周健宇

(宜賓學院法學院，四川宜賓，644000；四川大學法學院，四川成都，610065)

未決羈押人員及其近親屬社會保障存在問題與對策*
——基于四川省Z市、Y市的實證研究

周健宇

(宜賓學院法學院，四川宜賓，644000；四川大學法學院，四川成都，610065)

我國未決羈押人員為數眾多，鑒于未決羈押的特殊性及法律法規(guī)的滯后性，為解決該群體社會保障存在的若干問題，課題組對四川省Z市、Y市的未決羈押人員展開了調研，在對調研數據進行實證分析的基礎上，指出未決羈押人員及其近親屬在社會保險、社會福利、社會救助等方面面臨的問題、訴求表達途徑及現行相關法律法規(guī)的缺陷。借鑒國內外立法例并結合我國實際，試從完善法律建設及訴求回應制度、重視社會救助、試行羈押外工作制、羈押社會化等方面提出對策，以期為我國《刑事訴訟法》的修訂、《社會保障法》的出臺提供參考。

未決羈押；社會保障；實證調查；對策

一、引言：從南京兩女童餓死家中談起

近年來發(fā)生的“南京兩一歲、三歲女童餓死家中”、*2013年6月21日上午，在南京江寧泉水新村，民警到因容留他人吸毒被羈押的李文斌家中走訪時，發(fā)現李文斌年僅1歲和3歲的兩個女兒餓死在家里，尸體沾滿糞便且已經腐爛，原因是李文斌之妻樂燕長期吸毒患精神疾病，無法照顧女兒。詳見趙興武等：《南京餓死女童案一審宣判》，載《人民法院報》，2013-09-19，第3版?！熬癫∧凶釉饩郊凹胰诉z棄后死亡”*2013年8月11日，江蘇邳州市精神病人王大峰因涉嫌犯罪被羈押于看守所，公安機關為其治療精神病未果，于2014年10月22日將其送回家，家人拒收，致王大峰于2014年11月17日死于家中，具體死因系精神病還是饑餓待查。詳見張永生等：《精神病人王大峰的死亡事件》，載《新京報》，2014-12-09，第A16版。這類極端事件警醒我們，被剝奪人身自由的未決羈押人員或其近親屬的社會保障權一旦被忽視，可能導致嚴重的社會問題。[1]社會保障即國家以再分配為手段，對面臨生存與發(fā)展困難的公民給予保障，而達到社會公平和正義目標的一種制度安排，它發(fā)揮著社會的穩(wěn)定器、經濟運行的減震器和社會公平的調節(jié)器的作用。[2]聯合國《世界人權宣言》第25條載明，“人人有權享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務；在遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，有權享受保障”，我國憲法第45條也明確規(guī)定，“我國公民在年老、疾病或喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。”依法享有社會保障，是國際公約和憲法賦予我國每位公民的權利，主要包括社會保險、社會救助和社會福利等方面的內容。

根據無罪推定原則，未決羈押人員包括被作出最終處理*部分學者認為，最終處理包括法院判決有罪、法院判決無罪、檢察院決定不起訴、偵查機關決定撤銷案件，如劉兆欣、史焱著《三個方面強化公安撤案法律監(jiān)督》，載《人民檢察》，2011(15)；部分學者則認為，不應包括偵查機關決定撤銷案件，如榮道福、姜緒平著《應當賦予被害人在公訴案件中的上訴權》，載《當代法學》，2003(3)。之前被羈押的犯罪嫌疑人和刑事被告人，他們與普通公民的唯一界限就是其受到了司法機關的懷疑，因國家追究犯罪的需要，而被暫時限制了人身自由，未經法院生效判決證明其有罪，其享有的公民權利在被羈押期間不應被剝奪。先看以下兩個統(tǒng)計圖：*圖1數據摘錄自2004-2012年最高人民檢察院工作報告。圖2數據摘錄自2006-2012年四川省Y市人民檢察院工作報告。

圖1 全國檢察機關批準逮捕和提起公訴的人數

圖2 四川省Y市檢察機關批準逮捕和提起公訴的人數

如圖1和圖2所示，無論全國范圍，還是地方采樣均顯示，我國未決羈押人員為數眾多，且基本呈逐年上升之趨勢，群體達到了一個不容忽視的數量。[3]然而，鑒于未決羈押的特殊性及法律法規(guī)的滯后性，該群體的社會保障權尚存在若干亟待解決的問題，有必要在實證分析的基礎上對其進行充分的研究。

