孔 超

(黑龍江工程學(xué)院 思政理論課教研部，哈爾濱150001)

政府創(chuàng)新不僅關(guān)系政治民主、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，而且直接關(guān)系政府的行政效率和執(zhí)行力。自黨的十一屆三中全會(huì)以來，中國(guó)始終以改革開放為主題，著眼于微觀調(diào)整的創(chuàng)新，注重制度整體變遷的改革。改革的主要方式、手段與價(jià)值目標(biāo)是創(chuàng)新，以決策者對(duì)創(chuàng)新重要性的強(qiáng)調(diào)和重視為契機(jī)，政府創(chuàng)新開始在各級(jí)政府中廣泛展開。但在實(shí)際的創(chuàng)新過程中，地方政府面臨著重重阻礙。一方面地方政府希望通過創(chuàng)新的方式來應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)壓力型體制逐漸邊緣化過程中出現(xiàn)的危機(jī)，卻往往因創(chuàng)新缺乏彈性的制度空間，無法及時(shí)將創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)制度化;另一方面，地方政府在自利性的推動(dòng)下追求自身利益的最大化，不僅不能用創(chuàng)新來解決現(xiàn)實(shí)問題，還加劇甚至引發(fā)了新的社會(huì)矛盾，使創(chuàng)新淪為地方政府與某些利益集團(tuán)謀利的途徑和工具。

一、地方政府創(chuàng)新

政府行政行為的首要任務(wù)是維護(hù)、提升公共利益，而降低政府運(yùn)行成本和提高行政活動(dòng)效率則并不是政府創(chuàng)新單向度的追求。政府創(chuàng)新“是在民族國(guó)家受到經(jīng)濟(jì)全球化沖擊，社會(huì)形態(tài)和國(guó)家權(quán)力性質(zhì)發(fā)生重大變化的背景下，政府組織為有效回應(yīng)環(huán)境變化和危機(jī)挑戰(zhàn)而選擇的一條新型發(fā)展道路”［1］。就創(chuàng)新主體而言，在中國(guó)的政治生活中，黨和國(guó)家以及具有政治管理功能的社會(huì)組織等部門發(fā)起的創(chuàng)新活動(dòng)被視為政府創(chuàng)新。創(chuàng)新的重要組成部分是政府的管轄領(lǐng)域，即改革現(xiàn)有的治理領(lǐng)域，開拓新的治理領(lǐng)域。傳統(tǒng)的公共行政模式利用流程監(jiān)督和落實(shí)責(zé)任等方法來保障行政機(jī)關(guān)的績(jī)效。新公共管理理論則突破了傳統(tǒng)思路，它改善行政效率，以競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和顧客導(dǎo)向確保公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的質(zhì)量，并在公共組織運(yùn)行機(jī)制中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和企業(yè)化組織管理模式。治理理論則強(qiáng)調(diào)各個(gè)中心間應(yīng)保持溝通與合作，在權(quán)威來源方面更多地將自身定位為基于自愿性的合作過程，以共同形成彼此互動(dòng)的開放性治理結(jié)構(gòu)，其權(quán)威來自于參與者對(duì)共同利益和共同目標(biāo)的認(rèn)同。因此，無論是傳統(tǒng)公共行政理論、還是新公共管理理論，管理理念的變化與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)，其效率導(dǎo)向的特征相當(dāng)明顯，并圍繞著公平導(dǎo)向展開。地方政府創(chuàng)新發(fā)展的方向以行政倫理價(jià)值理念為核心來指導(dǎo)公共管理實(shí)踐。地方政府創(chuàng)新的來源是問題驅(qū)動(dòng)，而人們對(duì)傳統(tǒng)政策和計(jì)劃的不滿則源于組織績(jī)效與公眾期望之間的落差。利益與壓力構(gòu)成了地方政府創(chuàng)新的動(dòng)因。對(duì)創(chuàng)新實(shí)踐進(jìn)行考察，目前，實(shí)踐中環(huán)境、制度與技術(shù)層面的多種壓力是阻礙地方政府創(chuàng)新的最重要原因。

