鄭開元，李燈強(qiáng)，匡緒輝

（1.武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北 武漢430072；2.湖北省社會(huì)科學(xué)院中部發(fā)展研究所，湖北 武漢 430077）

促進(jìn)中部地區(qū)崛起，是黨中央、國(guó)務(wù)院在21世紀(jì)初提出的旨在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大決策。財(cái)政政策歷來是各國(guó)政府實(shí)施宏觀調(diào)控的基本手段，財(cái)稅體制改革在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革中更起到先鋒作用。十八屆三中全會(huì)明確提出“建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”的改革新目標(biāo)。在新的歷史時(shí)期，如何通過全面深化財(cái)稅體制改革以促進(jìn)我國(guó)中部地區(qū)崛起，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的研究?jī)r(jià)值。

一、財(cái)稅體制改革的歷史回顧

伴隨1978年伊始的市場(chǎng)化取向的經(jīng)濟(jì)體制改革，中國(guó)財(cái)政體制改革迄今已有36年。世人在驚嘆中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所取得的巨大進(jìn)步的同時(shí)，也注意到中國(guó)財(cái)政體制改革在其中發(fā)揮的作用。由于我國(guó)財(cái)政體制具有“政令統(tǒng)一，上行下效”的特點(diǎn)，中部各省財(cái)政體制改革基本上與中央同步，但在局部也有獨(dú)到的創(chuàng)新之處，如省管縣財(cái)政體制改革、由安徽省試點(diǎn)擴(kuò)展來的農(nóng)村稅費(fèi)改革、河南省焦作市以財(cái)政公開透明為核心的監(jiān)督機(jī)制改革等都在全國(guó)有著重要的影響。

（一）財(cái)政體制改革是經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口和重要組成部分。

財(cái)政體制改革之所以歷史性地成為經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口，是具有必然性的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，財(cái)政分配是資源配置的源頭，幾乎無所不包。因而十一屆三中全會(huì)以來的經(jīng)濟(jì)改革就體現(xiàn)為財(cái)政逐漸退出市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)特點(diǎn)明顯的生產(chǎn)領(lǐng)域，市場(chǎng)分配機(jī)制由輔助變?yōu)椤盎A(chǔ)作用”又進(jìn)一步擴(kuò)展至“決定性作用”。我國(guó)財(cái)政逐漸由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型財(cái)政。在這里，財(cái)政職能的界定十分復(fù)雜，一方面財(cái)政作為傳統(tǒng)體制下國(guó)家分配的中心地位逐步被弱化，資源配置逐漸由市場(chǎng)這只“看不見的手”發(fā)揮作用。另一方面，由于人民群眾對(duì)于教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)的需求標(biāo)準(zhǔn)越來越高，財(cái)政支持民生、改善民生的職能日益突出，相應(yīng)地在這些方面的支出壓力越來越大。[1](p28)