然而，法學界現有的相關研究大多致力于破解超期羈押、刑訊逼供以及“牢頭獄霸”等人身自由權、人身安全權保護方面的司法難題，[4]而忽略了對未決羈押人員及其近親屬社會保障權問題的研究。歷年全國“兩會”尚未有代表提出關于未決羈押人員及其近親屬社會保障權的議案，筆者以“未決羈押人員(或者犯罪嫌疑人、被告人)社會保障權”、“未決羈押人員社會保險”、“未決羈押人員社會救助”、“未決羈押社會福利”等為篇名在CNKI中進行搜索，篇數均為0。然而，用關鍵詞“服刑人員”進行搜索發(fā)現，目前國內學界對已決犯及其近親屬(特別是未成年近親屬)的各項社會保障權較為重視，但對未決羈押人員及其近親屬的社會保障權無人關注。這無疑與“優(yōu)于已決犯”原則*優(yōu)于已決犯原則，即國家為追究犯罪的需要，羈押犯罪嫌疑人或被告人時，應為其提供適當且高于已決犯的物質、文化待遇，以盡量保障其享有與普通公民同等的憲法權利。相悖。

筆者參加的中華人民共和國司法部國家法治與法學理論研究項目《未決羈押人員的權利保護問題研究》(課題編號：09SFB2014)主要圍繞未決羈押人員權利保護中存在的問題進行實證調查和分析，包括未決羈押人員的人身自由權、健康權、名譽權、勞動就業(yè)權、社會保障權、隱私權等權利。課題組于2010年5月-2012年4月期間，實施了本課題的調查，課題第一部分系在四川省Z市及Z市A、B縣看守所、監(jiān)所檢察的協助下，針對當前羈押于看守所的未決羈押人員，全部采取問卷調查方式，主要有針對性地調查受訪者的健康權、與管教民警的溝通等權利，本文選取溝通情況部分。共發(fā)放問卷569份，監(jiān)室現場收回569份，均為有效問卷；第二部分則系在四川省Y市部分派出所及社區(qū)協助下，主要針對曾經有過羈押經歷的受訪者，問卷靈活采用電話訪談與現場調查相結合、客觀題與開放式主觀題相結合的方式，有針對性地調查曾被羈押者的名譽權、隱私權、社會救助權、社會福利權、工作權等權利受損情況。共發(fā)放問卷150份，共收回問卷139份，其中有效問卷126份。筆者試結合課題實證分析未決羈押人員及其近親屬社會保險、社會福利、社會救助等方面存在的問題及未決羈押人員社會保障訴求的反映渠道問題，在借鑒國內外立法例的基礎上，提出有針對性的建議，以期為我國《刑事訴訟法》和相關司法解釋的修訂以及《社會保障法》的出臺提供參考。

二、未決羈押人員及其近親屬社會保障權存在問題的實證分析

圖3 未決羈押人員的文化程度

在國家強制力和占據道德制高點的社會輿論面前，未決羈押人員及其近親屬是不折不扣的弱者，其社會保障權很容易被“看似理所應當”地忽略甚至侵害。以下內容即前文介紹的課題第二部分實證調查成果，筆者試從社會保障的角度分類述之：

(一)未決羈押人員的就業(yè)及社會保險現狀

社會保險，是指以勞動者的年老、疾病、傷殘、失業(yè)、死亡等特殊事件為保障內容的一種社會保障制度，它主要包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險等內容，在現代社會保障制度中占有核心地位。[5]未決羈押人員多數屬于就業(yè)困難群體，加之羈押經歷帶來的就業(yè)歧視，導致其往往面臨失業(yè)，從而難以參加社會保險并享受社會保險待遇。

圖4 未決羈押人員被羈押前后職業(yè)對比圖

如圖3所示，受訪者的文化程度集中在較低區(qū)域，文盲、小學文化程度分別占到了受訪者比例的11.9%和41.27%，占到樣本總數的一半多，而大學及以上文化程度僅占6.35%，從文化程度上看，受訪者大多屬于就業(yè)困難的弱勢群體。而如圖4所示，在被羈押前有34.13%的受訪者屬于自由職業(yè)(開放式問答顯示，大多是小商販或零工)，11.1%無業(yè)，合計已有高達四成的受訪者職業(yè)極其不穩(wěn)定。而被釋放后，由于《勞動法》、《公務員法》規(guī)定、單位規(guī)章要求、同事的歧視等原因，從事自由職業(yè)和暫時無業(yè)的受訪者比例迅速攀升至48.41%和30.16%，近七成的受訪者面臨就業(yè)困難或失去社會保險的困境。