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，公共管理的理論范式也處于不斷調(diào)整之中。公共管理本身所處環(huán)境中涌現(xiàn)出的種種實(shí)踐困境，使其體系、制度和行為模式都發(fā)生著顯著的變化。地方政府創(chuàng)新產(chǎn)生的根源是這種不斷變化著的公共管理理論反作用于實(shí)踐的結(jié)果。社會(huì)發(fā)展的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于政府制定應(yīng)對(duì)政策的速度，這也決定了政府創(chuàng)新的內(nèi)涵必定處于不斷充實(shí)過程中。地方政府創(chuàng)新行為作為政府創(chuàng)新的重要組成部分，具有較高的現(xiàn)實(shí)性和靈活性。

二、地方政府創(chuàng)新的倫理審視

地方政府創(chuàng)新來自于內(nèi)部創(chuàng)新主體的創(chuàng)新能力、創(chuàng)新意愿，以及外部創(chuàng)新所需的制度空間的雙重支持。在微觀先行的政治發(fā)展邏輯下，對(duì)當(dāng)前地方政府創(chuàng)新實(shí)踐予以考察，中央政府對(duì)各級(jí)地方政府的規(guī)制已適當(dāng)放松，這在一定程度上使地方政府獲得了創(chuàng)新所必需的彈性制度空間。創(chuàng)新的困境之處在于創(chuàng)新能力和創(chuàng)新意愿。地方政府疏于回應(yīng)民眾創(chuàng)新訴求，缺乏強(qiáng)有力的主觀創(chuàng)新意愿，致使創(chuàng)新推動(dòng)力不足，這種創(chuàng)新困境主要源于行政理念的缺失。地方政府即使有嘗試將創(chuàng)新實(shí)踐制度化的意愿，但也很難將其上升為某種固定的機(jī)制或者制度，因?yàn)槿鄙賹?duì)創(chuàng)新所形成方案和對(duì)原有政治秩序進(jìn)行審視和評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，缺乏應(yīng)對(duì)制度中所蘊(yùn)含的合倫理性進(jìn)行考察的理念和認(rèn)知。倫理是指處理人際關(guān)系或者社會(huì)關(guān)系時(shí)應(yīng)遵守的相關(guān)準(zhǔn)則和道理，其作為協(xié)調(diào)個(gè)體社會(huì)關(guān)系的行為準(zhǔn)則而存在。行政倫理則是指行政行為中的倫理，即公職人員在行政系統(tǒng)內(nèi)行為的倫理規(guī)范，以及行政組織通過公共政策進(jìn)行公務(wù)活動(dòng)過程中所應(yīng)樹立、遵循的倫理準(zhǔn)則。行政倫理內(nèi)化于行政主體的價(jià)值觀念模式和行為道德規(guī)范中。作為一種內(nèi)化的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，行政倫理在行政主體面臨公共利益和特殊利益的沖突時(shí)，幫助行政主體做出符合倫理標(biāo)準(zhǔn)的選擇。行政倫理通過倫理和價(jià)值的因素來引導(dǎo)社會(huì)前行，重塑公共行政的體系、制度和行為模式。地方政府創(chuàng)新需要行政倫理對(duì)其進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，對(duì)原有行政框架、模式和秩序進(jìn)行更新?！罢畡?chuàng)新不是一般的改革，而是為了增進(jìn)公共利益而進(jìn)行的創(chuàng)造性改革。沒有創(chuàng)造性、不是為了公共利益的那種改革不屬于政府創(chuàng)新的范疇?！保?］在政府創(chuàng)新產(chǎn)生伊始，它本身就存在一種先在的正當(dāng)性，帶有積極和正面的意蘊(yùn)。但實(shí)際上，政府創(chuàng)新的正當(dāng)性在實(shí)踐層級(jí)，并不能替代政府創(chuàng)新的價(jià)值選擇的正當(dāng)性，這種在價(jià)值選擇過程中的正當(dāng)性的缺失是造成創(chuàng)新困境的誘因。解決地方政府創(chuàng)新困境，確保地方政府創(chuàng)新順利前行的根本途徑是保障政府創(chuàng)新過程中價(jià)值選擇的正當(dāng)性。必須確保地方政府創(chuàng)新的有序展開，找到一種途徑，促使價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的正當(dāng)性與價(jià)值選擇的正當(dāng)性有機(jī)結(jié)合。無論是價(jià)值選擇，或是價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的界定，基礎(chǔ)都是創(chuàng)新主體自身的內(nèi)在主觀認(rèn)知。地方政府創(chuàng)新正當(dāng)性的重要保障是行政主體的行為道德準(zhǔn)則和價(jià)值觀念模式，行政倫理是引導(dǎo)和規(guī)范創(chuàng)新主體價(jià)值選擇的最重要途徑。行政倫理內(nèi)化于創(chuàng)新主體之中，引導(dǎo)并規(guī)范于創(chuàng)新價(jià)值選擇的過程之中。行政倫理引導(dǎo)著行政主體的動(dòng)向，作為應(yīng)遵循的倫理準(zhǔn)則，規(guī)范著行政主體的行政行為，其內(nèi)化發(fā)揮作用的方式是提供效用保障。倫理帶有善的價(jià)值向度，正當(dāng)性的內(nèi)核是合倫理性，一種價(jià)值層面的倫理訴求正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)的界定是倫理的審視過程，建立在行政主體對(duì)其認(rèn)同內(nèi)化的基礎(chǔ)上，發(fā)揮著對(duì)創(chuàng)新價(jià)值選擇的導(dǎo)向作用。對(duì)地方政府創(chuàng)新過程中所存在的現(xiàn)實(shí)困境，應(yīng)當(dāng)從倫理視角加以審視和分析，構(gòu)建根本性解決方案?，F(xiàn)階段，政府管理體制改革的重要途徑是地方政府創(chuàng)新，從本質(zhì)上來說，它是一種倫理活動(dòng)，也是一種行政活動(dòng)。對(duì)政府的創(chuàng)新困境進(jìn)行倫理救治是一種全新且可行的思路，即以倫理精神審視政府的創(chuàng)新實(shí)踐及行政行為。對(duì)地方政府創(chuàng)新進(jìn)行深入討論，以行政倫理為視角，可以指明通過內(nèi)部力量確保政府創(chuàng)新的價(jià)值和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)途徑，有助于人們真切地理解地方政府創(chuàng)新的價(jià)值、目標(biāo)和原則。

