李兆友，董 健

(東北大學(xué) 文法學(xué)院，沈陽110004)

公共行政領(lǐng)域?qū)τ趧?chuàng)新的關(guān)注相對較晚。20世紀(jì)六七十年代以來，由于政府受到前所未有的挑戰(zhàn)和信任危機(jī)，一些學(xué)者和公共管理者開始探求在政府中是否能夠推行私人部門中創(chuàng)新的成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而解決公共部門中長期存在的一些問題。始于20 世紀(jì)80 年代中后期美國福特基金創(chuàng)立的國家和地方政府創(chuàng)新獎計(jì)劃(Innovations in State and Local Government Awards Program)引發(fā)了人們對政府創(chuàng)新的廣泛關(guān)注，伴隨著西方政府創(chuàng)新實(shí)踐的發(fā)展，西方學(xué)者對于政府創(chuàng)新的研究也不斷深入。

一、關(guān)于政府創(chuàng)新的內(nèi)涵

西方學(xué)者對政府創(chuàng)新內(nèi)涵的研究是以私人部門創(chuàng)新與公共部門創(chuàng)新的區(qū)別為基礎(chǔ)的。

有的學(xué)者提出，私人部門的創(chuàng)新決定著企業(yè)如何打造、開發(fā)和保護(hù)產(chǎn)品的市場基礎(chǔ);公共部門的創(chuàng)新除了發(fā)揮與此相似的功能外，還發(fā)揮著闡明并強(qiáng)化同民眾的責(zé)任聯(lián)系，解釋公共部門產(chǎn)品的價(jià)值方面的功能［1］248。因此，在政府中推動創(chuàng)新總是比在盈利部門中推動創(chuàng)新更難，很多在私人部門運(yùn)行良好的創(chuàng)新不一定會在政府里可以同樣運(yùn)行得很好［2］。此外，同私人部門相比，公共部門中對于成功創(chuàng)新行為的獎勵也是缺乏的，但公共部門中創(chuàng)新失敗的結(jié)果又是相當(dāng)嚴(yán)重的［3］61。有的研究者發(fā)現(xiàn)，公共部門比私人部門更愿意引入改善組織結(jié)構(gòu)和管理的工具，更愿意從事組織和技術(shù)上的變革［4］30。

為了更好地把握政府創(chuàng)新的內(nèi)涵，一些學(xué)者還對政府創(chuàng)新與政府發(fā)明、政府轉(zhuǎn)變、政府改革等之間的關(guān)系做了比較研究，結(jié)果顯示，政府創(chuàng)新與政府發(fā)明不同，政府發(fā)明意味著一種新想法的創(chuàng)立，政府創(chuàng)新則意味著一個新組織對現(xiàn)有理念的接納、追求過程的改進(jìn)［3］16。政府創(chuàng)新與政府轉(zhuǎn)變也不同，政府轉(zhuǎn)變和政府創(chuàng)新存在著重疊之處，區(qū)別在于政府轉(zhuǎn)變是一個更為寬泛的概念，而政府創(chuàng)新是政府轉(zhuǎn)變的一種特殊形式。政府轉(zhuǎn)變是對公共服務(wù)組織或其他組織所提供的現(xiàn)有服務(wù)的逐步改善或發(fā)展，代表了一種與過去的延續(xù)，而政府創(chuàng)新則是將新元素(包括新的知識、新的組織、新的管理、新的技能等)引入公共服務(wù)中，它代表了一種與過去的中斷［5］5-6。政府創(chuàng)新同政府改革的區(qū)分不是很明顯，因?yàn)閺恼畡?chuàng)新的引申含義上看，改革也構(gòu)成創(chuàng)新，比如，官僚制或組織改革就包含著組織創(chuàng)新、觀念創(chuàng)新以及系統(tǒng)創(chuàng)新［4］4。

由于對政府創(chuàng)新現(xiàn)象的關(guān)注視角和分析目的不同，因而實(shí)務(wù)界與學(xué)術(shù)界對于政府創(chuàng)新內(nèi)涵的界定也不相同。在公共管理者看來，政府創(chuàng)新包括以下四個方面內(nèi)容:一是政府創(chuàng)新是一個執(zhí)行想法的過程或針對特定組織制作一種新工藝的過程;二是同創(chuàng)造性的想法相比，成功的政府創(chuàng)新更依賴于執(zhí)行技巧和政治覺悟;三是創(chuàng)新是改善政府組織績效的一種工具，而不是目的本身;四是創(chuàng)新是公共管理者工作的固有組成部分，目的在于提高工作效率，改進(jìn)政策［1］108。上述對政府創(chuàng)新含義的理解，不僅強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新必須要體現(xiàn)出“新”，更強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新必須是一種實(shí)踐，是能夠取得成效的行動。從學(xué)術(shù)研究的角度來看，公共管理者關(guān)于政府創(chuàng)新的詮釋往往是指任何形式的適應(yīng)性變化，缺少對創(chuàng)造性和原創(chuàng)性的強(qiáng)調(diào)，他們更關(guān)注實(shí)施局部性新奇想法過程中所面臨的挑戰(zhàn)，這能更好地滿足他們的政策要求［1］109。