根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革的總體部署，自1980年起，在放權(quán)讓利、擴(kuò)大地方和企業(yè)財(cái)權(quán)的同時(shí)，調(diào)整中央和地方的分配格局，實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”的財(cái)政體制，其效用是打破了高度集中財(cái)政體制的僵化局面、提高了地方政府和企業(yè)的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。十二屆三中全會(huì)后，國(guó)務(wù)院于1985年起對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”的財(cái)政體制。主要特點(diǎn)有二：其一，提出以劃分稅種作為劃分各級(jí)財(cái)政收入的依據(jù)，某種意義上為以后的分稅制財(cái)政體制打下基礎(chǔ)；其二，體現(xiàn)了保證重點(diǎn)、兼顧一般的原則?？梢员容^合理地確定地方財(cái)政的基數(shù)以及保證中央財(cái)政得到穩(wěn)定的收入。1986年后，財(cái)政收入占國(guó)民收入比重下滑很快，中央財(cái)政連年入不敷出，難以保障執(zhí)行宏觀調(diào)控職能的需要。為此國(guó)務(wù)院于1988年發(fā)布了《關(guān)于地方實(shí)行財(cái)政包干辦法的決定》，實(shí)行了三點(diǎn)政策：（1）全國(guó)39個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市，除廣州、西安兩市財(cái)政關(guān)系仍與廣東、陜西聯(lián)系外，對(duì)其余地方實(shí)行不同形式的包干辦法；（2）包贏和包虧都由地方自行負(fù)責(zé)；（3）嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算制度。1992年6月5日，財(cái)政部選擇天津市、遼寧省、沈陽(yáng)市、大連市、浙江省、武漢市、重慶市、青島市、新疆維吾爾自治區(qū)等9個(gè)地方實(shí)行分稅制試點(diǎn)：（1）明確劃分中央和地方的財(cái)政收支；（2）確定補(bǔ)助或上解；（3）原來實(shí)行固定比例分成的收入以及專項(xiàng)收入繼續(xù)執(zhí)行不變。在上述試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，1994年按照“存量不動(dòng)、增量調(diào)整、逐步提高中央的宏觀調(diào)控能力、建立合理的財(cái)政分配機(jī)制”原則實(shí)施分稅制財(cái)政體制改革，這是一次制度重構(gòu)式的財(cái)政改革，此后近十余年的財(cái)政體制改革都沒有脫離其基本框架。其直接效果是提高了“兩個(gè)比重”（財(cái)政收入在GDP中的比重、中央財(cái)政收入在全部財(cái)政收入中的比重）。2006年10月，十六屆六中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》，提出到2020年構(gòu)建社會(huì)主義社會(huì)的指導(dǎo)思想、工作原則和重大部署。在闡述加強(qiáng)重大建設(shè)、保障社會(huì)公平正義的重大任務(wù)時(shí)提出，要“完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化”。各項(xiàng)財(cái)政改革緊緊圍繞貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)而繼續(xù)有序向前推進(jìn)。十八屆三中全會(huì)以來，黨和政府對(duì)財(cái)政體制改革空前重視，提出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，新一輪財(cái)稅體制改革又成為全面深化改革的突破口。[2](p55)

（二）財(cái)政改革的節(jié)奏明顯體現(xiàn)為漸進(jìn)性，與市場(chǎng)化進(jìn)程亦步亦趨。

“摸著石頭過河”的中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革決定了財(cái)政改革只能小步前進(jìn)，由此中國(guó)財(cái)政改革呈現(xiàn)為以下特點(diǎn)：其一，經(jīng)濟(jì)體制改革遙遙在前而行政體制改革屢屢延后，甚至于行政體制改革“開倒車”，行政體制與經(jīng)濟(jì)體制互相打架直接影響了財(cái)政體制改革的深化。比如在中部各省推行較早的“省管縣”財(cái)政體制改革，由于與行政上的“市管縣”不兼容，其效用大為縮水；其二，由于既得利益集團(tuán)對(duì)于改革政策或明或暗的巨大影響力，使得實(shí)際出臺(tái)運(yùn)作的財(cái)政改革政策盡量不影響既得利益，各種既得利益集團(tuán)逐漸得以坐大；其三，為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)改革必須對(duì)深化改革中的利益受損者予以某種程度的補(bǔ)償，所花費(fèi)的成本直接或間接地由財(cái)政承擔(dān)。比如幾度起步又幾度緩行的事業(yè)單位改革，對(duì)于像湖北這樣擁有眾多高校、科研院所、醫(yī)療機(jī)構(gòu)的地方而言，其改革成本靠自身財(cái)力幾乎無法承受；其四，漸進(jìn)式改革的特點(diǎn)是舊的體制尚未退出、新的體制逐步引入。由此政府表現(xiàn)為對(duì)舊的財(cái)政體制的某種依賴或留戀，新的更為科學(xué)的財(cái)政體制受到有意無意的阻力而無法全面導(dǎo)入。稅收是國(guó)家合法的獲取財(cái)政收入的手段，來自稅收的收入占財(cái)政收入比重越高，表明其財(cái)政體制越規(guī)范。觀察各省財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，可發(fā)現(xiàn)中部省份非稅收入占比比較高，尤其是在經(jīng)濟(jì)下行階段。

