張喜紅（東北師范大學政法學院，吉林長春130117）

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社會公眾利益表達機制的問題及其應對

張喜紅
（東北師范大學政法學院，吉林長春130117）

摘要：利益表達機制是利益主體向決策者提出合法權益訴求的一系列制度安排和運行模式，它在政治運行和發(fā)展過程中發(fā)揮著重要功能，有助于保障社會公平正義的實現(xiàn)，有助于促進公共政策的民主化和科學化，有助于推動國家治理的現(xiàn)代化。但是，就當前社會公眾表達機制的運行來看，仍然存在成本高、不均衡、渠道少的問題，應該加以健全和完善。具體而言，以建設陽光政治為契機，加快政府信息公開，降低社會公眾表達成本；以縮小收入差距為基礎，提升利益表達能力，促進社會公眾表達均衡；以疏通制度性表達渠道為先導，充分利用體制外表達方式，拓寬社會公眾表達渠道。

關鍵詞：利益表達機制；公平正義；國家治理；公共政策

三十多年的改革開放全面促進了經(jīng)濟、政治、文化、社會以及生態(tài)等諸多領域的快速進步與不斷發(fā)展，取得了世界矚目的成就。同時也應該看到，隨著改革開放的不斷推進，改革發(fā)展成果共享不足、社會公眾的不公正感增強等問題也不斷突現(xiàn)，利益分化與沖突的程度與形式也呈現(xiàn)出日益劇烈的態(tài)勢，在一定程度上已經(jīng)成為推進“四個全面”戰(zhàn)略的障礙性因素。導致上述問題的原因是復雜多樣的，但當下中國利益表達機制不健全、不完善，社會公眾的利益訴求無法有效表達是其中極為重要的一個方面。在此意義上，健全和完善利益表達機制、將社會公眾的利益訴求及時準確地納入政策制定議程，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、落實“四個全面”戰(zhàn)略的必須之舉。

一、社會公眾利益表達機制的政治功能

從政治學研究的角度看，利益是公共生活的前提和動因，是社會成員政治行為的心理基礎，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”。[1](p119)利益實現(xiàn)是包括利益表達、利益綜合、利益分配、利益落實等環(huán)節(jié)的過程，其中，利益表達是首要環(huán)節(jié)。利益表達的充分性和有效性決定著社會公眾利益的滿足程度，而利益表達的充分性和有效性又取決于社會公眾利益表達機制是否完善。利益表達機制是利益主體向決策者提出合法權益訴求的一系列制度安排和運行模式，它能夠決定哪些利益訴求可以到達決策層，并對政策輸出產(chǎn)生影響。在此意義上，社會公眾利益表達機制具有重要的政治功能。

（一）社會公眾利益表達機制有助于實現(xiàn)社會公平正義。

“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”。[2](p3)中國特色社會主義政治制度的價值追求恰恰在于維護社會公平正義，讓全體人民群眾共享改革發(fā)展成果。然而，在社會發(fā)展過程中，仍然出現(xiàn)貧富差距過大、社會不公突出的問題。有觀點認為，“我國的社會不公，是政治領域利益表達不平衡造成的”。[3]在政治領域，弱勢群體處于集體失聲狀態(tài)，他們的合法利益訴求無法進入公共決策過程，不能得到有效回應；而強勢群體憑借豐富的經(jīng)濟資源和熟練的政治技巧，影響著公共政策的制定和輸出。這表明，社會不公的產(chǎn)生是不同群體之間利益表達能力存在差距的結果，其更深層次的原因則是社會公眾表達機制的缺失。由于不同群體之間利益表達失衡，公共政策回應不及時、不對稱，使社會財富分配不均。從維護社會公平正義的角度來看，利益表達機制的政治功能在于能夠確保社會公眾表達的開放性，以具體制度形式彌補不同群體利益表達能力的差距，尤其是能夠使弱勢群體以較低的成本自由表達合法利益訴求，增強弱勢群體在公共政策過程中的話語權和影響力。完善的利益表達機制，為弱勢群體在體制內(nèi)提供了充分表達利益訴求的渠道，能夠使弱勢群體在黨政會議諸如人民代表大會、政治協(xié)商會議以及聽證會等不同形式的制度平臺發(fā)聲，讓弱勢群體的利益訴求進入決策中樞，在政策制定和執(zhí)行的過程中更加關注弱勢群體的需求，通過政治平等促進社會公平正義。