表1 未決羈押人員的就業(yè)問題

從表1可見，未決羈押人員一旦被羈押，可能長時間無法回到工作單位，以致被開除或滿足了勞動合同約定的解約條件。而且，社會普遍存在對未決羈押人員的偏見，認為這部分人道德惡劣，和其一起工作非常危險。加之現行法律無法調整雇主自由選擇勞動者的權利且勞動力相對過剩，用人單位(無論原單位還是新單位)往往會排斥未決羈押人員以防患于未然。[6]僅有25.59%的受訪者被釋放后能夠重回原單位工作，未回答的受訪者大多為無業(yè)者，126位受訪者中有104位都面臨找工作的難題；而在尋找新工作的受訪者中，高達89.32%認為，被釋放后感覺工作更加難找了。

回答了“被羈押期間是否停發(fā)工資、津貼”問題的受訪者共83人，其中高達95.18%的受訪者因被羈押而停發(fā)了工資、津貼；2009年全年國家賠償案件數量僅1531件，[7]被錯誤羈押申請國家賠償的困難程度，從《兩法官超期羈押無罪釋放，國家賠償4年不得》等新聞也可見一斑；加之就業(yè)困難與社會的就業(yè)歧視，三者共同作用的結果，導致部分未決羈押人員及其近親屬失去生活來源、喪失社會保險的繳費資格，可能因生活的壓力和心理失衡產生新的社會危害。

表2 未決羈押人員的社會保險權益

羈押導致失業(yè)、因羈押經歷被迫背井離鄉(xiāng)尋找工作機會等都可能導致未決羈押人員的社會保險關系無法接續(xù)，如表2所示，63.95%的受訪者表示被釋放后，原有社會保險無法接續(xù)。加之受訪者普遍家庭經濟狀況不佳，九成以上受訪者家庭都沒有經濟能力購買商業(yè)保險來化解風險，一旦患病或遭遇意外事故，或者年老體弱時，未決羈押人員的生活將難以為繼，以至他們中的不少人很容易走上犯罪道路，危害社會的和諧穩(wěn)定，也進一步加大社會救助的難度。此外，受訪者最為關注的是養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險，認為上述保險與其切身利益密切相關，對工傷及生育保險則并不那么重視。國家在制定和修訂有關社會保險補繳的法規(guī)細則時，應考慮到上述傾向，為未決羈押人員及其近親屬提供一定的補貼和優(yōu)惠政策。

(二)未決羈押人員近親屬的社會福利缺失

社會福利是政府不可推卸的職責，指國家、社會通過提供各種福利性服務、興辦各類福利性企業(yè)、發(fā)放各種福利津貼等方式，為廣大社會成員提供生存保障，并盡可能地幫助其生活狀況得到改善的社會政策的總稱。[8]本文討論的社會福利，主要指狹義的社會福利，即對生活能力較弱的兒童、老人、殘疾人、精神病人等的社會照顧和社會服務。

刑事被害人救助制度及其社會福利，已有大量學者進行論述，[9]被害人無疑應獲得社會福利，然而，作為無辜公民的未決羈押人員近親屬的社會福利問題亦不容忽視：首先，社會福利是社會矛盾的調節(jié)器之一。我國當前正處于社會矛盾凸顯期，未決羈押人員、服刑人員的心理往往比較脆弱，加之一般生活在社會底層，如果其家屬生活困難得不到及時的幫助，容易誘發(fā)他們仇視社會、報復社會的陰暗心理；如果加之他們被釋放后受到涉黑企業(yè)、黑惡勢力的拉攏，很可能再次走上犯罪道路，危害社會主義和諧社會的構建。有學者調查顯示，人均社會福利支出每增加1%大約可以使犯罪率降低0.19%；[10]其次，未決羈押人員在看守所內了解到其近親屬生活困難、社會福利缺失，容易導致未決羈押人員精神狀態(tài)不穩(wěn)定，甚至因激動而鬧事，不利于看守所的管理，甚至發(fā)生新的社會危害行為；最后，社會福利是憲法賦予我國每個公民的權利，未決羈押人員近親屬毫無疑問應當屬于我國公民，依法應當享有社會福利(見表3)。