（三）財(cái)政政策相機(jī)抉擇，適時(shí)調(diào)整。

在1978年至1981年間，由于農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格上升過快、固定資產(chǎn)投資增速過高、外貿(mào)逆差增加、通貨膨脹等因素，政府提出對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)“調(diào)整、改革、整頓、提高”的八字方針，控制投資需求、控制消費(fèi)需求、發(fā)行國(guó)庫(kù)券籌集收入、實(shí)行分級(jí)包干財(cái)政體制。此次調(diào)整的結(jié)果，基本實(shí)現(xiàn)了物價(jià)穩(wěn)定、財(cái)政收支平衡、信貸平衡、國(guó)際收支平衡的預(yù)期調(diào)控目標(biāo)。在1982年至1986年間，由于新成立的銀行之間的競(jìng)爭(zhēng)性放貸、機(jī)關(guān)事業(yè)單位無序提高工資福利、各地為實(shí)現(xiàn)“翻兩番”拼工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)過熱。由此于1985年實(shí)施的緊縮型貨幣政策和財(cái)政政策，有效控制了經(jīng)濟(jì)過熱局面。在1987年至1992年間，由于實(shí)行“價(jià)格闖關(guān)”政策，投資和消費(fèi)雙膨脹，為此于1989年采取大規(guī)模壓縮固定資產(chǎn)投資規(guī)模、控制社會(huì)消費(fèi)需求、緊縮中央財(cái)政開支、實(shí)行稅利分流等政策。治理整頓使經(jīng)濟(jì)過快增長(zhǎng)得到控制，物價(jià)迅速回落。但由于政策執(zhí)行得過猛過急，國(guó)民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)硬著陸。在1993年至1997年間，為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)過熱和通貨膨脹，實(shí)施適度從緊財(cái)政政策，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)軟著陸。1998年至2004年，受亞洲金融危機(jī)的影響，出現(xiàn)了對(duì)外貿(mào)易受到嚴(yán)重沖擊、消費(fèi)需求增長(zhǎng)趨緩、投資需求增長(zhǎng)乏力、物價(jià)水平持續(xù)走低、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題突出等極為不利的局面。由此積極財(cái)政政策出臺(tái)，旨在擴(kuò)大內(nèi)需、刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。主要有：增發(fā)長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；調(diào)整稅收政策，增強(qiáng)稅收調(diào)控功能；調(diào)整收入分配政策，培育和擴(kuò)大消費(fèi)需求；完善非稅收入政策，規(guī)范分配關(guān)系；加大對(duì)中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)中西部地區(qū)發(fā)展。積極財(cái)政政策的實(shí)施起到了如下效果：社會(huì)需求全面回升；基礎(chǔ)設(shè)施得到顯著改善；物價(jià)保持基本穩(wěn)定；促進(jìn)人民生活條件改善；財(cái)政收入快速增長(zhǎng)。2005年至2007年間，基于部分行業(yè)增長(zhǎng)變快，物價(jià)上漲加快、結(jié)構(gòu)性問題突出、社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，穩(wěn)健財(cái)政政策出臺(tái)。主要包括：適當(dāng)減少財(cái)政赤字和控制國(guó)債資金規(guī)模；著力調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)；大力支持糧油肉奶蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)以穩(wěn)定物價(jià)。穩(wěn)健財(cái)政政策的實(shí)施取得如下效果：國(guó)民經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)較快增長(zhǎng)；物價(jià)上漲態(tài)勢(shì)趨緩；經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得進(jìn)展；人民生活得到改善。2008年以來根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展變化，適時(shí)將穩(wěn)健的財(cái)政政策轉(zhuǎn)為積極的財(cái)政政策，并與貨幣政策等協(xié)調(diào)配合，財(cái)政宏觀調(diào)控的前瞻性、針對(duì)性和靈活性不斷提高，完善了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的宏觀調(diào)控體系，不僅有效應(yīng)對(duì)了國(guó)際金融危機(jī)的沖擊、促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，也為長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（四）財(cái)政支農(nóng)的力度有增無減。

