陳永杰，黃恬恬

（1.浙江大學 公共管理學院，浙江 杭州310058；2.中國地質(zhì)大學 馬克思主義學院，湖北 武漢430074）

一、中國廉政治理體系的歷史演變及其基本矛盾

新中國成立以來，我國的反腐廉政建設大致經(jīng)歷了三個階段：1.運動式反腐（1949 年新中國成立至1978 年改革開放）；2.制度反腐（1978 年改革開放至2002 年十六大）；3.體系反腐（2002 年十六大以來）。我國在經(jīng)歷運動式反腐和制度反腐階段后，逐漸開始向建立科學完善的反腐廉政體系轉(zhuǎn)變，特別是2005 年，中共中央頒布了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，標志著我國反腐廉政體系框架的初步建立?？傮w來看，改革開放三十年來，隨著我國民主法治建設走上軌道，廉政制度建設不斷完善，廉政制度體系已初步形成，機構能力建設和規(guī)則體系建設都取得了很大成就，[2](p5)反腐建設取得了明顯成效。但是，我國的廉政治理體系仍然存在著一些問題，這些問題降低了國家廉政治理的效能，使得國家廉政治理體系難以有效回應愈演愈烈的腐敗態(tài)勢。這些問題概括起來可以歸為以下三對基本矛盾：

（一）政黨力量主導與國家、社會力量虛弱的矛盾。

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監(jiān)督責任，制定實施切實可行的責任追究制度”。[3]這一提法進一步明確了黨委在黨風廉政建設和反腐敗工作的領導地位、領導權力和領導責任，加強和完善了黨對黨風廉政建設和反腐敗斗爭的領導。事實上，自新中國成立以來，無論是運動式反腐，還是制度和體系反腐，都是以黨為領導的，以黨為行動中心展開的。

改革開放以來，隨著以黨政分開、政企分開、政社分開為核心的權力結構改革以及腐敗滋生生態(tài)環(huán)境的改變，單純依靠政黨力量和行為已無法有效遏制腐敗，因此，國家和社會開始逐漸承擔反腐廉政建設的任務。反腐制度和機構建設不斷完善，公民社會監(jiān)督不斷增強，國家和社會力量在反腐廉政建設中不斷凸顯。然而“中國懲治和預防腐敗的整個體系并不因為國家行為和社會行為產(chǎn)生而出現(xiàn)中心的位移，即整個體系依然以政黨為中心展開，只不過在戰(zhàn)略、策略與機制上更加強調(diào)法律、制度、民主以及各種維權行動的價值和意義，從而更加體現(xiàn)出國家性與社會性”。[4](p21-27)與政黨力量相比，國家和社會力量仍然處于虛弱和邊緣的狀態(tài)，主要體現(xiàn)在：1.國家反腐機關權限薄弱，與直屬于中央政治局的中紀委相比，檢察院和國務院直屬的監(jiān)察部、預防腐敗局等國家反腐機關權限和地位都相對落后，受制于現(xiàn)行的司法、財政體制，地方檢察院、預防腐敗局等反腐機構難以對平級的黨政領導進行有效監(jiān)督和約束，這也決定了國家反腐機關的反腐效率和影響難以與中紀委等黨的反腐機構相提并論；2.國家制度建設和執(zhí)行落后低效，國家是一個制度體系，國家行為的邏輯起點是從法律與制度出發(fā)，雖然改革開放以來我國在反腐制度建設方面取得了顯著成績，但至今仍未出臺專門的反腐敗法，關于腐敗治理的一些規(guī)定散見于《刑法》《公務員法》和國家地方的一些規(guī)章制度；社會力量參與反腐的法律制度保障也沒有形成。此外，制度的有效執(zhí)行是發(fā)揮制度功能的關鍵，由于權力得不到有效制衡，執(zhí)法程序監(jiān)督、責任追究制度不健全，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象仍然十分嚴重。3.社會力量缺乏組織性和規(guī)范性，這主要體現(xiàn)在一方面我國公民社會組織發(fā)育并不成熟，組織規(guī)則和激勵機制不健全、組織規(guī)則與國家法律、國家公權的內(nèi)在沖突；雙重管理體制對公民社會組織的限制以及信息共享機制的缺失致使社會主體難以形成自主有效的集體行動網(wǎng)絡；另一方面由于社會力量參與國家反腐的程序、渠道缺乏法律制度保障，社會力量參與反腐呈現(xiàn)出較強的隨意性，社會行為與國家和政黨行為難以形成規(guī)范有效的協(xié)作治理。因此，必須增強國家和社會力量在廉政治理中的作用，“增強國家制度體系和社會參與力量在懲治和預防腐敗體系中的相對自主性，更好地發(fā)揮它們各自的優(yōu)勢，使它們的組織、制度與行動也能夠形成一個相對獨立的體系”，[4](p21-27)最終形成黨領導下的多元治理格局。