一些學(xué)者從組織科學(xué)的論域?qū)φ畡?chuàng)新的定義展開研究。有的研究者認(rèn)為，政府創(chuàng)新就是政府組織運(yùn)行方式上任何合理顯著的變化，它確定了組織的基本使命。那些配得上“創(chuàng)新”二字的變化對組織來說是全新的，這種全新性是全局性的(至少是局部性的)，這些變化對組織的運(yùn)行產(chǎn)生著足夠大、足夠普遍、足夠持久的影響［1］7-8。有的研究者則認(rèn)為，了解政府創(chuàng)新的關(guān)鍵在于了解創(chuàng)新個體與其工作或職位的關(guān)系，政府創(chuàng)新就是關(guān)于個體重新定義自己在組織中的位置，從而使自己的工作職位更加豐富的過程［3］9。還有的研究者提出，政府創(chuàng)新不應(yīng)僅僅是變化或改善，政府創(chuàng)新還應(yīng)是一種對組織核心任務(wù)的原創(chuàng)的、破壞性的和徹底的轉(zhuǎn)型。政府創(chuàng)新改變了深層次的結(jié)構(gòu)，并將永久性地改變這些結(jié)構(gòu)［1］96。

其他一些學(xué)者從管理學(xué)的論域?qū)φ畡?chuàng)新的定義展開研究。有的研究者認(rèn)為，政府創(chuàng)新是行動中的新穎性，它不僅是一種新理念，更是一種已經(jīng)實(shí)踐過的新理念［1］7。政府創(chuàng)新就是一個創(chuàng)造的過程，通過這個過程，新穎的想法得以開發(fā)并付諸實(shí)踐［1］109。有的研究者提出，政府創(chuàng)新是一個過程，通過這個過程，新的觀點(diǎn)、目標(biāo)和行動得以創(chuàng)造、發(fā)展或重塑，而且它對于采用單位來說是全新的［6］。還有的研究者從公共治理的角度界定政府創(chuàng)新，認(rèn)為公共治理中的創(chuàng)新是一種新的機(jī)制或制度安排，它的成功實(shí)施能夠解決治理中存在的問題或獲得更好的治理效果［7］3。

此外，為了加深對政府創(chuàng)新內(nèi)涵的理解，西方學(xué)者還對政府創(chuàng)新的特點(diǎn)、類型、發(fā)展階段等方面做了探討。有的研究者將政府創(chuàng)新的特點(diǎn)歸納為九個方面，即系統(tǒng)化的思考，多樣化服務(wù)的供給，組織之間的合作關(guān)系，新技術(shù)的運(yùn)用，過程改進(jìn)，組織的重新設(shè)計(jì)，用授權(quán)、激勵替代規(guī)制，用預(yù)防替代整治，通過發(fā)揮私人部門的作用來實(shí)現(xiàn)公共目的［8］35。關(guān)于政府創(chuàng)新的類型，有的研究者根據(jù)政府創(chuàng)新的內(nèi)容，將其分為綱領(lǐng)性創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和戰(zhàn)略創(chuàng)新等四類［1］277-279。有的研究者則認(rèn)為，政府創(chuàng)新可以分為新的或改進(jìn)的服務(wù)、工藝創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、系統(tǒng)創(chuàng)新、觀念創(chuàng)新、理性中的激進(jìn)改變，也可以分為漸進(jìn)型創(chuàng)新、激進(jìn)型創(chuàng)新，或者分為自上而下的創(chuàng)新、自下而上的創(chuàng)新，還可以分為需求導(dǎo)向型創(chuàng)新、效率導(dǎo)向型創(chuàng)新［4］5。關(guān)于政府創(chuàng)新的發(fā)展階段，有的研究者將政府創(chuàng)新分為兩個時(shí)期:第一個時(shí)期主要發(fā)生在20 世紀(jì)80 年代，那一時(shí)期政府創(chuàng)新的注意力放在經(jīng)濟(jì)自由化和國有企業(yè)私有化方面;第二個時(shí)期始于20 世紀(jì)90 年代，這個時(shí)期的政府創(chuàng)新更加關(guān)注政府核心職能和政府能力的構(gòu)建［9］4。也有研究者從政府創(chuàng)新過程角度，將政府創(chuàng)新分為想法的產(chǎn)生與發(fā)現(xiàn)、想法的選擇、執(zhí)行和傳播四個階段［10］7-8。還有研究者將政府創(chuàng)新的過程分為發(fā)明(新知識的創(chuàng)造或現(xiàn)有知識的改編，這是政府創(chuàng)新的初期階段)、實(shí)施(政府組織對于這種新知識的采用，這是政府創(chuàng)新的核心階段)和傳播(政府組織作為整體采用新技術(shù))三個階段［5］185。在政府創(chuàng)新的來源研究方面，一些學(xué)者認(rèn)為，政府創(chuàng)新的各種主意大多數(shù)來自于公務(wù)人員［1］112，尤其是來自那些在政府部門工作很久的人［3］9，有時(shí)一些新想法也經(jīng)常產(chǎn)生于政府組織外部［1］301。在政府創(chuàng)新模式的研究方面，有學(xué)者提出，存在兩種政府創(chuàng)新的模式:一種是政策規(guī)劃模型(The policy planning model)，另一種是沿路摸索模型(The Groping-along model)［1］150-153。