表3 未決羈押人員近親屬的社會福利

如表3所示，受訪者近親屬系生活不能自理的年邁老人或殘疾人的比例，略高于社會平均值，這一現象可能與現實主義法學中的弱勢歧視理論有關。[11]社區(qū)、偵查機關等，對未決羈押人員的年邁、殘疾近親屬的社會福利問題解決較好，84.61%的年邁者和93.33%的殘疾人得到了應有的社會福利?；季癫〉慕H屬入院接受治療的比例較低，除了經濟困難外，對精神病的排斥思維也是重要原因，在開放式問答中，部分受訪者表示，共同生活的親屬中有程度不等的精神病患者，但無論是否被羈押期間，患精神病的親屬均強烈反對被送往精神病院等康復機構。

(三)未決羈押人員及其近親屬的社會救助不足

社會救助，是指國家、社會向遭受自然災害、失去勞動能力等不幸事件的社會脆弱群體無償提供物質援助、精神救助的一種社會保障制度，[12]主要包括貧困救助、災害救助與特殊救助等內容。社會救助提供的是最基本的生活保障，被譽為社會保障體系“最后一道安全防線”。[13]未決羈押人員、服刑人員及其近親屬是否應該得到社會救助，社會各界頗有爭議。部分輿論認為：犯罪就應當受到懲罰，犯罪分子(哪怕只有犯罪嫌疑)對社會造成巨大的危害，社會救助自然應當懲罰性地偏離他們。表4也從側面反映了上述問題：

表4 未決羈押人員及其近親屬的社會救助

如表4所示，大部分社區(qū)工作者也持“懲罰性偏離”的觀點，僅有6.5%的受訪者生活困難能夠順利申請低保。23.28%的受訪者或其近親屬曾遭遇過重大疾病，且高達93.58%的受訪者認為，一旦遭遇重大疾病，其家庭極可能無法負擔高昂的醫(yī)療費用，綜合以上調查結果，可見社會救助對于患重大疾病的未決羈押人員及其近親屬的重要意義。然而，圖5卻顯示社會救助在實踐中的作用并不樂觀：

圖5 當你或親屬可能遭遇重大疾病時你的求助對象(多選)

如圖5所示，當受訪者或其親屬可能遭遇重大疾病時，絕大部分受訪者尋求幫助的第一途徑還是傳統(tǒng)熟人社會下的親戚朋友幫助；隨著網絡的普及，網絡救助成為受訪者的第二選擇；最后選擇的才是從報紙、新聞上了解的一部分民政部門、紅十字會及基金會的救助。說明我國在社會救助方面的宣傳力度還有明顯欠缺。

部分輿論認為，不對未決羈押人員近親屬實施“父債子還”已經是法治的進步，憑什么還要花費納稅人的錢去救助其近親屬? 表4也顯示，約10.4%的受訪者家屬得到了救助或心理疏導，這是我國社會主義法治文明的初步體現，然而，在開放式問答中，部分受訪者表示，救助僅僅是公安、街道領導來給家屬一兩百元錢、記者照一通相而已，缺乏可持續(xù)、實質性的幫助和有效的心理疏導。[14]

(四)未決羈押人員社會保障訴求表達不暢、解決不力

未決羈押人員及其近親屬如有貧困、生活不能自理、重大疾病等社會保障訴求，向何機構表達、能否順暢地表達、表達之后是否得到有效解決，都是不容忽視的問題。表5即針對未決羈押人員的實證調查問卷，問卷內容為未決羈押人員向看守所干警或管教民警反映社會保障訴求的情況，而被釋放后的受訪者表達訴求的傾向則見表6。

表5 未決羈押人員向看守所干警反映社會保障訴求情況

如表5所示，新入監(jiān)談話并不是《看守所條例》等法律法規(guī)統(tǒng)一規(guī)定的，因其有利于減輕或消除新入監(jiān)人員的恐懼、對立情緒，幫助其學習、遵守監(jiān)規(guī)，各地看守所大都制定了新入監(jiān)談話的細則，管教民警對此遵守較好，僅6.74%的受訪者認為自己未接受新入監(jiān)談話(其中不排除部分受訪者已遺忘或與日常談話混同)。1.61%的受訪者反映不認識管教民警，7.3%的受訪者認為管教民警不了解自己的基本情況，上述比例雖然不高，但應當引起重視，未決羈押人員的羈押原因、出身經歷、文化程度、現實表現和個性特點等，都是因人而異的，正如醫(yī)生應當對患者的基本病情了解以便對癥下藥，管教民警應當有針對性地熟悉和掌握監(jiān)管對象的基本情況，摸清其思想動態(tài)，掌握其癥結所在，以進行不同的疏導教育。深入監(jiān)室有助于管教民警及時掌握獄情動態(tài)、及時了解未決羈押人員的訴求、將牢頭獄霸等突發(fā)事件扼殺在搖籃中，但是，也許是出于工作量大，也許是出于對監(jiān)管對象的信任，高達12.88%的受訪者反映，管教民警沒有每天深入監(jiān)室了解情況。