（二）多元主體參與主體間協(xié)同斷裂的矛盾。

盡管我國廉政治理建設中各方力量不均衡，但基本上形成了以政黨為中心、以政府為主體、以社會為補充的多元廉政治理格局，但是各個主體間的協(xié)同程度較低，這體現(xiàn)在國家內(nèi)部黨政系統(tǒng)之間、國家與社會之間信息共享、職責關聯(lián)和行為協(xié)作機制的斷裂。

1.黨政之間的協(xié)同問題。

黨政協(xié)同體現(xiàn)在兩個方面：一是黨政分開，各司其職；二是黨政之間的信息共享、職責關聯(lián)和行為協(xié)作。黨政分開是20 世紀80 年代以來政治體制改革的重要內(nèi)容。十三大報告指出：“黨政分開即黨政職能分開?！彼^黨政職能分開，就是根據(jù)黨組織和行政組織的不同領導體制、組織形式和工作方式，使之各司其職。黨政分開是為了解決黨政不分、以黨代政問題，理順黨與國家政權的關系而進行的一項黨和國家領導體制的重大改革。[5]改革開放以來，雖然黨政分開一直被學界呼吁，然而現(xiàn)實表明，地方政府權力卻向黨委集中，“再集權”趨勢明顯，以黨代政，越俎代庖的事情屢見不鮮。多年來“黨政主導”的制度安排和行為模式，使中國人習慣于將主要的社會事務寄托在政府身上，而把政府的全部事情寄托在執(zhí)政黨及領導人的身上。[6](p58-61)黨政不分，以黨代政的問題使得政府機關在反腐敗和廉政建設方面受到掣肘，這體現(xiàn)在一方面監(jiān)督機關的權力受到限制難以全面有效地發(fā)揮其職能；另一方面由于權力主體在黨委，而責任主體在政府，權責不一致使政府機構承擔了更大的壓力，降低了廉政治理的積極性。此外，這種格局還直接影響到二者內(nèi)部相關機構的協(xié)作關系，如紀委和審計機關、檢察機關、司法機關的協(xié)作關系，領導主體和職能權限的不同使得紀委和其他政府機關難以形成有效的協(xié)作銜接。

3.國家與社會之間的協(xié)同問題。

權力濫用是腐敗的根源。因此，廉政治理的根本在于權力的制約和監(jiān)督。在一個相對封閉的國家權力體系中，權力監(jiān)督主要包括兩個向度：一是自上而下的縱向權力控制和監(jiān)督，由上級政府管理和監(jiān)督；二是同級政府內(nèi)橫向的權力監(jiān)督。這兩種監(jiān)督模式都存在著內(nèi)在困境，對于縱向監(jiān)督而言，受制于信息不對稱和監(jiān)管成本高昂，上級監(jiān)督者難以對下級進行有效監(jiān)督；對于橫向監(jiān)督而言，監(jiān)督者和被監(jiān)督者可能形成“共謀”或者監(jiān)督者受制于被監(jiān)督者，致使監(jiān)督流于形式。因此，國家需要社會來補充監(jiān)督權力的功能。然而，我國仍然處于強國家—弱社會的階段：社會力量弱小，發(fā)育不成熟；社會主體缺乏實現(xiàn)與政治主體平等對話協(xié)商的有效途徑；國家與社會的關系仍以管控與被管控為主。因此，社會需要國家讓渡權力，尊重和保障社會的多元權利，規(guī)范和拓展社會主體參與國家政治的途徑。國家向社會分權，保障社會主體的權利地位，是實現(xiàn)社會監(jiān)督功能的前提；社會對國家權力的監(jiān)督，是破解國家權力監(jiān)督困境的關鍵。因此，推進國家廉政治理的現(xiàn)代化需要建立一個國家與社會之間的制度化協(xié)同機制，以提高國家廉政治理效率。