二、關(guān)于政府創(chuàng)新的動因

政府創(chuàng)新是當(dāng)今全球化與科學(xué)技術(shù)發(fā)展，以及政府信任危機(jī)所引起的政府改革的必然結(jié)果。

有的研究者認(rèn)為，全球化提供了新的經(jīng)濟(jì)機(jī)遇，但也增加了政治、社會、技術(shù)和制度的復(fù)雜性，全球化和技術(shù)進(jìn)步的壓力為政府帶來了更大的挑戰(zhàn)，因此，強(qiáng)調(diào)通過創(chuàng)新和品質(zhì)來重塑政府的重要性大為增加。有的研究者提出，全球經(jīng)濟(jì)衰退已經(jīng)對全球形勢構(gòu)成了挑戰(zhàn)，更對政府構(gòu)成了前所未有的挑戰(zhàn)。政府現(xiàn)在比以前更需要接受創(chuàng)新性的方法來解決這些艱巨的問題，它必須將創(chuàng)新作為一個核心紀(jì)律，變得善于采納新做法，創(chuàng)新必須成為公共部門“DNA”的一部分［10］2。有的研究者認(rèn)為，科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展及其所帶來的社會、政治、經(jīng)濟(jì)影響，使得政府環(huán)境具有前所未有的復(fù)雜性和流動性，迫使國家機(jī)關(guān)變得敏捷、靈活和具有創(chuàng)新性，而且富有彈性［11］。實(shí)際上，隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，管理實(shí)踐者和學(xué)者對創(chuàng)新顯示出濃厚的興趣［3］60，而強(qiáng)調(diào)技術(shù)和科學(xué)發(fā)展為公共部門創(chuàng)新提供了一種推動幾乎是多余的，因?yàn)樵谀撤N意義上，科學(xué)技術(shù)對公共服務(wù)者和一般公眾都產(chǎn)生了推動影響［4］4。

有的研究者提出，公共部門創(chuàng)新的觀點(diǎn)起源于20 世紀(jì)80 年代在英國、新西蘭開展的新公共管理運(yùn)動或重塑政府運(yùn)動。進(jìn)入21 世紀(jì)以來，世界上許多國家采取措施改革他們的政府，并在政府官僚體制中注入一種創(chuàng)新文化。在這些國家，由于對現(xiàn)狀的不滿并出于對新技術(shù)結(jié)果和責(zé)任的重視，導(dǎo)致公共部門行政人員紛紛參與創(chuàng)新［9］3，公共行政的創(chuàng)新競爭正是對20 世紀(jì)80 年代在政界和公眾領(lǐng)域內(nèi)流行的對行政官僚抨擊的一種防御性反應(yīng)［8］7。有的研究者甚至認(rèn)為，整個20 世紀(jì)90 年代，不同層次的政府都面臨著創(chuàng)新的壓力，對于政府的批評聲音因?yàn)樯鐣母鞣N弊病而此起彼伏［12］。