21世紀(jì)以來中央政府對(duì)于三農(nóng)的支持力度持續(xù)增加，主要體現(xiàn)在:其一，財(cái)政支農(nóng)的投入資金大幅度增加。2003年—2012年，中央財(cái)政累計(jì)安排“三農(nóng)”支出約6萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)21.5%。2013年，中央財(cái)政年初安排用于“三農(nóng)”的支出合計(jì)13799億元，比上年執(zhí)行數(shù)增長(zhǎng)11.4%。其二，推動(dòng)農(nóng)村深化改革。為從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，2000年開始在安徽試點(diǎn)，2003年推廣至全國(guó)，2006年最終取消了農(nóng)民承擔(dān)2600余年的農(nóng)業(yè)稅。2006年后，中央財(cái)政逐步深入推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，將改革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育、縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制、集體林權(quán)經(jīng)營(yíng)制度等領(lǐng)域。其三，實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，提高農(nóng)民收入。尤其是重點(diǎn)實(shí)施的“農(nóng)業(yè)四項(xiàng)補(bǔ)貼”（良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼），開創(chuàng)了我國(guó)政府直接補(bǔ)貼農(nóng)民的先河。2013年對(duì)農(nóng)民的四項(xiàng)補(bǔ)貼支出1700.5億元，增長(zhǎng)3.5%。其四，促進(jìn)農(nóng)村教育衛(wèi)生文化等社會(huì)事業(yè)發(fā)展。教育方面，義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”首先在農(nóng)村得以實(shí)現(xiàn)，實(shí)施了教師特崗計(jì)劃、薄弱學(xué)校改造計(jì)劃、學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃、中小學(xué)校舍安全工程等；社保方面，全面建立了新農(nóng)合制度、基本藥物制度、最低生活保障制度、新農(nóng)保制度，特別是2013年實(shí)現(xiàn)了新農(nóng)保制度全覆蓋，將新農(nóng)合補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年240元；文化方面，支持實(shí)施了廣播電視“村村通”、農(nóng)村電影放映、農(nóng)家書屋等重點(diǎn)文化惠民工程。其五，支持農(nóng)村扶貧開發(fā)。初步統(tǒng)計(jì)，2010年—2012年，中央財(cái)政在財(cái)政專項(xiàng)扶貧、一般性轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)村教育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生和其他（水庫(kù)移民、彩票公益金）等七個(gè)方面，用于農(nóng)村貧困地區(qū)、使貧困農(nóng)民直接受益的綜合扶貧投入分別為1618億元、2272億元和2996億元，保持了較高的增長(zhǎng)水平。

（五）財(cái)政改革逐步與國(guó)際化接軌。

財(cái)政政策作為基礎(chǔ)性的經(jīng)濟(jì)制度，在支撐中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)達(dá)三十余年的高速發(fā)展中起到不可估量的重要作用，其改革進(jìn)程中體現(xiàn)出來的立足國(guó)情同時(shí)不吝于吸收國(guó)際可行經(jīng)驗(yàn)的特質(zhì)也受到經(jīng)濟(jì)學(xué)界與包括發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家同行的關(guān)注。經(jīng)濟(jì)全球化背景下，跨國(guó)資本在全世界范圍內(nèi)流動(dòng)，沒有具備競(jìng)爭(zhēng)力的可持續(xù)的財(cái)政體制是不具備吸引力的。尤其是具備全球影響力的主要經(jīng)濟(jì)體，其財(cái)政政策是互相影響的，甚至有制度化的常規(guī)協(xié)調(diào)機(jī)制，比如中美之間的戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話、中歐財(cái)金對(duì)話、中英經(jīng)濟(jì)財(cái)金對(duì)話等。在經(jīng)過仔細(xì)研究、比較鑒別的基礎(chǔ)上，任何先進(jìn)的財(cái)政制度中國(guó)政府都注意借鑒。比如確立以稅收為主的財(cái)政收入體制、分稅制財(cái)政體制的導(dǎo)入、近年來預(yù)算體制的重大變革，中國(guó)財(cái)政體制改革其力度、與國(guó)際主流接軌的進(jìn)程在發(fā)展中國(guó)家是罕見的，在大國(guó)經(jīng)濟(jì)體中更無他例。

二、財(cái)政體制改革成為新一輪地方政府競(jìng)爭(zhēng)的重點(diǎn)