1.用于治療缺鐵性貧血的常用藥物硫酸亞鐵片，常被制成包衣片，是為了________________________________。

（三）政治廉潔與權力運行效率的矛盾。

廉潔和效率是國家廉政治理的兩個基本目標。廉潔有助于增強國家合法性，實現(xiàn)國家民主和公平；而效率則是國家能力的基礎，是維持民主公平持續(xù)性的保障。國家廉政治理既不能為了廉潔犧牲效率，也不能為了效率縱容腐敗。腐敗的本質(zhì)是公共權力的非公共性運用，遏制腐敗的根本方法是分權制衡，實現(xiàn)對權力的有效制約和監(jiān)督。

制約與監(jiān)督具有不同的權力關系和不同的控權功能，制約關系是雙向的，是權力主體之間相互約束牽制的關系，具有制約關系的權力主體需共同參與到特定權力過程之中；而監(jiān)督關系是非對稱性的，監(jiān)督者可以對被監(jiān)督者權力行為進行單方的監(jiān)察、督促，監(jiān)督者并不直接參與被監(jiān)督者的權力行使過程，只能對權力過程進行中止或事后追究。[7](p43-51)制約有助于實現(xiàn)民主，保障廉潔；而監(jiān)督允許一定程度的集權，有助于提高效率。民主和集權的沖突一直存在于公共治理中，民主有助于增強決策透明性，保障權力運行的廉潔，但分權制衡、具有制約關系的權力主體的共同參與無疑會增加決策的交易成本，降低決策效率；集權由于權力的集中性，監(jiān)督者并不直接參與被監(jiān)督者的權力行使過程，有利于降低決策的交易成本，提高決策效率，但同時會影響決策的透明性，進而帶來腐敗風險。因此，在國家廉政治理中，單純的強調(diào)分權制衡雖然有助于實現(xiàn)廉潔，但無法保障權力的運行效率。廉潔與效率的沖突要求在制約與監(jiān)督這兩種不同控權邏輯的基礎上，厘清權力行為的不同功能，實現(xiàn)分類控權和治理。

二、治理理論及其制度啟示

作為關于當代公共管理機制演變的重要理論，治理理論甫一出現(xiàn)，便受到學術界的高度重視。雖然演化于西方語境下的治理理論在中國的適用性存在一些爭議，但無法否認治理思想對中國的治理變革帶來諸多有益啟示。

西方著名的治理理論學者羅西瑙、羅茨、庫伊曼和范·弗利埃特、格里·斯托克等對治理理論進行了深入研究，概而言之，治理理論具備以下四個核心特征：1.基于分權形成的多元權力中心；治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者。它對傳統(tǒng)的國家和政府權威提出挑戰(zhàn)，它認為政府并不是國家唯一的權力中心。各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到了公眾的認可，就都可能成為在各個不同層面上的權力中心。[8](p9)這種治理格局意味著治理權力和責任開始分散，其結果是權力中心之間職能和責任界限的模糊。2.集體行動組織的權力互賴性；集體行為中的各個社會公共機構之間存在著權力依賴，它強調(diào)致力于集體行動的組織通過資源共享和目標談判在既定的游戲規(guī)則和交換環(huán)境下實現(xiàn)目的。3.管理手段的多元化，除了傳統(tǒng)的暴力和政治權威之外，治理理論更加重視利用合作和協(xié)商的手段來解決問題，同時積極引入私人部門的管理手段和市場競爭等激勵機制。4.網(wǎng)絡化的自主治理格局，依據(jù)治理的思想，治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡。自主網(wǎng)絡的管理機制主要不是依靠政府的權威而是合作網(wǎng)絡的權威，[9](p37-41)它與政府在特定的領域中進行合作，分擔政府的公共治理責任。