從政府自身來看，政府危機(jī)、政府內(nèi)部問題，以及公共行政人員的動機(jī)構(gòu)成政府創(chuàng)新的內(nèi)部誘因。

有的研究者認(rèn)為，政府部門屬于壟斷部門，他們?nèi)鄙倏冃Э己?，在很長時(shí)間內(nèi)表現(xiàn)糟糕而且沒有改進(jìn)，因此遭遇到公開可見的危機(jī)也是在所難免的，而公共部門創(chuàng)新的發(fā)生主要就是為了回應(yīng)這種危機(jī)。還有的研究者認(rèn)為，危機(jī)可以解釋為當(dāng)前可預(yù)見的或公開可見的問題，政府創(chuàng)新者更傾向于在達(dá)到危機(jī)程度之前，充分利用機(jī)會對內(nèi)部問題予以回應(yīng)，這種對于危機(jī)的“預(yù)防性關(guān)注”，也是政府創(chuàng)新的重要誘因［3］25-28。有的研究者則認(rèn)為，眾多的內(nèi)部問題是導(dǎo)致政府創(chuàng)新的最主要的誘因，這些內(nèi)部問題包括未能滿足它的市場或目標(biāo)人群、不能滿足服務(wù)需求、不斷增長的財(cái)政支出或其他資源限制、落后于環(huán)境的變化、協(xié)調(diào)政策的失敗等［8］41-42。有的研究者提出，政府部門對公民的關(guān)心很麻木，他們更多的是在為自己的員工謀利益。為克服這些內(nèi)部出現(xiàn)的問題，政府需要提高性能，而提高政府性能的持續(xù)工作正是政府創(chuàng)新的內(nèi)容［1］3-4。有的研究者認(rèn)為，公共管理者對政府服務(wù)現(xiàn)狀的沮喪會推動政府創(chuàng)新行為［3］19，創(chuàng)新是由那些在系統(tǒng)里待很久的人推動的，他們由于多年來的挫折產(chǎn)生了一種干勁和對復(fù)雜問題的智慧，這使得他們善于計(jì)劃并推動變革［3］22。對此，很難通過其他的方法加以解釋，只能解釋為他們基于人性、盡全力來做正確的事情［3］35。

從社會對政府的期望來看，政治因素、社會因素以及市場因素是政府創(chuàng)新的外部誘因。

有的研究者認(rèn)為，政治誘因是導(dǎo)致政府創(chuàng)新的很重要方面，通常這些政治因素包括立法授權(quán)、選舉授權(quán)，以及其他的政治壓力或游說［13］。一般而言，政客們在出現(xiàn)危機(jī)的時(shí)候，更能成為政府創(chuàng)新的倡導(dǎo)者［8］49，至少在選舉期前后，會有一個政治創(chuàng)造力和創(chuàng)新的爆發(fā)期。這種創(chuàng)造力或創(chuàng)新通常通過黨派項(xiàng)目的形式表現(xiàn)出來，也通過現(xiàn)有政府創(chuàng)新的新意愿來獲取政治支持。政府和其他政治團(tuán)體具有政治雄心，設(shè)定政治目標(biāo)，他們通過民主的渠道來實(shí)現(xiàn)這些雄心和目標(biāo)，通過官僚制度來實(shí)現(xiàn)公共和私人部門的政治目標(biāo)，這樣也推動了變革和創(chuàng)新［4］6。

有的研究者提出，社會對有效政府的需要，公共官僚機(jī)構(gòu)長時(shí)間以來的令人失望，兩個方面的結(jié)合必然增加官僚制采取創(chuàng)新行動的緊迫感［1］83。因此，對于公共部門創(chuàng)新的需求，可以理解為是為了應(yīng)對眾多的社會挑戰(zhàn)，通過尋找新的想法或理念、新技術(shù)、新技巧、新方法、新方式，實(shí)現(xiàn)政府和社會的有效互動［2］6。還有的研究者指出，整個20 世紀(jì)90 年代，不同層次的政府都面臨著創(chuàng)新的壓力。社會的各種弊病引發(fā)對于政府的指責(zé)，很多指責(zé)來自于納稅人，他們覺得從自己的收入中為政府支付的太多，而政府提供的服務(wù)又不合適，或者是提供了一些他們并不想要的服務(wù)。這迫使各層次的政府必須通過縮減、精簡或重塑自身等改革，回應(yīng)這些壓力。此外，民意也會推動公共部門創(chuàng)新，特別是當(dāng)媒體知道這些民意，并讓其加以放大和政治化時(shí)［4］6-8。