對(duì)于改革開放以來我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所取得的巨大成就，國(guó)內(nèi)外學(xué)者有一個(gè)基本共識(shí)：地方政府競(jìng)爭(zhēng)起到了重要的作用。在基礎(chǔ)設(shè)施不發(fā)達(dá)、市場(chǎng)發(fā)育不健全的前提下，地方政府協(xié)調(diào)組織各種生產(chǎn)要素，集中財(cái)力用于發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，在主觀上是為了應(yīng)對(duì)上一級(jí)政府的政績(jī)考核需要，在客觀上卻極大地推動(dòng)了各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而，政策或者說戰(zhàn)略不是永遠(yuǎn)有效的。地方政府直接介入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)在長(zhǎng)期來看，妨礙了市場(chǎng)本身在資源配置中的主體作用。由于地方政府首長(zhǎng)任期有限制，也由于地方政府承擔(dān)日益繁重的公共服務(wù)的壓力，地方政府無法實(shí)現(xiàn)所控企業(yè)的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已然建立，地方政府的角色應(yīng)該從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)直接參與者中退出來。財(cái)政體制改革成為新一輪地方政府競(jìng)爭(zhēng)的重點(diǎn)。

（一）十八屆三中全會(huì)提出的重點(diǎn)改革目標(biāo)。

十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題；必須積極穩(wěn)妥地從廣度和深度上推進(jìn)市場(chǎng)化改革，大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化；政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。這些重大舉措，有利于在全社會(huì)樹立關(guān)于政府和市場(chǎng)關(guān)系的正確觀念，有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，有利于抑制和根治消極腐敗現(xiàn)象。

（二）由建設(shè)型財(cái)政向公共型財(cái)政的轉(zhuǎn)軌。

長(zhǎng)期以來由于市場(chǎng)發(fā)育不足，財(cái)政服從于以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的大局，支出以建設(shè)投資為重點(diǎn)。十八屆三中全會(huì)提出發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，這實(shí)際上表明了財(cái)政由建設(shè)型向公共型轉(zhuǎn)型已經(jīng)是不可逆的選擇?；蛟S因?yàn)楹暧^經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)需要發(fā)揮財(cái)政政策的相機(jī)抉擇功能，在某個(gè)時(shí)點(diǎn)或階段需要擴(kuò)大政府投資即所謂穩(wěn)增長(zhǎng)。[3]但總體而言，政府（財(cái)政）需要從市場(chǎng)能夠解決的競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域退出，將更多的財(cái)政支出用于民生。財(cái)政支出政策的這一重大轉(zhuǎn)變也必須通過全面深化財(cái)政體制改革才能得以順利實(shí)施。

（三）中央政府對(duì)地方政府考核的新要求。

十八屆三中全會(huì)提出：財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。2014年6月召開的中央政治局會(huì)議通過了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，這是各專項(xiàng)改革中首個(gè)出臺(tái)的實(shí)施方案，充分體現(xiàn)了決策層對(duì)于財(cái)稅體制改革的重視。財(cái)政部也明文規(guī)定，中央對(duì)省一級(jí)轉(zhuǎn)移支付將與地方財(cái)政管理的科學(xué)化規(guī)范化直接掛鉤。地方政府對(duì)財(cái)稅體制改革的執(zhí)行力度，不僅是一種政治任務(wù)，也關(guān)系到從上級(jí)財(cái)政獲得的轉(zhuǎn)移支付收入。

（四）地方政府“招商引資”的需要。

中西部地區(qū)之所以招商引資比較困難，一個(gè)重要原因是由于地方財(cái)政體制尤其是市以下財(cái)政體制不太規(guī)范。政府換屆后，前任領(lǐng)導(dǎo)招商引資來的項(xiàng)目往往不再得到重視，這導(dǎo)致企業(yè)要上交比以前更多的稅費(fèi)。通過深化財(cái)稅體制改革，讓企業(yè)對(duì)所承受的稅負(fù)有一個(gè)確切的預(yù)期，不論與當(dāng)屆政府關(guān)系如何，稅負(fù)總是確定的。消除了企業(yè)經(jīng)營(yíng)中最大的不確定因素，可以降低投資者對(duì)于成本不確定性的憂慮，中部地區(qū)其他的諸如區(qū)位等優(yōu)勢(shì)才能發(fā)揮應(yīng)有的對(duì)投資者的吸引力。