三、地方政府創(chuàng)新困境的行政倫理路徑突破

1.制度體系整合。明確的指向性和應(yīng)激性是地方政府創(chuàng)新的重要特征。在微觀先行的政治發(fā)展邏輯下，政府創(chuàng)新是社會(huì)治理模式自我完善的最直接實(shí)踐活動(dòng)，最直接的目的就是解決地方政府遇到的困難和挑戰(zhàn)。制度的形成大都帶有專項(xiàng)治理的色彩，地方政府創(chuàng)新的成果往往體現(xiàn)為針對(duì)某一具體問題的措施或方案，鮮有完整的制度體系產(chǎn)生于地方政府創(chuàng)新之中。完整的制度體系從行政倫理的視角考量，是建立在某種制度秩序的基礎(chǔ)上、是建立在各個(gè)具體制度具有相同或相近的倫理價(jià)值內(nèi)核中。當(dāng)某種不同于以往的倫理精神植入具體制度時(shí)，就有可能發(fā)生創(chuàng)新的形式與原有的倫理價(jià)值內(nèi)核沖突的現(xiàn)象。因此，政府創(chuàng)新理論真正建構(gòu)完成仍需有與其配套的制度秩序環(huán)境，制度倫理的重要性并不能在真正意義上完成其建構(gòu)工作。制度秩序環(huán)境由制度體系整體性倫理價(jià)值內(nèi)核所決定，可以在多種社會(huì)因素的平衡互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)倫理價(jià)值內(nèi)核的統(tǒng)一，制度秩序包含著自我整合的力量。當(dāng)前，中國(guó)政府的制度自我整合能力弱化，倫理價(jià)值內(nèi)核的更新很難單純依靠制度體系來完成。因此，對(duì)制度體系加以整體性的倫理整合，必須要依托一定的外力來進(jìn)行協(xié)調(diào)，即提供制度秩序環(huán)境以完成制度倫理的建構(gòu)。保障制度倫理建構(gòu)完成的必要途徑由地方政府所主導(dǎo)的制度秩序環(huán)境來完成。而制度體系給予的整體性認(rèn)可和支持十分必要，具體到地方政府創(chuàng)新實(shí)踐，就是想要獲得真正的持續(xù)性。政府將配套制度的倫理價(jià)值內(nèi)核整合，體現(xiàn)在制度體系上，就是對(duì)創(chuàng)新成果所包含的制度倫理精神予以認(rèn)同，使各種制度之間真正地重新銜接起來，實(shí)現(xiàn)制度倫理的全面建構(gòu)完成，最大程度上杜絕制度體系內(nèi)部的非正常沖突。