（二）社會公眾利益表達機制有助于促進公共政策民主化和科學化。

公共政策是對社會價值的權威性分配，包括輸入、轉換、輸出、反饋四個環(huán)節(jié)，它與利益實現(xiàn)的動態(tài)過程是同步的，在本質上與利益密切相關。理性的政治人無不在公共政策創(chuàng)設的初始階段極力表達自己的利益訴求，試圖影響政策輸出。尤其需要注意的是，公共政策的公共性決定了它一旦被制定并執(zhí)行就會產(chǎn)生廣泛影響，即便是對某些個人或群體產(chǎn)生了某些消極影響也無法在較短時間內(nèi)快速消除。因此，必須在公共政策制定的最初階段保證其合理性與科學性，確保其符合公共利益的要求，以降低其偏離公共利益的可能性，而這必須以充分的社會公眾表達為前提。從促進公共決策民主化、科學化的角度來看，利益表達機制的政治功能在于能夠使社會公眾訴求以民主化的方式輸入決策系統(tǒng)，轉化為具體政策輸出并執(zhí)行。一方面，社會公眾表達機制擴大了群眾參與政策制定的渠道，為群眾提供了均等的意見表達機會，使人民群眾充分參與公共政策制定過程，以主人公的身份為公共事務治理提供多種方案，從而促進公共決策的民主化程度。另一方面，公共政策的民主化又會促進公共政策的科學化。民主化的公共政策制定過程是黨政領導、人民群眾、利益團體共同參與、集體思考的過程，既可以充分了解民情、反映民意、集中民智，避免因信息缺失造成決策失誤；又可以防止公共政策制定過程的主觀隨意性，避免因個人意志扭曲政策制定，提升公共政策的科學性。此外，實現(xiàn)公共政策民主化、科學化的同時，還可以維護政治系統(tǒng)的穩(wěn)定性，這是因為“只有民眾認同為合法的東西，民眾才會把它轉化為內(nèi)在的行為規(guī)則而去自覺遵守和維護”。[4]

（三）社會公眾利益表達機制有助于推動國家治理現(xiàn)代化。

國家治理現(xiàn)代化的基本要求是民主治理和政治參與，它不再是統(tǒng)治階級以暴力手段維護政治秩序，也不僅是國家機關以行政命令貫徹政策，它更加強調(diào)基于官民雙向互動基礎上的合作。國家治理現(xiàn)代化要求治理主體實現(xiàn)單一化向多元化的轉變，改變過去政府作為國家事務唯一合法治理主體的局面，形成黨委、政府、社會和公眾協(xié)同治理的全新格局。在現(xiàn)代化的進程中，社會結構的變化造成人民社會公眾訴求的多元化與復雜化。不同階層、群體利益的差異驅使他們向政治系統(tǒng)表達他們的利益訴求、積極參與國家事務治理。從推進國家治理現(xiàn)代化的角度來看，利益表達機制為群眾參與國家事務治理提供了必要的平臺，以制度安排擴大公民有序政治參與，實現(xiàn)黨和國家各項事務治理的制度化、規(guī)范化、程序化。利益表達機制有助于增強公民意識，提高公民政治參與水平，這與國家治理現(xiàn)代化主張擴大公民的政治參與具有同構性。更重要的是，社會公眾表達機制在一定程度上提升了政治參與的有序性。有序的公民政治參與需要一定的途徑和渠道來實現(xiàn)，如果缺乏必要的制度供給，社會公眾表達無法在制度內(nèi)得到有效回應，必然造成在制度外參與的無序后果，這無疑對政治穩(wěn)定和國家治理造成負面影響；完善的社會公眾表達機制為公民政治參與創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境，保證了不同群體之間都擁有平等的政治參與渠道和均衡的表達機會，使廣大人民群眾真正成為國家治理的主體。