（五）財(cái)政收支增減變化的需要。

長(zhǎng)期以來財(cái)政收入以高達(dá)2位數(shù)的速度增長(zhǎng)，地方政府也習(xí)慣按照這樣的預(yù)期來安排預(yù)算。隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入下行階段，財(cái)政收入也迅速下滑，尤其是高度依賴資源型稅收的較低一級(jí)政府，其感受更為深刻。但民生方面的支出是有增無減的，如此不進(jìn)行財(cái)政體制的改革，地方政府很可能陷入“收不抵支”的困境。

三、制約中部崛起戰(zhàn)略實(shí)施的財(cái)政體制問題

近年來，中國(guó)財(cái)稅體制改革在不少關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行了有益嘗試，但現(xiàn)行財(cái)稅體制存在的問題也不容忽視。在一定程度上，財(cái)稅體制改革的相對(duì)滯后制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與改革進(jìn)程的全面深化，也影響了中部崛起戰(zhàn)略的實(shí)施。

（一）轉(zhuǎn)移支付存在的問題。

按照教科書的說法，均衡性轉(zhuǎn)移支付是彌補(bǔ)欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供基本公共服務(wù)財(cái)力不足的重要途徑。無須諱言，1994年分稅制改革為了盡快得以實(shí)施，在轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)上盡可能地照顧了沿海發(fā)達(dá)省市的財(cái)政既得利益。以2013年數(shù)據(jù)而論，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付了42973.18億元，其中均衡性轉(zhuǎn)移支付僅為9812.01億元。

2013年中央對(duì)地方的稅收返還為5046.74億元，中央對(duì)地方的再分配體制是依照來源地規(guī)則執(zhí)行的。由此各省、直轄市、自治區(qū)實(shí)際獲得稅收返還的收入決定于各地區(qū)實(shí)際征收的增值稅等大稅種稅收收入，而不是基于公共服務(wù)均等化的考慮以人口數(shù)量等因素為優(yōu)先。因此，現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)際上是將財(cái)政資金重點(diǎn)分配給在改革開放中先行一步的沿海發(fā)達(dá)省份。在中部地區(qū)，由于稅收收入基數(shù)低，實(shí)際可得的稅收返還必然是一個(gè)比較低的數(shù)字。由此在一些縣市，為了增加財(cái)政收入，不得不承接一些污染較重的產(chǎn)業(yè)，或者容忍對(duì)本地資源進(jìn)行破壞性的開采。在長(zhǎng)期，這又將形成生態(tài)環(huán)境欠賬。

（二）現(xiàn)行稅制設(shè)計(jì)方面的問題。

地方稅體系建設(shè)嚴(yán)重滯后，地方政府缺乏穩(wěn)定的收入來源。地方稅收收入結(jié)構(gòu)中營(yíng)業(yè)稅是主體稅種，對(duì)于中部地區(qū)而言，源于不發(fā)達(dá)的第三產(chǎn)業(yè)的營(yíng)業(yè)稅本就較東部地區(qū)弱得多。而且“營(yíng)改增”全面展開已是明確目標(biāo)，地方稅務(wù)系統(tǒng)幾乎陷入無所事事的局面，地方財(cái)政對(duì)上級(jí)財(cái)政的依賴越來越大。設(shè)置和培養(yǎng)地方穩(wěn)定稅源、構(gòu)建可持續(xù)的地方稅體系迫在眉睫。從稅制結(jié)構(gòu)看，近些年，我國(guó)間接稅收入占比接近70%，高于經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）各成員國(guó)；國(guó)際慣用的作為地方主體財(cái)源的資源和財(cái)產(chǎn)類收入占比較低，個(gè)人所得稅所起作用不大，難以充分體現(xiàn)量能負(fù)擔(dān)原則，也成為地方稅體系薄弱的重要原因。