2.健全倫理監(jiān)督機(jī)制。在公職人員和政府機(jī)關(guān)樹立責(zé)任倫理精神要通過倫理制度化的方式，發(fā)揮規(guī)范作用，由靜至動(dòng)地進(jìn)行制度轉(zhuǎn)化。制度建設(shè)是公職人員樹立責(zé)任倫理精神必不可少的前提和基礎(chǔ)，監(jiān)督機(jī)制的作用直觀地體現(xiàn)在制度的落實(shí)方面，監(jiān)督機(jī)制是責(zé)任可以得到切實(shí)履行的堅(jiān)實(shí)保障。通過監(jiān)督、控制等外在壓力，使人們擔(dān)負(fù)起責(zé)任，建立在行政監(jiān)督機(jī)制基礎(chǔ)上的行政倫理監(jiān)督機(jī)制，這在監(jiān)督主、客體等構(gòu)成要素方面并沒有根本性的異同。行政倫理監(jiān)督機(jī)制強(qiáng)調(diào)以責(zé)任等倫理標(biāo)準(zhǔn)，審視和衡量公職人員及行政系統(tǒng)。傳統(tǒng)行政監(jiān)督機(jī)制與行政倫理監(jiān)督機(jī)制之間的同質(zhì)性，在原有的常規(guī)性行政工作監(jiān)督和法律監(jiān)督的基礎(chǔ)上，一定程度上確保了倫理監(jiān)督的權(quán)威性和系統(tǒng)性。監(jiān)督主體必須具有足夠的動(dòng)力，監(jiān)督活動(dòng)才能夠取得效果，監(jiān)督主體應(yīng)該掌握一定的監(jiān)督技術(shù)和監(jiān)督方法，對(duì)監(jiān)督客體具有監(jiān)督的能力，且監(jiān)督的結(jié)果要對(duì)監(jiān)督客體有足夠的影響力。基于傳統(tǒng)行政監(jiān)督機(jī)制建立起來的行政倫理監(jiān)督機(jī)制亟待進(jìn)一步健全和完善，目前，它存在著效能要件缺位問題。建立完備的行政倫理監(jiān)督機(jī)制，是創(chuàng)新過程中制度化的責(zé)任倫理精神得以落實(shí)的重要保障。行政倫理監(jiān)督的客體是固定的，行政倫理監(jiān)督的對(duì)象是所有的行政系統(tǒng)及其行政行為，在以權(quán)力制約為基礎(chǔ)展開的倫理監(jiān)督過程中，行政倫理監(jiān)督機(jī)制是倫理監(jiān)督主、客體等要素間相互作用的運(yùn)行過程。行政系統(tǒng)的既得利益受行政倫理監(jiān)督主體監(jiān)督活動(dòng)的影響，行政系統(tǒng)本身的強(qiáng)勢(shì)地位，對(duì)于同系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督主體有著相當(dāng)大的影響力和控制力。社會(huì)輿論和民眾具有較高的監(jiān)督動(dòng)力，但監(jiān)督結(jié)果并不會(huì)對(duì)監(jiān)督客體產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的影響，這主要是因?yàn)?，其在監(jiān)督過程中并不具有直接權(quán)力的原因。行政系統(tǒng)對(duì)同層級(jí)其他部門的影響力在現(xiàn)行的政治和行政秩序下將長(zhǎng)期存在。