二、社會公眾利益表達機制存在的問題

改革開放以來，中國社會公眾表達機制建設取得很大成就，已經(jīng)形成了黨政會議、人民代表大會、政治協(xié)商會議、信訪制度等制度性表達渠道以及社會組織、大眾傳媒等體制外表達渠道相結合的局面。但需要注意的是，現(xiàn)行社會公眾表達機制面對轉型期社會群體利益分化加劇、收入差距擴大的現(xiàn)實國情，已經(jīng)呈現(xiàn)出成本高、不均衡、渠道少等問題。

（一）社會公眾利益表達機制成本高。

社會公眾表達機制的運行需要一定成本，包括經(jīng)濟成本、時間成本、文化成本等內(nèi)容。從現(xiàn)行社會公眾表達機制運行來看，群眾進行利益表達的信息成本偏高。知情權和信息共享是充分、有效表達的前提。人民群眾對重大公共政策相關背景、目標指向和實施狀況的了解有利于幫助他們識別其對自身利益的影響狀況，能為他們的利益表達提供必要的參照和依據(jù)。但就當前中國政府信息公開的現(xiàn)實狀況來看，信息公開在形式和內(nèi)容上仍然存在很大不足，人民群眾獲取信息成本仍然居高不下。

第一，政府信息公開力度低，使群眾獲取信息成本高。2007年國務院頒布的《中華人民共和國政府公開條例》規(guī)定：政府信息公開應該遵循公正、公平、便民的原則，政府信息公開的方式和程序包括政府主動公開和公民申請公開兩種主要類型，信息公開的范圍包括四種類型。但《條例》只是在較為宏觀的層面對政府信息公開進行原則性的指導，并沒有對具體操作方法明確規(guī)定。因此，許多政府部門對于應當主動公開的信息不公開、公民申請公開的信息拖延公開、對群眾關心的問題選擇性公開。以關注度較高的官員財產(chǎn)公開為例，自1987年在國內(nèi)首次提出以來已經(jīng)歷28年，至今仍未形成系統(tǒng)性的公開制度，即使經(jīng)歷了“表哥”“房姐”等小官巨腐的典型案例和公民多次申請公開未果的事件之后，官員財產(chǎn)申請和公開制度仍未進入立法程序，官員財產(chǎn)公開工作依然沒有取得實質性進展。

第二，政府信息公開質量差，使群眾獲取信息成本高。政府信息公開的質量決定了群眾知情權得到滿足的程度，也決定了社會公眾判斷依據(jù)的可靠性程度。就目前政府信息公開的質量來看，仍然存在不少問題。以“三公經(jīng)費”公開為例，自2011年以來，中央政府首次公開“三公經(jīng)費”，這無疑是陽光政治建設、透明政府建設的一種進步。但從經(jīng)費公開的實際情況來看，我們?nèi)匀粺o法獲知經(jīng)費的具體使用情況。根據(jù)財政部網(wǎng)站數(shù)據(jù)，2014年中央本級“三公經(jīng)費”財政撥款預算71.51億元，因公出國（境）費19.76億元，公務用車購置及運行費41.27億元（其中，公務用車購置費6.63億元，公務用車運行費34.64億元），公務接待費10.48億元。淤淤數(shù)據(jù)來源：財政部網(wǎng)站，《中央本級2013年“三公”經(jīng)費預算執(zhí)行和2014年預算安排情況》，http:// yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/201404/t20140418_1069112.html這組數(shù)據(jù)沒有明確的財政科目，也沒有具體的使用標準，這種公開只是粗放式的公開，它無法滿足人民群眾以較低成本獲取政府信息的基本要求。