（三）財(cái)政的可持續(xù)性問題。

改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，財(cái)政收入長(zhǎng)期以兩位數(shù)的速度增長(zhǎng)，為財(cái)政政策和財(cái)政支出的“寬松”提供資金來源。近年來由于全球經(jīng)濟(jì)不景氣帶來的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行，財(cái)政收入增幅直接下降到個(gè)位數(shù)。相反財(cái)政支出的增長(zhǎng)卻具有剛性：用于民生的支出有增無減，應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行地方政府也必須增加政府投資的力度。中部地區(qū)一些資源型省份，在財(cái)稅數(shù)據(jù)貌似堅(jiān)挺的背后，其實(shí)都出現(xiàn)了稅收微增長(zhǎng)，甚至負(fù)增長(zhǎng)，主要靠非稅收入支撐的現(xiàn)象。如2014年1-5月份，山西地方公共財(cái)政收入完成774.8億元，同比增長(zhǎng)2.7%。前5個(gè)月，山西省國(guó)稅收入476.3億元，同比下降9.62%；其中歸屬地方的稅收收入完成138.13億元，同比僅增長(zhǎng)0.21%。政府收支一減一增之間的矛盾必須通過財(cái)政體制改革加以解決。

（四）財(cái)政收入的真實(shí)性問題。

由于長(zhǎng)期以來財(cái)政收入被視為政績(jī)考核的重要參數(shù)，所以地方政府官員都以財(cái)政收入的增幅為重要的工作任務(wù)。因此存在著層層下達(dá)收入增長(zhǎng)指標(biāo)事實(shí)，而財(cái)源增長(zhǎng)并非在短時(shí)間內(nèi)可以速成，由此就存在虛增財(cái)政收入的現(xiàn)象。較低一級(jí)政府換屆，都存在擠壓虛增財(cái)政數(shù)字的壓力。此外，土地出讓金長(zhǎng)期以第二財(cái)政形式在人大監(jiān)督外循環(huán)，事實(shí)上又使財(cái)政收入縮水嚴(yán)重。以上種種，使得財(cái)政收入的真實(shí)性成為一個(gè)未解之謎。

（五）地方債務(wù)管理的不規(guī)范。

由于地方政府在過去的一個(gè)時(shí)間段在舉債上有較大的自由裁量權(quán)，導(dǎo)致為了做大GDP，而盡可能地舉債上項(xiàng)目以及各種基建工程。截至2013年6月底，湖南省各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)3477.89億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)733.41億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)3525.99億元；河南省各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)3528.38億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)273.52億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)1740.04億元；安徽省各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)3077.26億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)601.20億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)1618.86億元。

四、全面深化財(cái)政體制改革，助推中部崛起戰(zhàn)略實(shí)施

綜合上述分析，全面深化財(cái)政體制改革已成為助推中部崛起戰(zhàn)略的新動(dòng)力所在。從中長(zhǎng)期出發(fā)，財(cái)稅體制改革可考慮從以下方面展開。

（一）深化分稅制改革，突出中部地區(qū)特點(diǎn)，積極開展預(yù)平衡政策的改革。

增值稅是第一大稅種，目前都是執(zhí)行中央與地方3∶1的分配格局。鑒于中部地區(qū)孱弱的自有財(cái)力，應(yīng)該擴(kuò)大中部地區(qū)增值稅的分享比例，比如中部省份增值稅分享比例擴(kuò)展至35%，并且這一政策應(yīng)穩(wěn)定執(zhí)行二十年左右。由于中部地區(qū)長(zhǎng)期為東部提供了廉價(jià)的水、煤炭等資源以及生態(tài)屏障，還應(yīng)考慮探索在東部發(fā)達(dá)省份與中部省份之間的橫向財(cái)政平衡。事實(shí)上這一政策在我國(guó)一直有局部的小規(guī)模探索，比如發(fā)達(dá)省份與西部一些縣市之間的結(jié)對(duì)子扶貧，可在總結(jié)這一政策成效的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，參考德國(guó)的預(yù)平衡政策實(shí)踐，制定我國(guó)東中西部省份之間的財(cái)政橫向平衡政策。[4]

（二）優(yōu)化稅收優(yōu)惠政策，為中部崛起提供政策支持。

市場(chǎng)化改革之初，在“讓一部分地區(qū)先富起來”的戰(zhàn)略指導(dǎo)下，一直采取向東部?jī)A斜的稅收優(yōu)惠政策。事實(shí)上，這對(duì)于東部地區(qū)的發(fā)展起到重要的作用。這些政策雖然已漸漸擴(kuò)展到中部，但對(duì)于中部地區(qū)的效用已大為遞減，對(duì)于投資者已不具備充分的吸引力。因而必須改革現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策體系，取消現(xiàn)行以區(qū)域性優(yōu)惠為主的稅收優(yōu)惠政策，建立以產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主的稅收優(yōu)惠政策。通過改善中部地區(qū)投資硬環(huán)境，推進(jìn)中部的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為中部崛起提供政策支撐。

