(quán)力掌握者對某種利益的追求或?qū)崿F(xiàn)。因此，權(quán)力被認(rèn)為是個體讓渡自身的權(quán)利而生成的，“按照純粹的本質(zhì)上的意義上的權(quán)力觀點，權(quán)力應(yīng)該是全體成員共同擁有、共同行使，并能真正體現(xiàn)社會成員的共同意志和共同利益的政治力量”[7]。因此，權(quán)力是具有公共性的，履行權(quán)力的職能就應(yīng)該為“公”服務(wù)。

“公共權(quán)力”作為權(quán)力的一種類型，與私權(quán)相對立，指公共管理部門以及主體擁有的，為促進(jìn)公共利益實現(xiàn)、保障社會公共秩序良性發(fā)展的一種強(qiáng)制性力量。它除了擁有權(quán)力的共同特性外，還具有公共性，公共性是公權(quán)力以社會整體代表的名義執(zhí)行社會公共管理職能的性質(zhì)。因此，公共性是公共權(quán)力的根本屬性，也是公權(quán)力和私權(quán)力最顯著的區(qū)別。公共權(quán)力作為適應(yīng)公共需要、處理公共事務(wù)而產(chǎn)生的權(quán)威力量，其公共性表現(xiàn)在兩個方面：一方面，公共權(quán)力不是自生的，而是源于公民的權(quán)力讓渡，即它來自公民的委托或授權(quán)，本質(zhì)上凝結(jié)著公共意志；另一方面，公共權(quán)力的產(chǎn)生是基于公共生活和公共利益的需要，是為公民服務(wù)的，要體現(xiàn)出“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”的價值目標(biāo)?？梢?，公共權(quán)力基于維護(hù)公民權(quán)利而生，其運(yùn)行過程就是處理社會公共事務(wù)，提供公共服務(wù)，保障社會公民利益的過程。而公共權(quán)力的公共性也決定了它的本質(zhì)是為社會公民謀福祉，為民負(fù)責(zé)，為社會謀取公益。正如毛澤東說的：“我們的權(quán)力是誰給的？人民給的。如果不是人民給的，還有誰給呢？……人民要解放，就要把權(quán)力委托給能夠代表他們的、能夠忠實為他們辦事的人，這就是我們共產(chǎn)黨人。我們當(dāng)了人民的代表，必須代表好?！盵8]毛澤東經(jīng)常告誡黨員干部，不要滋生官僚主義作風(fēng)，不要做脫離人民群眾的貴族，誰犯了官僚主義作風(fēng)，不去解決人民的問題，群眾就有理由把他革除。

由此可見，公共權(quán)力是全體公民賦予或委托給公共管理部門的，由公共管理部門的主體——公務(wù)員代為行使的權(quán)力。公民是公共權(quán)力的真正主體，公共權(quán)力是為公民服務(wù)的，因此，公權(quán)力是公民之公共意志的集中體現(xiàn)，也是公務(wù)員的核心責(zé)任。

四、公益性——公務(wù)員的價值訴求

公務(wù)員行使的權(quán)力是公共權(quán)力，它來源于公民的權(quán)力讓渡，是為全體公民實現(xiàn)公意而服務(wù)的，由此決定了公務(wù)員的終極價值訴求——維護(hù)和實現(xiàn)公共利益。

對“公共利益”的維護(hù)和保障可以追溯到古希臘時期。亞里士多德把人界定為“政治動物”，把人看作特定社會整體的一部分，城邦造就了他的“整體國家觀”，“整體城邦”所維護(hù)的就是公共利益，公共利益是作為城邦中最高的“善”而存在的。這也影響到后來的思想家，如盧梭在其《社會契約論》中所提的以“公共幸?！?，即“公共利益”為目的來治理社會。最初使用“公共利益”概念的是特格威爾，他在1940年的《公共行政評論》中提出了此概念，把公共利益作為核心的標(biāo)準(zhǔn)來評估當(dāng)時的紐約市政委員會，“主要論證了個人利益（私人利益）和城市利益的區(qū)別，但沒有詳細(xì)闡述這一概念，因為在他看來，人民已經(jīng)普遍接受并認(rèn)可了‘公共利益’標(biāo)準(zhǔn)。他的貢獻(xiàn)只是將它一般性地用作判斷政府行為的道德價值標(biāo)準(zhǔn)，但與威爾遜時期的‘效率’標(biāo)準(zhǔn)相比，向前推進(jìn)了一大步”[9]。