（二）社會公眾利益表達機制不均衡。

社會公眾表達機制不均衡主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，社會公眾表達能力不均衡。一方面，占有社會資源的多寡導致了社會公眾表達能力的不均衡?！澳骋焕嬷黧w占有社會資源的情況，影響著該利益主體表達能力的發(fā)揮，甚至可以說，某一利益主體表達能力的強弱，就是以該主體占有社會資源的多寡來衡量的”。[5]社會中的強勢群體憑借他們所掌控的政治、經(jīng)濟、文化和社會資源，運用策略性的政治手段和溝通技巧，甚至以賄賂等違法方式進行權力滲透，可以輕而易舉地將他們的利益訴求反映到?jīng)Q策中樞，在政策制定過程中霸占話語權，并最終影響政策制定；相比之下，弱勢群體處于社會的邊緣位置，甚至要為自身生存問題而擔憂，遑論擁有足夠的資源和財富參與政治活動，他們無法像強勢群體那樣將經(jīng)濟資源轉化為政治影響力，導致他們利益表達能力較弱，在利益表達機制面前處于噤聲或失聲狀態(tài)。另一方面，表達意愿的強弱和政治素質的高低導致社會公眾表達能力不均衡。一般來講，社會中的強勢群體也是既得利益者，他們擁有強烈的愿望維護既得利益，一旦發(fā)現(xiàn)利益受到威脅就會組織起來以集體形式加以維護，極力表達自己對于公共政策的意見和看法；而且，他們除了維護既得利益之外，還具有明確的利益追求目標，希望攫取更多的社會財富。更重要的是，強勢群體一般都受到良好的教育或者具備成熟的政治技巧，他們知道如何在決策系統(tǒng)中發(fā)出更大的聲音，產(chǎn)生更強的影響力。然而，對于弱勢群體來說，無論是自我意識還是政治素質都處于較低水平、模糊狀態(tài)，他們往往無法用政策語言闡明自己的利益訴求，甘愿做“沉默的大多數(shù)”；即便部分弱勢群體具有強烈的利益表達意愿，但囿于能力問題而表達無力，最終仍然無法取得利益表達的效果。

第二，社會公眾表達方式不均衡。以社會公眾表達自主性程度為依據(jù)，可以將利益表達方式劃分為“替代性利益表達”和“自主性利益表達”。[6](p24)替代性利益表達是由國家黨政官員堅持群眾路線，通過走基層、搞調(diào)研的方式綜合民意，以權力精英內(nèi)輸入的形式將獲取的社會公眾需求反映到?jīng)Q策中樞，替人民群眾進行利益表達。這種表達方式的特點是利益表達主體來自政治系統(tǒng)內(nèi)部，而他們所要表達的利益需求卻源于政治系統(tǒng)外部。自主性利益表達則是政治系統(tǒng)外部的社會群眾以外輸入的形式主動向執(zhí)政黨和政府表達自己的利益需求以影響公共政策。長期以來，替代性利益表達成為中國利益表達的主要形式，典型代表就是在重大決策出臺之前或者重要節(jié)日期間，各級黨政官員、領導干部都要走基層、搞調(diào)研。據(jù)統(tǒng)計，十五屆中央政治局七位常委五年間國內(nèi)調(diào)研237次，人均34次；十六屆中央政治局常委五年間國內(nèi)調(diào)研352次，人均39次；十七屆中央政治局九位常委在不到四年時間里調(diào)研386次，人均43次。淤淤十八屆中央政治局常委調(diào)研統(tǒng)計期限為2007年10月至2011年8月。具體可參見胡鞍鋼：《中國集體領導體制》，北京：中國人民大學出版社，2013年版，第109—111頁。不可否認，替代性利益表達方式在制定黨和國家重要政策，實施國家發(fā)展戰(zhàn)略，維護人民群眾根本利益方面發(fā)揮了重要作用。問題是，過度的替代性利益表達會壓制自主性利益表達的空間，特別是在社會利益分化日益加劇、人民群眾需求更加多樣的情況下，替代性利益表達已經(jīng)無法完全反映人民群眾的利益訴求。人民群眾開始主動進行利益表達，但由于社會公眾表達機制成本過高等原因，使其利益表達無法取得良好效果。這種情況下，政治系統(tǒng)內(nèi)的決策者主動了解民情卻不能充分表達民意，而政治系統(tǒng)外的群眾極力訴求卻表達無門，利益表達不均衡就此產(chǎn)生。

（三）社會公眾表達機制渠道少。

前文提到，我國現(xiàn)行利益表達機制已經(jīng)形成了黨政會議、人民代表大會、政治協(xié)商會議、信訪制度等制度性表達渠道和社會組織、大眾傳媒等體制外表達方式相結合的局面。然而，法理層面的利益表達渠道并非都能夠在政治實踐中得以落實，并不是所有的利益表達渠道都能夠對社會群眾特別是弱勢群體開放，以下兩個方面體現(xiàn)得尤為明顯：