有的研究者提出，政府不僅會學(xué)習(xí)市場經(jīng)驗(yàn)推動創(chuàng)新，也會因?yàn)閬碜允袌龅母偁帀毫ΧM(jìn)行創(chuàng)新。美國政府之所以要創(chuàng)新，就是因?yàn)樯虡I(yè)領(lǐng)域都在創(chuàng)新。如果商業(yè)領(lǐng)域的創(chuàng)新效果很好，那么創(chuàng)新對政府也將是有益的［1］3。有的研究者認(rèn)為，20 世紀(jì)80 年代席卷全球商業(yè)領(lǐng)域的創(chuàng)新，也開始滲透到關(guān)于政府績效的思想中。當(dāng)然，管理思想從商業(yè)領(lǐng)域到公共部門的遷移絕不意味著一成不變［1］70。公眾對政府服務(wù)質(zhì)量的期望值的增加，很大程度上源于私人部門的隱形競爭。公眾期望得到像麥當(dāng)勞一樣快速、有效和有禮貌的服務(wù)，期望政府能夠像私營公司一樣對待他們，期望政府的服務(wù)能夠一周7 天、一天24 小時(shí)都可以享用。事實(shí)上，很多公共管理者明白這些期望，已經(jīng)通過轉(zhuǎn)變回應(yīng)公民期待獲得了巨大的成功［1］43。

三、關(guān)于政府創(chuàng)新的實(shí)施

政府創(chuàng)新的實(shí)施通常被認(rèn)為是政府創(chuàng)新過程中的核心階段，在這個階段，成功的政府創(chuàng)新者會將好的建議或想法轉(zhuǎn)化為具體行動。

政府創(chuàng)新的實(shí)施離不開良好創(chuàng)新環(huán)境的培育。有的研究者認(rèn)為，政府組織應(yīng)當(dāng)明確地創(chuàng)造一種鼓勵、激發(fā)其員工尋求新的或獨(dú)特的想法來改變組織運(yùn)行或提供服務(wù)方式的文化環(huán)境［3］3。有的研究者提出，政府創(chuàng)新環(huán)境的培育具有三個方面的益處:一是可以開發(fā)該領(lǐng)域的各種隱性知識;二是推動組織變革;三是開發(fā)和培育新的想法。為了獲取隱性知識并將其付諸實(shí)踐，就需要使各級員工都參與其中，公共部門應(yīng)使用市場預(yù)測方法來跟蹤一些變量，為協(xié)作而使用相關(guān)工具，開發(fā)比組織正規(guī)渠道更有效的非正式網(wǎng)絡(luò)關(guān)系;為了推動組織變革，則需要采用“系統(tǒng)”的觀點(diǎn)，調(diào)整激勵機(jī)制，接受失敗;為了更好地開發(fā)和培育新的想法，建立專業(yè)團(tuán)隊(duì)與培育內(nèi)部企業(yè)家是極為重要的［10］34-43。

登哈特夫婦通過鳳凰城案例的研究，提出了十條在政府組織中構(gòu)建創(chuàng)新文化的策略:第一，為個人的、部門的和全市的成就感到自豪;第二，考慮未來，創(chuàng)造新的挑戰(zhàn);第三，建立合作關(guān)系，培養(yǎng)參與;第四，服務(wù)公民;第五，信任和授權(quán);第六，制定核心價(jià)值觀;第七，尊重工作人員并培訓(xùn)好他們;第八，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)并從經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí);第九，表彰和獎勵人們的努力;第十，構(gòu)建一個穩(wěn)定的基礎(chǔ)并堅(jiān)持到底［3］116-138。有的研究者提出，除了組織高層應(yīng)當(dāng)積極明確地支持創(chuàng)新外，政府工作人員之間相互尊重、信任和授權(quán)，也是培育創(chuàng)新的重要步驟［3］3。也有研究者指出，培育創(chuàng)新環(huán)境的重要因素就是將組織獎勵和表彰同政府創(chuàng)新的目標(biāo)結(jié)合起來，不適當(dāng)?shù)莫剟詈捅碚脮蔀榻M織培育創(chuàng)新的障礙［3］4。因此，一方面應(yīng)當(dāng)對那些完成創(chuàng)新的結(jié)果，例如，改善績效和降低成本的創(chuàng)新試驗(yàn)予以獎勵;另一方面，創(chuàng)新者的失敗成本降低時(shí)，創(chuàng)新也應(yīng)給予激勵［3］83-94。也就是說，不僅僅要獎勵直接參與創(chuàng)新的人，也要獎勵那些沒有成為新想法障礙的人［3］137。有的研究者認(rèn)為，獎勵與表彰很重要，同時(shí)組織領(lǐng)導(dǎo)者還必須為創(chuàng)新提供資源，因?yàn)閯?chuàng)新是有成本的，為創(chuàng)新行為提供足夠可用的資金會對組織釋放一個重要信號:創(chuàng)新對于組織是有價(jià)值的，創(chuàng)新被認(rèn)為是重要的［3］4-5。還有研究者提出，政府創(chuàng)新的培育在以下條件下會做得最好:組織了解持續(xù)創(chuàng)新的重要性，組織的核心功能需要通過創(chuàng)新來加以改善，核心顧客受到影響，忠于過程和強(qiáng)制劃一的模板式表現(xiàn)，集中控制與創(chuàng)新之間有一種權(quán)衡，創(chuàng)新需要對公共部門環(huán)境有一種獨(dú)特的理解，培育是文化的一種改變［10］47。