當然，任何一種理論的植入都必須要考察其生長的土壤是否相適。因此，對于治理理論在中國學界的“風靡”，一些學者仍然持冷靜謹慎的態(tài)度觀之，這些學者或者認為中國當前的政治、社會結構無法達到治理理論適用的前提條件或者認為中國當前的問題還沒有達到用治理理論來解決的階段。前者認為治理理論植根的前提條件包括：1.內(nèi)含于公共治理中的民主、協(xié)作和妥協(xié)精神；2.成熟的多元管理主體和協(xié)作關系；3.基于分權的權力結構等等。然而當前的中國仍然是以黨政為中心，以集權、威權為治理工具，社會和市場力量處于虛弱狀態(tài)的治理格局。[10](p114-119)后者指出治理理論源于市場和政府的雙重失靈，而在中國語境下，“人們面臨的問題不是工業(yè)民主國家式的市場失靈和政府失靈，而是社會轉(zhuǎn)型中市場機制的不成熟和政府監(jiān)管責任的缺失”。[11](p32)因此，中國語境下的治理應當首先充分釋放市場機制，完善政府監(jiān)管機制，同時改進國家的宏觀調(diào)控，提高國家的整合能力。此外，市場配置資源與政府主導現(xiàn)代化之間的矛盾，權貴資本主義對政府自主性的沖力，市場帝國主義對意識形態(tài)和政治系統(tǒng)的壓力需要權力進一步集中，以克服發(fā)展危機和尋求超大國家的改革支撐力。由此，治理的目標不是“小政府，大社會”，而是構建一個權力責任對稱的政府，通過責任約束權力。 在筆者看來，完善問責制，建構科學的權力結構和運行機制，是當前中國治理的基礎和關鍵。這些不同的聲音有助于學界更加理性地審視治理理論，也有助于我們從簡單追求理想的理論框架轉(zhuǎn)移到對中國政治社會現(xiàn)實的深入考察和反思上來。但是這些爭議并不能否定治理思想對中國治理變革帶來的有益啟示，事實上，“中國現(xiàn)有的國家－社會關系和政治－行政體制并不必然排斥公民參與，政府、社會與市場的重新組合可能發(fā)生并且已經(jīng)發(fā)生了”。[10](p114-119)發(fā)展中國家的治理變革不僅要說明“必須做什么”，也要說明“應該先做什么，隨后再做什么”；“足夠好的治理”需要我們確切地理解制度演化和國家能力，懂得在這個世界中進行權衡并找到優(yōu)先的事情，不要試圖畢其功于一役。[12](p525-548)

在當下的中國治理中，“優(yōu)先做的事情”既是治理理論帶來的有益啟示，也是治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的關鍵條件。本文認為對于治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型而言，這些“優(yōu)先做的事情”包括：一、國家向社會分權，建立多元權力中心；改革三十年來中國的政治實踐表明，全能國家的治理思維和治理方式難以應對日益復雜的中國問題，只有向社會分權，充分調(diào)動市場和公民的主動性、參與性，通過協(xié)商民主的方式，實現(xiàn)國家力量和社會力量的多元融合，才能提高國家的治理能力，才能有效應對社會轉(zhuǎn)型帶來的各種問題；二、加強黨政之間、國家與社會之間的協(xié)同性，實現(xiàn)協(xié)同治理，如果說多元權力中心的形成為實現(xiàn)治理現(xiàn)代化提供了基礎條件，那么多元權力中心的融合和協(xié)同才是提高國家治理能力，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的關鍵。隨著分化型社會的不斷發(fā)展，社會關系呈現(xiàn)網(wǎng)絡化、復雜化的特征，信息網(wǎng)絡的大規(guī)模應用，科層式的“按部就班”“封閉”的管理模式很難及時真正地掌握社會的利益訴求，這就要求不同權力中心建立開放的溝通協(xié)商渠道，通過協(xié)同治理來共同應對復雜問題；三、分類治理，不同的權力行為具有不同的價值導向；對于生產(chǎn)型任務，供給效率和規(guī)模是關鍵，因此決策權應當相對集中以保障決策效率；對于分配型任務，分配公平和公正是關鍵，因此在決策過程中應當充分發(fā)揮民主的作用，保障利益分配的公平公正。