第一，制度性利益表達渠道被強勢群體占據(jù)，弱勢群體缺少體制內(nèi)的利益代表。一般來講，制度性利益表達渠道更容易將群眾的利益訴求傳達給決策者，影響決策輸出的可能性更大。現(xiàn)行制度性利益表達渠道具有強烈的精英傾向。這可以在人民代表大會和政治協(xié)商會議中得到體現(xiàn)。全國人民代表大會和全國政治協(xié)商會議是代表將群眾的要求和信息傳達給黨中央、政府部門最重要的渠道。但這最重要的渠道往往被社會中的強勢群體所占據(jù)，最廣大的勞動人民，特別是一線工人、農(nóng)民在代表中的比例偏低。從第十二屆全國人民代表大會代表的構成來看，在2987名全國人大代表中，黨政領導干部有1042人，占代表總數(shù)的34.88%；專業(yè)技術人員代表有610人，占代表總數(shù)的20.42%；而來自一線的工人、農(nóng)民代表僅有410名，只占代表總數(shù)的13.42%；在所有代表中具有大專及以上文化水平的有2472人，占代表總數(shù)的82.76%?？梢姡珖嗣翊泶髸亩鄶?shù)席位由政治精英、技術精英和知識精英所占據(jù)，而在全國人口中占據(jù)較大比例的工人、農(nóng)民的比重過低，這無疑限制了他們利益表達的渠道。而對于以界別劃分的全國政協(xié)來說，這種情況更加明顯，且不論政協(xié)委員都是由各個界別的精英構成，單從界別之間的委員構成來看，他們的構成比例與人口基數(shù)也并非呈正比關系。在第十二屆全國政協(xié)2237名委員中，除去特邀委員和少數(shù)民族委員以外，文化藝術界、科學技術界、經(jīng)濟界、教育界的委員人數(shù)均超過100人，而農(nóng)業(yè)界的委員人數(shù)僅有67人，還不到文化藝術界、科學技術界人數(shù)的一半?！皬哪撤N意義上講，正是由于人大、政協(xié)等常規(guī)化的利益表達渠道對普通民眾的開放程度不夠，在代表和委員的構成上表現(xiàn)出一種較為明顯的精英化取向，從而導致了普通社會成員的利益和訴求無法在國家正式的制度安排中得到充分的表達”。[7]

第二，體制外利益表達渠道發(fā)展不完善，弱勢群體體制外行動能力較弱。除了通過制度性利益表達渠道發(fā)聲之外，弱勢群體還可以通過一些體制外的渠道進行利益表達。相比于制度性表達渠道準入門檻高的特點，體制外的表達渠道更能為弱勢群體所利用。社會組織是體制外進行利益表達的重要方式，社會組織由具有相同利益訴求的社會成員自愿組成，可以更加廣泛地吸引群眾。但在當前中國公民社會發(fā)育程度較低的情況下，社會組織的發(fā)展同樣不夠完善。一方面，社會組織的數(shù)量較少、類型單一，無法滿足人民群眾集合起來表達意愿的要求；另一方面，中國由官方主導或“半官半民”的社會組織比重過大，導致社會組織的獨立性差，難以站在民間立場表達訴求。此外，群體性事件也是體制外進行利益表達的渠道，甚至已經(jīng)成為當前中國弱勢群體表達利益的重要方式。中國社會科學院發(fā)布的《2014年中國法治發(fā)展報告》顯示，過去14年間百人以上的群體性事件發(fā)生871起，僅2012年一年之內(nèi)就發(fā)生209起。這足見群體性事件在社會公眾表達中的地位。但不規(guī)范的群體性事件具有極大的危險性，它不僅會威脅國家的政治穩(wěn)定，而且事件的參與者也需要面臨巨大的經(jīng)濟風險或政治風險，利益表達的效果也無法得到保證。