同任何創(chuàng)新過程的實(shí)施一樣，政府創(chuàng)新的實(shí)施也會遇到一系列的障礙，需要采取一定的措施加以克服。對此，有的研究者提出，實(shí)施政府創(chuàng)新需要預(yù)知一系列障礙，包括應(yīng)對資源不足，提升組織吸收變化的能力，回應(yīng)參與創(chuàng)新實(shí)施的職業(yè)團(tuán)體或?qū)I(yè)團(tuán)體的態(tài)度。如果不花時(shí)間來預(yù)知來自不同地方的阻力，政府部門的創(chuàng)新就很少會成功［3］7。有的研究者提出了解決政府創(chuàng)新中存在障礙的12 種方法:說明項(xiàng)目的好處、嘗試尋求資金、培訓(xùn)和磋商、制定一個明確的愿景、營銷、示范項(xiàng)目、政治呼吁、修改政府創(chuàng)新項(xiàng)目、尋求政治支持和立法的改變、認(rèn)可、補(bǔ)償、管理上的改變［8］71-79。還有的研究者總結(jié)出成功創(chuàng)新者克服公共部門創(chuàng)新障礙的七條策略:逐步前進(jìn)，緩解被普遍認(rèn)為是迫切的問題，同客戶親近并為其提供有用的信息，廣泛尋求支持，建立并維持一些網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，對于反饋持開放的態(tài)度，保持堅(jiān)定樂觀的心態(tài)［1］78。

有的研究者認(rèn)為，成功實(shí)施政府創(chuàng)新的關(guān)鍵因素包括:將工作人員與外部合作者的利益與實(shí)施結(jié)果相結(jié)合，建立顧客反饋回路，確保領(lǐng)導(dǎo)層與各級組織之間保持有效溝通，將好想法的實(shí)施融入管理層面的戰(zhàn)略思考，明確定義一項(xiàng)使其他各項(xiàng)進(jìn)展得到評估的任務(wù)［10］8。實(shí)施政府創(chuàng)新的方法和工具包括:第一，政府工作人員和外部合作者之間可以通過建立一個學(xué)習(xí)型組織，使用全方位的公私合營伙伴關(guān)系模式，與一流的供應(yīng)商合作，構(gòu)建渠道合作伙伴;第二，政府工作人員和內(nèi)部合作者之間可以通過調(diào)整激勵機(jī)制，接受失敗，培訓(xùn)員工的創(chuàng)造能力，改進(jìn)創(chuàng)新項(xiàng)目以適應(yīng)當(dāng)?shù)丨h(huán)境，共享跨組織的資源;第三，政府內(nèi)部合作伙伴與公民之間可以通過建立反饋回路，以過去的成功為基礎(chǔ);第四，公民與政府外部合作伙伴之間可以通過建立新的交付機(jī)制，為眾多服務(wù)創(chuàng)建一站式網(wǎng)站，建立開放式數(shù)據(jù)庫［10］24。還有的研究者探討了成功實(shí)施政府創(chuàng)新的六個因素，包括使政府創(chuàng)新在觀念上保持簡單，使政府創(chuàng)新容易執(zhí)行，力爭取得速效，政府創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)厲行節(jié)儉，使政府創(chuàng)新具有吸引力，保持政府創(chuàng)新非政治化［3］40-50。有的研究者則提出了更為務(wù)實(shí)的實(shí)施政府創(chuàng)新的策略:按照令人信服的問題來清楚定義一個任務(wù)，定義一個具有挑戰(zhàn)性但可以完成的結(jié)果用以衡量表現(xiàn)，在任何可能的時(shí)候同政府其他部門合作，與私人部門和非營利部門建立合作關(guān)系，尊重一線人員的才能，認(rèn)清那些參與你的服務(wù)的公民和團(tuán)體，并盡量敏銳地關(guān)注他們的需求，通過服從完成共同的目標(biāo)，借助市場力量以補(bǔ)充公共物品和服務(wù)的供應(yīng)，運(yùn)用信息技術(shù)改善公民服務(wù)，隨機(jī)應(yīng)變以承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)［14］。有的研究者提出，為了更好地實(shí)施政府創(chuàng)新，公共管理者應(yīng)完成三個方面的基本任務(wù)，即如何管理員工的工作，如何構(gòu)建組織的工作，如何解決更加復(fù)雜和艱巨的動態(tài)問題。為了完成第一項(xiàng)任務(wù)，需要做到:支持員工，將工作分塊，慶祝小的勝利，建立適當(dāng)?shù)恼搲?，把精力投入到聘用?為了完成第二項(xiàng)任務(wù)，需要做到:在解決短期危機(jī)時(shí)制定一個長期策略，改變文化，獲取幫助，自上而下和自下而上制定計(jì)劃，面對問題并解決問題，在挑起斗爭上要謹(jǐn)慎，創(chuàng)造機(jī)遇;為了完成第三項(xiàng)任務(wù)，則需要做到:學(xué)會接受人們的感受，公開談?wù)摲N族、性別、階層和年齡的差異，安排人們在任務(wù)量上的逗留時(shí)間［1］364-375。