僅有18.72%的受訪者表示向管教民警表達過社會保障訴求，從開放式問答中可見，較低的比例可能與受訪者對管教民警的不信任，以及受訪者在看守所首先考慮的是人身自由權問題有關。75.49%的管教民警在接收未決羈押人員的社會保障訴求后，及時向看守所領導及主管公安機關進行了匯報，表明未決羈押人員表達社會保障訴求的渠道比較順暢，但其中僅有34.31%的受訪者對解決結果表示滿意，表明我國看守所和社會保障部門的協調和接洽還存在一定的脫節(jié)。

表6 未決羈押人員被釋放后的社會保障訴求表達

如表6所示，被釋放后受訪者及其近親屬存在社會保障訴求的總數達到了65.55%，社區(qū)、民政部門等對于上述訴求的及時回應率達到87.18%，說明訴求表達渠道比較通暢、相關機構的回應比較積極，這是我國法治文明進步的一種體現。然而，從開放性問答中可見，部分受訪者表示“不知道該向哪個部門求助”，說明未決羈押人員及其近親屬的社會保障訴求尚存在責任劃分不明的問題，且其中僅有15.38%的受訪者訴求得到了滿意的解決。綜合前述的部分問題可見，未決羈押人員及其近親屬的社會保障訴求的解決機制尚有待完善。

(五)少數部委“復函”、“通知”涉嫌違法

除了上述問題之外，少數國家部委通過“復函”的形式剝奪了未決羈押人員的社會保險和社會救助、甚至剝奪了未決羈押人員的工資收入。例如，我國《城市居民最低生活保障條例》、養(yǎng)老保險相關規(guī)定等未規(guī)定停發(fā)未決羈押人員的低保與養(yǎng)老金，但部分部門的規(guī)章、通知卻將未決羈押人員依法應享有的低保、養(yǎng)老金等予以剝奪。如原勞動和社會保障部辦公廳〔2001〕44號《關于退休人員被判刑后有關養(yǎng)老保險待遇問題的復函》中指出，“……退休人員因涉嫌犯罪在押未定罪期間，其基本養(yǎng)老暫停發(fā)放……”。從表4、表2可推知，受訪者中有29位依靠低保生活，11位依靠養(yǎng)老金生活，其中，高達90.63%的受訪者被羈押后立即被停發(fā)了低保，高達91.67%的受訪者被羈押后被停發(fā)養(yǎng)老金，說明地方社保部門一般都按照這一不合理的規(guī)定執(zhí)行，侵害了部分未決羈押人員本應享有社會保險和社會救助的合法權益。

再如，勞部發(fā)〔1995〕309號《關于貫徹執(zhí)行勞動法若干問題的意見的通知》第28條規(guī)定，“勞動者涉嫌違法犯罪被司法機關收容審查、拘留或逮捕的，用人單位有權與其暫停履行勞動合同，并不承擔勞動合同規(guī)定的相應義務”，即使嫌疑人因輕微違法行為被收容審查或行政拘留，用人單位也有權依據該通知拒絕與其繼續(xù)履行勞動合同，侵害了未決羈押人員的勞動權，可能導致其被釋放后因失業(yè)走上犯罪道路。

又如，人事部函〔1999〕177號《關于國家機關事業(yè)單位工作人員受行政刑事處罰工資處理意見的復函》第1條規(guī)定，“國家機關和事業(yè)單位工作人員被取保候審、監(jiān)視居住的，在此期間停發(fā)原工資，按基本工資的75%計發(fā)生活費”；第3條則規(guī)定，“國家機關和事業(yè)單位工作人員被羈押期間停發(fā)工資”，由此可見，被羈押的國家機關和事業(yè)單位工作人員，在未被生效判決證明有罪之前，即被剝奪了一切工資待遇。