三、健全和完善社會公眾表達機制的對策

社會經(jīng)濟的發(fā)展和現(xiàn)代化進程的推進，加劇了人民社會公眾需求多元化、復雜化的趨勢。人民群眾對自身利益的關切和維護權利的意識高漲，他們迫切需要優(yōu)良的制度條件保障他們的利益表達權，使他們能夠更加積極地參與政策制定過程，實現(xiàn)自身利益最大化。但當前社會公眾表達機制成本高、不均衡、渠道少的缺陷成為群眾表達意愿、主張利益的嚴重阻礙。因此，必須針對當前社會公眾表達機制存在的問題，提出應對之策。

（一）以陽光政治建設為契機，加快政府信息公開，降低利益表達成本。

知情權是表達權的前提，只有充分的信息共享才能實現(xiàn)科學的公共決策。當前我國政府正在加強陽光政治建設，將政務公開作為政府施政的基本準則，這無疑為降低群眾信息獲取成本提供了契機。陽光政治建設堅持公開透明的理念，主張開放政治體系和權力運行過程，“使社會公眾有效了解社會公共事務和政治體系的活動，明白重大決策的產(chǎn)生機制、原理、條件和過程”。[8]簡言之，陽光政治的核心就是要建立權力清單制度和信息公開機制，讓一切權力在陽光下進行、讓一切政府行為被群眾所知。在此背景下需要做好以下幾個方面的工作：首先，加大政府信息公開力度。近年來我國黨和政府在信息公開制度建設和實施方面取得較大成就。但這些成就大多基于領導人的提倡和群眾倒逼而來，政府主動公開信息的積極性較差。降低群眾獲取信息成本，需要以法律形式規(guī)定政府公開信息的義務，使政府信息能夠及時公開；同時鼓勵各級政府積極探索信息公開的有效形式，使政府信息能夠在更大范圍公開。其次，明確政府信息公開的內(nèi)容。各級政府應該堅持權責一致原則厘清權力清單，向人民群眾公開政府職能、責任主體、管理流程以及監(jiān)督方式等事項，重點公開政府財政預算、重要資源配置、重大建設項目、社會公益事業(yè)等與社會公眾密切相關和涉及國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的事務。再次，提升政府信息公開質量。目前來看，政府信息公開的相當一部分內(nèi)容都過于簡化、粗放，這樣的信息公開方式仍然無法滿足群眾以低成本方式獲取有效信息的要求。所以，要加強政府信息公開的標準化，使群眾能夠清楚了解政府信息的門類、科目和內(nèi)容。

（二）以縮小收入差距為保障，提升利益表達能力，促進利益表達均衡。

“一個社會群體公開表達自身意愿和能力與影響力，與其經(jīng)濟實力和社會地位成正比”。[9]從這個意義上講，促進社會公眾表達均衡最直接的方式就是縮小不同群體之間的收入差距。利益表達需要耗費一定的財力、物力和人力資源，社會中的強勢群體通常利用他們所占有的社會資源在政治系統(tǒng)發(fā)揮更大的影響力，造成與弱勢群體在利益表達數(shù)量和質量的差距，最終影響著制度演進和政策走向。縮小收入差距可以讓人民群眾特別是弱勢群體擁有足夠資源參與公共決策、進行利益表達，以經(jīng)濟實力的增長促進群眾表達能力的提升?？s小收入差距使得弱勢群體與強勢群體在社會資源的占有方面保持相對平等的狀態(tài)，擁有足夠的經(jīng)濟能力保障他們得以充分參與政治活動，有效進行利益表達。對此，政府應該主動承擔責任，通過深化收入分配制度改革，提高勞動報酬在初次分配中的比重，完善以稅收、社會保障和轉移支付為主要手段的二次分配機制，推進基本公共服務均等化，推動群體之間、行業(yè)之間、區(qū)域之間收入差距的縮小。