政府創(chuàng)新評估是政府創(chuàng)新實(shí)施的重要環(huán)節(jié)，通過評估可以更好地了解過去的創(chuàng)新過程及相關(guān)工作是否達(dá)到政府創(chuàng)新的目標(biāo)，并從評估中發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提高未來政府創(chuàng)新實(shí)施的有效性。有的研究者認(rèn)為，政府創(chuàng)新成功的標(biāo)準(zhǔn)包括五個方面:對于創(chuàng)新性變化的需求已經(jīng)被大家接受而且得到廣泛的擴(kuò)散，創(chuàng)新的倡導(dǎo)者對他們的解決方案提出充分的理由，創(chuàng)新的實(shí)施能夠公平有效的完成，創(chuàng)新項(xiàng)目產(chǎn)出了有意義的、可衡量的結(jié)果，創(chuàng)新性變革的有益影響能夠得以維持［3］155。有的研究者提出，政府創(chuàng)新成功的評估標(biāo)準(zhǔn)包括:明確的目標(biāo)，公民、變革接受者以及整個生命開發(fā)周期中的客戶的參與，專門的、具有熟練技能的團(tuán)隊(duì)支持，團(tuán)隊(duì)的有效溝通，聽從指導(dǎo)。成功的創(chuàng)新通常滿足嚴(yán)格的要求，并在預(yù)算范圍內(nèi)如期完成。還有的研究者認(rèn)為，評估政府創(chuàng)新項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)包括以下因素:經(jīng)濟(jì)增長，提高的效率，公共價(jià)值的創(chuàng)造和附加價(jià)值，顧客滿意度，熊彼特思維中的“創(chuàng)造性破壞”。然而，在對成功創(chuàng)新的本質(zhì)達(dá)成廣泛共識之前，關(guān)于這些標(biāo)準(zhǔn)的問題仍然有許多研究工作要做［7］4。也有研究者提出，對政府創(chuàng)新實(shí)施的衡量，要看創(chuàng)新對于行政人員士氣和滿意度的影響，要考慮創(chuàng)新的可生存性和制度化如何;如果創(chuàng)新不能存活的話，那它也就不重要;不僅要對一項(xiàng)政府創(chuàng)新的短期影響進(jìn)行評估，而且要對它產(chǎn)生的長期影響的副作用進(jìn)行評估［1］276-285。

四、關(guān)于西方政府創(chuàng)新研究的評價(jià)

西方學(xué)者為政府創(chuàng)新的研究提供了生動的理論圖景。這主要表現(xiàn)在:一是通過厘清政府創(chuàng)新與私人部門創(chuàng)新、政府發(fā)明、政府轉(zhuǎn)變和政府改革等相關(guān)概念之間的關(guān)系，從組織科學(xué)和管理學(xué)的視角對政府創(chuàng)新的內(nèi)涵、特點(diǎn)、類型、過程和模式予以詳細(xì)的理論解讀;二是通過對政府創(chuàng)新的大背景、政府自身原因，以及政府組織外部環(huán)境的研究，對政府創(chuàng)新的動因和影響因素予以較為深刻的透析;三是在政府創(chuàng)新實(shí)踐方面，就政府創(chuàng)新實(shí)施的具體措施、如何培育良好的政府創(chuàng)新環(huán)境、克服一系列創(chuàng)新障礙、評估政府創(chuàng)新實(shí)施績效等方面進(jìn)行較為深刻的理論解釋。這些解讀和分析對政府創(chuàng)新的范式集成具有重要的理論參考價(jià)值，為研究政府創(chuàng)新問題提供了有益的理論分析框架與基礎(chǔ)。通過相關(guān)文獻(xiàn)的梳理和研究發(fā)現(xiàn)，西方政府創(chuàng)新理論仍然是一種較新的理論范式，目前仍處于理論探索階段，政府創(chuàng)新的一些潛在規(guī)律和領(lǐng)域有待進(jìn)一步的發(fā)掘與探究，這主要表現(xiàn)在以下幾方面。