鑒于當前較低的財政撥付伙食費以及高企的物價，失去了工資、低保、養(yǎng)老金來源的未決羈押人員，無法購買日用品、加餐等，其基本健康權也有著惡化的危險。

三、維護未決羈押人員及其近親屬社會保障權益的途徑探討

他山之石，可以攻玉。法治發(fā)達國家的立法經驗可以給我國建立和完善未決羈押人員社會保障制度提供借鑒價值。此外，我國古代“存留養(yǎng)親”制度雖然針對的是服刑人員，但其中蘊含的人文精神對解決上述問題也有一定的參考價值。

(一)重視未決羈押人員及其近親屬的社會救助

鑒于道德上對被害人的同情及預防再犯罪的需要等因素，世界各國往往更側重于構建被害人、刑滿釋放人員的社會救助體系，例如，美國建立“中途之家”，為刑釋人員提供住所；日本“更生婦人會”為刑釋婦女提供救助等等。未決羈押人員及其近親屬的社會救助往往被忽視，或者有規(guī)定但語焉不詳。以俄羅斯為代表的部分國家，對此作出了明確的規(guī)定：

俄羅斯聯邦2001年《刑事訴訟法典》第一百六十條第一款規(guī)定，如果被拘捕的或被羈押的犯罪嫌疑人或刑事被告人留有未成年子女、需要旁人照料的年邁父母或其他受供養(yǎng)且無人照管和幫助的人，則偵查人員、調查人員應當采取必要措施將他們交付其近親屬、親屬或其他人保護，或者將他們安置到相應的兒童福利機構或社會保障機構。第一百一十四條、第一百三十一條規(guī)定，未決羈押人員停職后有權享有國家補助金。第一百三十三條規(guī)定了未決羈押人員被釋放后恢復勞動、領取贍養(yǎng)金、保障住房等權利。[15]

為了解決前文分析的未決羈押人員及其近親屬的社會救助問題，借鑒俄羅斯的立法經驗，結合我國刑事訴訟傳統(tǒng)和經濟發(fā)展階段，筆者試提出以下對策：(1)頒行《社會保障法》時，應明文將未決羈押人員的未成年子女、年邁父母等需要幫助的人納入社會救助體系，以確保未決羈押人員配合刑事偵查、維護羈押場所秩序；(2)因羈押經歷導致失業(yè)的未決羈押人員，應根據其個人特點，為其提供免費的職業(yè)技能培訓，以保障其自食其力的就業(yè)能力；(3)經職業(yè)技能培訓等幫助，仍然生活困難的未決羈押人員及其近親屬，應提供一定的社會救助以保障其基本的衣食住行條件，并由社區(qū)加強思想宣傳、普法工作，避免其因生活困窘走上犯罪道路；(4)對未決羈押人員近親屬的社會救助，不能停留在運動式的少量物質救助階段，特別是對其未成年子女，由于父母不在身邊關心、支持和指導，加之周圍人的誤解，其未成年子女往往采用消極應對方式(如亂發(fā)脾氣或者喝酒等)來消除煩惱。社區(qū)、公益組織等應負起相應的社會責任，為他們提供心理疏導和精神救助。

(二)試行羈押外工作制以減少失業(yè)和社會保險中斷

從前文的實證調查分析可見，未決羈押人員社會保障存在的主要問題之一，是其一旦被羈押，長時間無法回到工作單位，以致被開除或滿足了勞動合同約定的解約條件，導致未決羈押人員及其近親屬失去生活來源且社會保險中斷。

部分國家實行了羈押外或監(jiān)外工作制，該制度允許未決羈押人員、服刑人員在一定條件下離開看守所或監(jiān)獄，從事社會勞動生產。該類制度在丹麥、美國、瑞典等國具有不同的形式。例如：丹麥實行“自由雇傭制度”，即按照涉嫌罪名輕重，有條件地允許部分未決羈押人員、服刑人員白天離開監(jiān)所，根據其特長和技能選擇在企業(yè)工作，每晚或每周回監(jiān)所報到。[16]該制度即使是在服刑人員中運用，也并未產生嚴重的不良后果：1975年，瑞典全部服刑人員中16%的人根據這一規(guī)定外出勞動，其中80%沒有任何違規(guī)現象。[17]