三、回應治理理論的國家廉政治理現(xiàn)代化：基本特征與實現(xiàn)路徑

現(xiàn)代化的國家廉政治理體系不僅是對傳統(tǒng)廉政治理模式的修補和超越，還應充分汲取和回應治理理論的核心思想。具體來說，現(xiàn)代化的國家廉政治理需要政黨、國家和社會力量在廉政建設中走向平衡和協(xié)同；需要區(qū)分不同權力行為的運行邏輯，通過分類治理實現(xiàn)國家廉政治理中廉潔和效率的有機統(tǒng)一。

（一）完善國家廉政治理的主體結構，實現(xiàn)國家廉政的多元治理。

多元治理的根本在于打破單一力量在廉政治理中的壟斷，形成政黨與國家，國家與社會多元主體平等協(xié)商、協(xié)同互動的廉政治理格局。多元治理的核心任務是增強國家和社會的反腐力量，進而形成以黨為領導中心的多元主體合作共治的廉政治理主體機構。完成這一任務需要推動三方面的改革，主要包括：

1.健全國家廉政治理機構，擴大相應權限。機構是職能的載體，只有健全的機構才能有效發(fā)揮其職能。應進一步梳理紀委、檢察院、法院、預防腐敗局等反腐廉政職能，建立“廉政治理權力清單”，整合國家機構的廉政治理職能，推動廉政治理機構改革，避免政出多門，權責交叉。通過行政管理和財政體制改革，擴大相關廉政機構職能權限，提高廉政治理機構的地位和獨立性。2.加強國家法制建設，增強制度執(zhí)行效果；國家是一個制度體系，國家行為的邏輯起點是從法律與制度出發(fā)，法制是國家廉政治理的依據(jù)和合法性保障。廉政治理的法制建設應包含三類：一類是針對腐敗的專門性法律，應加快設計、出臺《反腐敗法》，增強廉政治理的權威性和系統(tǒng)性；第二類是監(jiān)督法律制度執(zhí)行的法律，增強法律制度的執(zhí)行效率；第三類是社會力量參與反腐的法律制度，主要對參與主體、參與程序、參與渠道、參與規(guī)范進行制度性規(guī)定。3.創(chuàng)新社會管理體制，培育公民社會力量；通過改革雙重管理體制，加強社會組織規(guī)則和激勵機制建設；化解組織規(guī)則與國家法律、國家公權的內(nèi)在沖突；暢通社會力量參與渠道，規(guī)范社會力量參與程序，最終形成一個相對獨立的社會組織、制度與行動體系。

（二）加強黨政之間，國家和社會之間的協(xié)同治理，提高國家廉政的治理效能。

1.加強黨政之間的協(xié)同治理。

黨和政府之間的協(xié)同治理主要體現(xiàn)在兩個方面：一是黨的機構與政府機構的廉政職能明確分工，權責一致；二是黨的機構與政府機構在廉政職責和功能方面的有效互補和協(xié)作。職能分工、權責一致、信息共享是實現(xiàn)黨政廉政治理協(xié)同互補的重要前提，因此，必須建立以橫向“廉政職責關聯(lián)”為核心的黨政職責運行協(xié)同機制?！傲氊熽P聯(lián)”是通過分析黨委機構和政府機構廉政職責的共同屬性和相關性，將相關部門聯(lián)結起來的紐帶。制度化的“職責關聯(lián)”是處理跨越多個部門、需要多部門協(xié)同治理事務的重要保障，是黨政廉政職責體系協(xié)調(diào)高效運轉(zhuǎn)的關鍵。構建黨政廉政職責運行協(xié)同機制包含三個方面：一是科學界定黨政相關部門的廉政職責，確定廉政職責內(nèi)容，防止職責交叉，政出多門；二是明確職責關聯(lián)，在各部門廉政職責明確的基礎上，考察各部門之間相互關聯(lián)、補充的廉政職責，并以法規(guī)文件的形式加以制度化，形成黨政職能部門“廉政職責關聯(lián)”網(wǎng)絡體系；三是建立“廉政職責關聯(lián)”部門之間的協(xié)同運行機制，包括主體責任部門、協(xié)同部門，權責分屬，信息共享，運行制度等等。