第一，加強(qiáng)規(guī)范性研究，豐富政府創(chuàng)新的話語系譜與理論框架。政府創(chuàng)新日益成為全球性的熱門研究領(lǐng)域，但西方政府創(chuàng)新在理論的規(guī)范性研究方面仍略顯不足。政府創(chuàng)新理論既是政府創(chuàng)新研究的重要內(nèi)容，也是政府創(chuàng)新實(shí)踐的指導(dǎo)和依據(jù)，西方政府創(chuàng)新研究更多偏重于實(shí)證性分析，更傾向于操作層面的研究，并針對具體案例做出即時(shí)性的特定政策分析，從研究方法上看，偏重實(shí)證研究，概念性研究不足，這直接導(dǎo)致政府創(chuàng)新在概念、內(nèi)涵和評估標(biāo)準(zhǔn)等方面缺少必要的共識和基本觀點(diǎn)，政府創(chuàng)新的特殊性、政府創(chuàng)新的知識基礎(chǔ)和客觀的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)仍顯不足。因此，在未來政府創(chuàng)新理論的研究方面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步推進(jìn)政府創(chuàng)新的規(guī)范性研究，尤其要打破管理科學(xué)的論域界限，加強(qiáng)政府創(chuàng)新與哲學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域的整合，豐富政府創(chuàng)新的話語系譜和理論架構(gòu)，提高政府創(chuàng)新研究的辨識度，增強(qiáng)政府創(chuàng)新研究的針對性，完善政府創(chuàng)新的學(xué)科范式。

第二，發(fā)掘和提煉政府創(chuàng)新的歷時(shí)性經(jīng)驗(yàn)與規(guī)律。當(dāng)前，西方對于政府創(chuàng)新的研究大多是在20 世紀(jì)80 年代以來向私人部門學(xué)習(xí)的思潮影響下，以20 世紀(jì)七八十年代之后盛行的新公共管理理論、新公共服務(wù)理論和治理理論等后工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的理論為指導(dǎo)和依據(jù)，對私人部門的成功創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)和方法予以借鑒，而對于人類歷史長河中的私人組織部門和政府組織部門改革和創(chuàng)新的成功經(jīng)驗(yàn)和方法借鑒不足，缺乏對于政府創(chuàng)新歷史經(jīng)驗(yàn)的發(fā)掘與提煉，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代、工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府創(chuàng)新規(guī)律沒有得到深入、透徹的發(fā)掘與研究。因此，在未來政府創(chuàng)新理論的研究方面，應(yīng)當(dāng)嘗試對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代、工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的政府創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)與規(guī)律進(jìn)行系統(tǒng)、深入、詳細(xì)的發(fā)掘與提煉，并將這兩個時(shí)期“碎片化”的政府創(chuàng)新理論研究成果納入政府創(chuàng)新的系統(tǒng)思想體系之中，以填補(bǔ)當(dāng)前學(xué)界在歷時(shí)性政府創(chuàng)新研究中的真空狀態(tài)。

第三，推進(jìn)全球治理中的政府創(chuàng)新研究。當(dāng)前，西方對于政府創(chuàng)新的研究專注于本國內(nèi)部或地方性政府創(chuàng)新活動的研究，對全球化背景下全球治理中的政府創(chuàng)新行為研究略顯不足。政府創(chuàng)新行為不僅會在各國各層級政府中發(fā)生，政府創(chuàng)新行為也會在國際范圍內(nèi)發(fā)生，一些學(xué)者提到了全球化對于政府創(chuàng)新的影響，卻對于全球化中政府如何創(chuàng)新沒有給出相應(yīng)的解答，尤其對全球化視域下全球治理論域中的各國政府應(yīng)當(dāng)如何創(chuàng)新缺少足夠的研究。因此，在未來政府創(chuàng)新行為的理論研究方面，應(yīng)當(dāng)嘗試對全球化時(shí)代背景下政府如何通過創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)不同國家的各級政府及其組織部門之間，不同政府及其組織部門與國際組織、公民組織等全球治理主體之間的有效治理的相關(guān)理論予以拓展，并將全球化視域下全球治理論域中的政府創(chuàng)新理論研究成果納入政府創(chuàng)新的理論體系之中，以此填補(bǔ)當(dāng)前學(xué)界在該方面的真空狀態(tài)。

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