縮小收入差距、提高弱勢群體的經(jīng)濟地位只是為群眾進行利益表達奠定了經(jīng)濟基礎，而真正能夠提高社會公眾表達能力、促進社會公眾表達均衡的途徑是增強普通社會公眾表達意識和政治素質。替代性利益表達方式已經(jīng)逐漸顯露出諸多弊端，這是因為在利益格局分化、矛盾加劇的轉型期和信息高速傳播的大數(shù)據(jù)時代，政府本身既無法完全掌握每一個群眾的利益需求，也無法避免信息失真導致的政策失誤。這需要通過增強社會公眾表達意識和政治素質主動、有效地進行利益表達。利益表達意識是公民對自身利益提出訴求的愿望與沖動，它是利益表達的前提；政治素質是公民從事政治活動的條件與技能，它是利益表達的保證。通過增強社會公眾表達利益的政治素質，提高群眾的利益表達能力，以主動性表達方式彌補替代性利益表達方式的弊端，實現(xiàn)利益表達的雙向互動，推動利益表達有序均衡化。

（三）以疏通制度性表達渠道為先導，促進利益表達方式多樣化，拓寬利益表達渠道。

利益表達渠道的多少并不是表達效果的決定性因素，關鍵在于現(xiàn)有的渠道能在多大程度上發(fā)揮功效。雖然我國目前的社會公眾利益表達渠道不少，但是真正能夠為弱勢群體利用的有效渠道卻相對稀缺。因此，完善社會公眾利益表達機制要努力構建主次分明、運轉有效的多層次利益表達渠道，堅持以疏通制度性表達渠道為先導，充分利用體制外表達方式，推動利益表達的制度化和規(guī)范化。

第一，疏通體制內(nèi)的表達渠道。首先要強化人民代表大會和政治協(xié)商會議的表達功能。一方面要提高普通勞動者特別是一線工人、農(nóng)民在人大和政協(xié)中的代表比例，使他們可以在最重要的表達渠道內(nèi)直接發(fā)出自己的聲音、表達自己的訴求；另一方面要密切人大代表和政協(xié)委員同選民、群眾的聯(lián)系，加強對代表和委員的監(jiān)督，使他們能夠真正成為最廣大人民群眾的“代言人”，而不是特定利益集團的“傳聲筒”。其次要充分發(fā)揮信訪制度的作用。雖然信訪制度在我國極具爭議，但無可否認，它確實是社會公眾表達的重要渠道?！毒┤A時報》援引最高人民法院相關負責人透露的數(shù)據(jù)，指出我國每年“民告官”信訪案件達400萬至600萬件。[10]這說明充分利用信訪制度也是完善社會公眾表達機制的重要方面：要按照信訪條例的相關規(guī)定，轉變信訪的工作態(tài)度，提高信訪工作的效率，盡量把問題解決在基層和萌芽狀態(tài)，提高初次信訪的結辦率。

第二，充分利用體制外表達方式。首先要充分發(fā)揮社會組織的渠道作用。目前來看，充分發(fā)揮社會組織的渠道作用需要做好兩個方面的工作：一是鼓勵社會組織在法律規(guī)定的范圍內(nèi)快速成長。要優(yōu)化社會組織發(fā)展的政治環(huán)境，降低社會組織的準入門檻，并在其自身制度化建設和經(jīng)費募集方面給予支持，使它們有能力成為社會公眾表達的渠道。二是提高社會組織的獨立性。要減少行政機構對社會組織的干預，降低社會組織的官方背景，使它們可以在不違反政治原則的條件下獨立發(fā)揮利益表達的功能。其次要高度重視大眾媒體的渠道作用。大眾媒體在社會公眾表達上具有傳播及時、影響廣泛等優(yōu)勢，它可以不通過任何中介、避免信息失真的情況下將群眾的利益訴求直接傳達到?jīng)Q策中樞，實現(xiàn)有效的利益表達。重視大眾傳媒的渠道作用既要充分發(fā)揮電視、報紙、廣播等傳統(tǒng)媒體的作用，同時還要特別重視微博、微信等新興媒體的作用，將網(wǎng)絡搭建成群眾低成本利益表達的重要平臺。

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責任編輯申華

基金項目：教育部重大課題攻關項目“實現(xiàn)基本公共服務均等化”（11JZD030）。

作者簡介：張喜紅（1969—），女，法學博士，東北師范大學政法學院教授，博士生導師。

中圖分類號：D63-31

文獻標識碼：A

文章編號：1003-8477（2015）12-0042-06