3.完善民主法治建設(shè)。民主是指人民參與國(guó)家事務(wù)管理的權(quán)利;法治是指治理國(guó)家必須依照法律。民主法治是公平倫理在地方政府創(chuàng)新等行政行為中得以貫徹的現(xiàn)實(shí)保證。民主與法治是相互依賴、共同促進(jìn)的共生關(guān)系。維護(hù)社會(huì)公平是公共性賦予政府的社會(huì)責(zé)任。在當(dāng)前中國(guó)的現(xiàn)實(shí)語境中，民主法治無疑是充當(dāng)這一現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的最佳選擇。對(duì)于責(zé)任倫理的研究，僅憑政府的道德自覺很難將維護(hù)社會(huì)公平這一社會(huì)責(zé)任落到實(shí)處。相較而言，一整套既能充分反映和表達(dá)人民利益，又能確保政府權(quán)力為人民所用、政府政策滿足人民需要的制度、程序和法規(guī)則更具有持久性和穩(wěn)固性。民主是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的重要前提。民主制度是發(fā)現(xiàn)、集中和表達(dá)公共利益的有效渠道，是制定、評(píng)估和反饋政府政策的有效平臺(tái)。民眾個(gè)體的權(quán)利必須借由民主制度方能彰顯出來。

政府權(quán)力邊界的界定和公民權(quán)利的保障都需要建立在民主基礎(chǔ)上的法治來完成。法治是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的根本保障。社會(huì)不公現(xiàn)象的長(zhǎng)期存在所折射的是政府在維護(hù)社會(huì)公平方面責(zé)任的缺失。權(quán)利需要權(quán)力的保障，這是毋庸置疑的政治法則。根據(jù)法治社會(huì)職責(zé)一致的理念邏輯，法治不單指對(duì)于政府權(quán)力的限制，同時(shí)還有對(duì)失職行為的追責(zé)含義。在法治社會(huì)中，只有所有的行政主體都是責(zé)任主體，才能保證所有的行政行為都被規(guī)定上相應(yīng)的責(zé)任，“追責(zé)”所附帶的法律強(qiáng)制力確保了政府的高回應(yīng)性。法治所帶有的剛性強(qiáng)制力在應(yīng)對(duì)政府自利性傾向時(shí)效果尤為顯著。在社會(huì)公平這一民眾最為關(guān)心的基本價(jià)值訴求的作用下，公平倫理的精神將隨著公共性的回歸貫徹到地方政府創(chuàng)新活動(dòng)的每一個(gè)過程。在面對(duì)政府的自利性導(dǎo)向時(shí)，民主可以為政府提供維護(hù)公平的驅(qū)動(dòng)力和辨析公平真?zhèn)蔚臉?biāo)準(zhǔn)，法治則為民主提供了權(quán)力保障，切實(shí)地維護(hù)公平這一政府社會(huì)責(zé)任的落實(shí)。地方政府創(chuàng)新過程中公平倫理的貫徹融通需要來自公益導(dǎo)向的理念指導(dǎo)和源于民主法治的現(xiàn)實(shí)保障。從發(fā)展的眼光看，對(duì)公平倫理精神的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的推行和倡導(dǎo)，是地方政府創(chuàng)新所蘊(yùn)含的微觀先行的政治發(fā)展邏輯的真意所在。

［1］ 孫柏瑛. 當(dāng)代地方治理——面向21 世紀(jì)的挑戰(zhàn)［M］.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004:l.

［2］ 俞可平.改革開放30 年政府創(chuàng)新的若干經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)［J］.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，(3):19 -21.