如前所述，作為代表性公民的公務(wù)員具有公共性、公權(quán)性，那么其核心訴求就是維護(hù)全體公民的“公共利益”。對于每一個公共角色來說，“公共利益”既是基本職責(zé)，又是社會價值。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度考慮，具有非排他性和非競爭性的利益就是公共利益，它最主要的特征就是可被全體公民分享。公共管理部門的目的就是實現(xiàn)公共利益，而公務(wù)員如果不能超越他們自己的個人利益，就造成了公益和私利之間的利益沖突。但是，既然公共利益可被全體公民分享，當(dāng)然在這全體公民之中也包括了作為代表性公民的公務(wù)員的利益，也就是說，公共利益理應(yīng)包含了公務(wù)員和其他公民的利益。由此可見，公共利益是與個人利益密不可分的。而當(dāng)前民眾對公共部門的不滿也就集中于此：當(dāng)利益發(fā)生沖突時，公共部門舍棄了公共利益而保護(hù)了個人利益或部門的利益。

由于利益間的重疊，雖然如何確定公共利益的概念并非易事，但公共利益在我們的觀念中有著毋庸置疑的重要價值。公共利益更是被作為一種公務(wù)員的終極價值目標(biāo)，根植于公務(wù)員的價值觀念中。盡管公共利益是代表一種價值取向，但并不是一個完全抽象的或虛幻的概念。詹世友認(rèn)為要對公共利益做動態(tài)性的、功能性的理解，“從追求公共利益的功能上講，公共利益對公共組織產(chǎn)生一種規(guī)范力量，對政府的決策是一種道德標(biāo)準(zhǔn)，平等和公平的待遇是公共利益的基礎(chǔ)價值；它還能增強(qiáng)公民和政府之間的溝通和交流。公共利益超出了特定利益的相互作用而把一些共享的民主的和憲政的價值包括了進(jìn)來，這是建立公民對政府的信心和信任的途徑；尋求公共利益是一個動態(tài)的過程，懂得怎么獲得一些公共利益比懂得什么是公共利益更為重要”[10]。雖然學(xué)術(shù)界目前很難直接定義公共利益，但判斷是否符合公共利益并不是無章可循。韓國學(xué)者姜俊武提了“十個問題”來判斷公務(wù)員是否遵循了公益的價值取向，它們是：“（1）是否尊重人性的尊嚴(yán)？（2）是否保障了公民的權(quán)利？（3）是否保護(hù)了多數(shù)人的利益？（4）是否貫徹了弱勢優(yōu)先的原則？（5）是否超越了特殊的利益集團(tuán)的利益？（6）是否超越了行政部門自身的利益？（7）是否超越地方的利益？（8）是否超越了短期利益？（9）是否尊重科學(xué)與理性？（10）過程是否具有更大的開放性？”[11]他認(rèn)為對以上10 個問題全部回答“是”也未必就是對公共利益的實現(xiàn)，但任何一個回答為“否”，就是對公共利益的偏離。

孔子說：“志于道，據(jù)于德，依于仁，游于藝?！痹谛叛龆鄻踊?、價值多元化的當(dāng)今社會，公務(wù)員之“道”不能變，這個“道”就是公共利益。作為代表性公民的公務(wù)員在行使全體公民賦予的公共權(quán)力時，其最高目標(biāo)價值即實現(xiàn)社會公共利益。盡管“公共利益”尚未達(dá)成一致的概念，但只要公務(wù)員在公共事務(wù)處理過程中，發(fā)揮實踐理性，對照十條標(biāo)準(zhǔn)，就能避免借公共利益之名而實現(xiàn)特定團(tuán)體的私利，真正實現(xiàn)社會公共利益。

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