筆者認為，針對未決羈押人員面臨的失業(yè)和社會保險中斷問題，可以采取以下兩方面的對策：一方面是參考上述國家的經驗，在人身危險性、社會危害性均小于服刑人員的未決羈押人員群體中，選擇部分嫌疑較輕、無犯罪史的未決羈押人員，試行羈押外工作制；另一方面，我國2010年批捕人數已高達916209人，曾被羈押群體遭遇的前科歧視已上升到嚴重的態(tài)勢，反就業(yè)歧視法規(guī)內容應參照美國“肯定性行動”與時俱進，應明確前科歧視概念的界定和辨別標準、明確責任機構、加大處罰力度、建立健全救濟途徑等。采取上述對策，可以使未決羈押人員繼續(xù)參加社會保險、享受社會保險待遇，既為未決羈押人員及其近親屬提供生活來源，也減輕政府的負擔，可謂一舉兩得。

(三)試行羈押社會化以減輕社會保障壓力

服刑社會化是近年來法學界探討的熱點之一。例如，李燕玲主張，根據涉嫌罪名、服刑表現等條件，對符合條件的罪犯給予長短不等的假期離監(jiān)探親。這一制度既可以發(fā)揮親友對罪犯的教育、感化作用，又可以恢復罪犯與社會的部分聯系，幫助罪犯重返社會后能迅速適應；[18]馮衛(wèi)國主張，以擴大監(jiān)獄行刑的社會參與、完善罪犯的外出與歸假制度、建立半自由刑制度等手段試行服刑社會化；[19]田園等人認為，可以借鑒國外經驗，適用開放式監(jiān)獄實現服刑社會化。[20]

然而，迄今為止，尚無學者探討羈押社會化的必要性和可行性。日本立法經驗具有借鑒價值；此外，我國古代“存留養(yǎng)親”制度雖然針對的是服刑人員，但其中蘊含的人文精神對解決上述問題也有一定參考價值：

日本《刑事訴訟法》第482條規(guī)定，對于受羈押者，具有下列情形之一的，經檢察官審查后可以酌情暫?？刂迫松碜杂伞?6)祖父母或父母年齡在70歲以上或患重病或殘廢，而沒有其他保護他們的親屬時；(7)子或孫年幼，而沒有其他保護他們的親屬時……[21]而我國古代“存留養(yǎng)親”制度，是指被判處死刑、流刑、徒刑的犯人，如果其父母、祖父母年老且成人子孫，又無其他近親屬可以照料生活，依法可以暫不執(zhí)行該犯人原判刑罰，準其奉養(yǎng)父母、祖父母，待其父母、祖父母終老后再執(zhí)行，或依表現改判的制度，最早見于《魏書·刑罰志》，在清末修律中，沈家本等人認為其導致放縱罪犯，[22]批判并廢除了該制度。然而，該制度中體現的倫理精神，對于當今社會安定、國家治理仍具有一定的參考價值。

因此，在借鑒國內外立法例的基礎上，筆者建議采取以下措施試行羈押社會化：(1)根據“優(yōu)于已決犯原則”，羈押社會化理應提到《刑事訴訟法》、《看守所條例》的修訂日程上；(2)應當有嚴格的標準與嚴格的審批程序，一方面是核實個體家庭情況及其羈押社會化的必要性；另一方面是區(qū)分涉嫌犯罪的類型、涉嫌罪行輕重，殺人、搶劫等惡性犯罪、累犯等情形，不宜適用羈押社會化；(3)為了減輕守法公民對羈押社會化的恐懼程度，應通過社區(qū)、志愿者等努力爭取各界的認同與支持。

(四)重視未決羈押人員及其近親屬的社會保障訴求

有研究顯示，未決羈押人員在被羈押事件及家庭社會保障困難的混合刺激作用下，個體在其認知因素的影響下表現出明顯的心理困擾，如抑郁、焦慮、恐懼和憤怒等。而要克服未決羈押人員的心理障礙，提高其對看守所的心理適應性，管教民警必須加強對未決羈押人員的心理疏導；[23]看守所及主管公安機關應盡可能地幫助未決羈押人員解決其社會保障訴求；看守所及主管公安機關應及時和社會保障部門的協調和銜接，增加未決羈押人員社會保障訴求的解決途徑。

未決羈押人員被釋放后，國家和社會也不應忽視其家庭社會保障的訴求。未決羈押人員及其近親屬的社會保障訴求有其心理、社會因素上的特殊性，不能完全等同于普通社會保障訴求，應在法律法規(guī)中明確規(guī)定解決其訴求的機關，并嚴格執(zhí)行訴求回復制度，推行訴求受理責任制和失職責任追究制度，確保未決羈押人員及其近親屬的社會保障訴求表達渠道暢通，比如規(guī)定首次接待責任制，即誰是訴求的第一接待人，誰就是處理該訴求的第一責任人，實行跟蹤處理，直至訴求合理、合法地圓滿解決。