2.完善國家與社會之間的協(xié)同治理。

在廉政治理過程中，國家與社會之間的協(xié)同體現(xiàn)在兩者的功能互補上。國家監(jiān)督的內(nèi)在困境決定了需要發(fā)揮社會權力監(jiān)督和信息反饋的補充功能。社會主體一方面通過直接或間接的民主政治參與如參加聽證會、電視問政等手段實現(xiàn)對權力的直接監(jiān)督，通過信訪、舉報等手段向國家監(jiān)督系統(tǒng)提供腐敗信息，實現(xiàn)對權力的間接監(jiān)督；另一方面，通過公共輿論，借助新聞媒介、代議機構等政治生活系統(tǒng)，向國家反饋，成為國家制定廉政治理政策的依據(jù)，提高廉政治理制度的科學性。然而，社會的上述功能不會自發(fā)實現(xiàn)，而是受到一系列條件的約束，這些條件包括：1.行為主體話語權和地位的平等性；[13](p4)[14](p25)2.個人和組織的自主性；[15](p281-320)3.協(xié)商合作的正式制度和規(guī)則；[16]4.暢通的信息資源共享和溝通網(wǎng)絡等。這些條件不僅是國家與社會廉政協(xié)同治理的前提，也是實現(xiàn)社會對國家廉政治理功能補充的關鍵。因此，國家對社會廉政治理的功能補充體現(xiàn)在，通過建立一系列制度規(guī)則，保障社會的主體地位，尊重社會的多元權利；向社會分權，提高社會的自主性和參政議政的積極性；建立國家與社會制度化的協(xié)作渠道，實現(xiàn)信息資源共享和主體功能的無縫銜接等。

3.推動不同權力行為的分類治理，調(diào)和政治廉潔與權力運行效率之間的張力。

政治廉潔和權力運行效率是國家廉政治理的兩個重要目標，二者缺一不可。實現(xiàn)廉潔和效率有機統(tǒng)一的關鍵在于首先區(qū)分不同的權力功能，其次依據(jù)制約與監(jiān)督的不同控權邏輯建立相適應的控權模式?，F(xiàn)實中，不同的權力具有不同的功能屬性。依據(jù)這種功能屬性，我們將權力劃分為生產(chǎn)性權力和分配性權力。生產(chǎn)性權力在運行過程中追求效率，因此需要將權力集中，避免因權力分散降低權力運行效率；分配性權力在運行過程中追求民主，以保障公平和廉潔，因此需要制約權力，避免權力集中導致腐敗，影響公平。

制約與監(jiān)督是兩種不同的控權邏輯?；谶^程性分權的制約更有利于推進民主，進而更有助于實現(xiàn)民主、廉潔和公平；而基于權力的功能性分權的監(jiān)督，強調(diào)事權的完整性和集中性，因此更有助于權力的運行效率。在國家廉政治理中，重監(jiān)督—輕制約有助于提高權力運行的效率，但易導致權力集中，引發(fā)腐敗風險；重制約—輕監(jiān)督更有助于控制腐敗，但易降低權力的運行效率。因此，在國家廉政治理過程中應充分厘清不同權力的功能屬性和運行邏輯，建立相適應的控權模式，實現(xiàn)廉政分類治理。例如，公共產(chǎn)品的供給是當前腐敗的一個高發(fā)領域，其供給大致可分為生產(chǎn)和分配兩個環(huán)節(jié)，這兩個環(huán)節(jié)內(nèi)含著不同的決策邏輯，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)追求專業(yè)化和效率，因此需要監(jiān)督控權來遏制腐敗，以保障效率；公共產(chǎn)品的分配追求民主和公正，因此更需要制約控權來遏制腐敗，以保障民主公平和廉潔。

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