（三）積極構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算制度體系。

首先，加快推進(jìn)全口徑預(yù)算管理，加快形成全面規(guī)范、公開透明的全口徑預(yù)算體系；其次，完善預(yù)算支出政策和標(biāo)準(zhǔn)體系，審核預(yù)算重點(diǎn)從平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。再次，以跨年度預(yù)算平衡為目標(biāo)，推行中期財(cái)政規(guī)劃管理，增強(qiáng)財(cái)政政策的前瞻性和財(cái)政的可持續(xù)性。最后，進(jìn)一步明確劃分省以下各級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任，完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制。

（四）加強(qiáng)對(duì)地方舉債的監(jiān)督。

地方政府債務(wù)是影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的重要因素。每一次國(guó)內(nèi)外輿論對(duì)于中國(guó)地方債務(wù)的討論，都對(duì)國(guó)內(nèi)外資本市場(chǎng)有巨大的影響。由于地方政府管借不管還的普遍思維，基本上每一次對(duì)地方政府債務(wù)摸底都是由國(guó)務(wù)院組織進(jìn)行的，很少有地方政府主動(dòng)的對(duì)本地區(qū)債務(wù)進(jìn)行全面審計(jì)。鑒于地方債務(wù)管理的現(xiàn)狀，必須從以下方面加強(qiáng)對(duì)地方債務(wù)的監(jiān)督：其一，摸清家底，安排審計(jì)部門對(duì)從市到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)債務(wù)進(jìn)行全面調(diào)查，摸清底數(shù)；其二，按國(guó)務(wù)院最新要求，健全地方政府舉債機(jī)制；三是堅(jiān)決徹底轉(zhuǎn)變政府職能，回歸提供公共服務(wù)的本位職能。

（五）進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政預(yù)決算公開。

舉凡公共領(lǐng)域的腐敗無不以合法或貌似合法的手段竊取本應(yīng)用于公共利益的預(yù)算資金為目的。但如果預(yù)算過程足夠透明，即使最有貪欲的官員也不敢冒伸手即被捉的風(fēng)險(xiǎn)。預(yù)決算公開問題從理論到實(shí)踐都已證實(shí)其可行性與必要性，關(guān)鍵是決策層要有足夠的決心去推進(jìn)。事實(shí)上，預(yù)算的公開透明，是政府免民怨于一身、緩和各種社會(huì)矛盾、減輕各方面壓力和實(shí)現(xiàn)良好治理的必由之路。要按照建設(shè)陽(yáng)光政府、責(zé)任政府的要求，加快推進(jìn)預(yù)算決算公開，逐步實(shí)施全面規(guī)范的預(yù)算公開制度。保障公民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，強(qiáng)化對(duì)財(cái)政行為的監(jiān)督，推進(jìn)民主理財(cái)和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。建議在各省人大、省政府、省財(cái)政廳網(wǎng)站以設(shè)專欄的形式公開各部門預(yù)算，包括“四大家”的預(yù)算。并且逐步推進(jìn)預(yù)算公開內(nèi)容的細(xì)化，使所有財(cái)政資金的去向可追溯，為人民群眾“看得懂、能監(jiān)督”創(chuàng)造條件，提供平臺(tái)。

[1]呂煒.我們離公共財(cái)政有多遠(yuǎn)[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2005.

[2]謝旭人.中國(guó)財(cái)政改革三十年[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2008.

[3]中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心財(cái)稅改革課題組.深化財(cái)稅體制改革的基本思路與政策建議[N].中國(guó)證券報(bào)，2013-11-11.

[4]趙國(guó)旭.德國(guó)模式與我國(guó)中部崛起財(cái)政政策選擇[EB/OL].http://www.crifs.org.cn/crifs/html/default/waiguocaizheng/_history/2743.html.