(五)完善相關法律法規(guī)

首先，鑒于目前我國有關社會保障的法律立法進度不一，如《社會保險法》已實施，而社會救助法、社會福利法等仍處于征集意見階段且社會保障基本法尚缺位，筆者建議，應先在《刑事訴訟法》中明確未決羈押人員及其近親屬的基本社會保障權利，并通過行政法規(guī)、司法解釋確定實施細則。

其次，由中央政法委牽頭，對《刑事訴訟法》《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》進行修訂，建立“正名制”，明確未決羈押人員被作出無罪的最終處理后，羈押決定機關或實施機關有義務向其原工作單位“正名”，并明確“正名”的形式、期限和義務單位，[24]向用人單位解釋錯誤羈押的前因后果、宣傳相關法律法規(guī)，盡可能減少未決羈押人員的辭退率，以減輕社會保障的壓力。

再次，《勞動法》《勞動合同法》《城市居民最低生活保障條例》、養(yǎng)老保險相關規(guī)定等法律法規(guī)應明確未決羈押人員在被羈押期間是否停發(fā)工資、低保、養(yǎng)老金等。廢止違法的行政文件，如勞社廳函〔2001〕44號《關于退休人員被判刑后有關養(yǎng)老保險待遇問題的復函》。修改不合理的規(guī)定，如勞部發(fā)〔1995〕309號《關于貫徹執(zhí)行勞動法若干問題的意見的通知》第二十九條。

最后，在法律法規(guī)中，要明確政府公共財政對未決羈押人員及其近親屬社會保障的投入責任。針對當前最需要解決的未決羈押人員及其近親屬的醫(yī)療保險、失業(yè)保險和社會救助等問題，加大財政投入，并鼓勵社會資本進入該領域。

四、結論

未決羈押人員及其近親屬的社會保障問題，是一個國家人權保障、司法文明程度的縮影，也是我國建設法治國家的必要條件。如果忽視了未決羈押人員及其近親屬的社會保障，可能導致其生活困窘、纏訴上訪或犯罪率升高，從而影響和諧社會的構建。審視我國的實際情況并借鑒法治發(fā)達國家的經驗，從立法、制度設計和實施等各方面采取措施，建立和完善未決羈押人員及其近親屬的社會保障體系，防止其受到不公正待遇，可以在多層面上提升我國的法治化程度，也能使我國公民的社會保障權得到更好的實現。

[1]周健宇：《新生代農民工違法犯罪心理根源及其解決之道——基于四川省Z市看守所、監(jiān)獄的實證研究》，載《經濟問題探索》，2012(11)。

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[23]付翠：《監(jiān)所在押人員的心理障礙研究》，載《政法學刊》，2010(6)。

[24]《遼寧省在查辦職務犯罪中推行“正名制”》，載《華商晨報》 ，2008-01-26、2012-01-02，http://www.xinhuanet.com/chinanews/2008-01/26/content_12327658.htm.

(責任編輯：H)

Empirical Study on Problems of Social Security Rights of Persons Serving Pending Custody and Their Close Relatives—Based on Empirical Study of Z City and Y City in Sichuan Province

ZHOU Jianyu

There are a large number of persons serving pending custody in China. In view of the particularity of Pending Custody and the under-developed situation of laws， the team has carried out research on the persons serving pending custody in Z and Y city in Sichuan province， so as to resolve the Social Security problems of these people. Based on the empirical study and analysis of the data， this thesis points out the problems confronted by persons serving pending custody and their close relatives in social insurance， social welfare and social relief， the ways they resort to and the flaws in current laws and regulations. Then it draws lessons from the legislation examples abroad， combines them with the reality of China and puts forward countermeasures from the following aspects: perfecting the legislation and responding system of requests， attaching importance to social relief， practicing work rules out of custody and socializing custody so as to offer some reference for the amendment of Criminal Procedure Law and the Legislation of Social Security Law.

pending custody，social security，empirical study，countermeasures

*本文系筆者主持的司法部國家法治與法學理論研究項目“未決羈押人員的財產權保護問題研究——基于實證研究的經驗素材”(課題編號：14SFB5018)及參與的“未決羈押人員的權利保護問題研究”(課題編號：09SFB2014)的階段性研究成果。首都經濟貿易大學法學院喻中院長對本文提出了中肯的學術意見，特此致謝。