◎ 周雪飛 景平(西南聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所,成都610041)
理論上講,公共資源作為人類社會公有、公用的自然資源與社會資源,具有競爭性(可交易、定價)但無排他性(產(chǎn)權(quán)不明晰),即任何一個人都可以免費使用,但一個人使用該類資源會相應(yīng)減少其他人對它的享用。
正因為此,公共資源在配置和使用上往往會產(chǎn)生“公地悲劇”現(xiàn)象:從整個社會角度看,公共資源具有稀缺性且會被過度使用,當一個人(一代人)使用公共資源時,就減少了其他人(下一代人)的享用。這種“過度使用”,最終將導(dǎo)致“公地悲劇”的出現(xiàn)。究其原因,是由于公共資源在產(chǎn)權(quán)上不甚明晰,缺乏價格信號引導(dǎo),配置效率低下而難以實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”,市場失靈由此顯現(xiàn)。
不僅如此,傳統(tǒng)的公共資源行政化配置,在形成“公地悲劇”的同時也導(dǎo)致“公權(quán)失控”的產(chǎn)生:政府及其相關(guān)部門通過掌握的公共權(quán)力對公共資源實施“行政化配置”,既不公開、也不透明,在暗箱操作中形成“尋租”、腐敗現(xiàn)象,不僅公共資源配置低效,而且損害了公共利益,產(chǎn)生“權(quán)力失控”與“政府失靈”。
顯而易見,要防止“公地悲劇”和“公權(quán)失控”的產(chǎn)生,就必須解決公共資源“產(chǎn)權(quán)不明”、“價格缺失”等問題,對傳統(tǒng)的公共資源行政化配置進行改革。
受計劃經(jīng)濟、傳統(tǒng)體制的影響,我國公共資源配置長期仰賴“長官意志”、“部門意志”和行政化配置。
2002年之前,公共資源配置主要實行的是政府各部門“自行配置”的分散化、多頭式行政管理模式,即公共資源交易管理分散在財政、建設(shè)、國土、國資等政府部門,雖然有利于發(fā)揮各行業(yè)主管部門的專業(yè)管理優(yōu)勢,但“長官意志”盛行,且公共資源交易市場被人為分割。這種傳統(tǒng)的分散式、行政化配置的公共資源交易管理體制,存在諸多弊?。嘿Y源浪費,管理成本較高;管辦不分,長官意志盛行,腐敗現(xiàn)象嚴重,無法有效監(jiān)管;交易程序不規(guī)范,難以確保公共資源交易的公開、公平和公正;行業(yè)保護抬頭,降低了公共資源的配置效率。
2002年1月,中紀委 “實行經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓招標拍賣、建設(shè)工程項目公開招標投標、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易進入市場等四項制度”提出后,逐步形成了“行政主管部門設(shè)立事業(yè)性質(zhì)的交易中心、自我委托、自我交易、自我監(jiān)督”的公共資源“同體監(jiān)督”的政府配置模式,以及“國資部門制定規(guī)則、交易交由第三方市場獨立機構(gòu)‘產(chǎn)權(quán)交易所’實施、多部門聯(lián)合監(jiān)管”的公共資源“管辦分離”的市場配置模式。這一時期的公共資源配置改革,減輕了“長官意志”,但強化了“部門意志”。
2012年6月,全國公共資源交易市場建設(shè)工作推進會提出“要加快建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場,不斷提高公共資源配置的效率和質(zhì)量,充分發(fā)揮市場配置公共資源的基礎(chǔ)性作用”,某種程度上遏制了“部門意志”,但公共資源配置依然沒有脫離“政府自我封閉運行”的循環(huán)怪圈和“行政化配置”的漩渦,并未做到真正意義上的“市場化配置”。
2015年7月31日,國務(wù)院常務(wù)會議決定“整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺,以管理創(chuàng)新促進資源配置高效透明”;8月10日,國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于印發(fā)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案的通知》。這標志著新一輪公共資源配置改革正式啟動并步入“深水區(qū)”——如何打破“行政化配置,部門利益博弈”的樊籬,實現(xiàn)政府的“自我革命”,進而走向真正意義上的“市場化配置”,這是一場重大考驗。
實踐證明,無論政府部門還是政府下屬的事業(yè)單位,都不是市場主體,如果由其組織公共資源具體交易,無論“分散于政府部門”,還是集中到事業(yè)單位(如政務(wù)服務(wù)中心、公共資源交易中心),其實都沒有改變“公共資源行政化配置、政府自我封閉運行”的實質(zhì)。
公共資源配置改革的歷程以及由此產(chǎn)生的“公地悲劇”與“公權(quán)失控”現(xiàn)象告訴人們,公共資源配置改革要實現(xiàn)“從行政化配置向市場化配置跨越”的驚險一跳,就必須正視并解決一個核心關(guān)鍵問題——明確公共資源配置中的委托人、受托人以及監(jiān)督人,并厘清三大主體之間的關(guān)系。換言之,公共資源配置改革的核心與關(guān)鍵在于:公共資源究竟應(yīng)當委托市場主體來組織交易,還是由政府或代行政府職能的事業(yè)單位組織交易。
在“建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系”,“轉(zhuǎn)變政府職能,處理好政府與市場的關(guān)系,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的大背景下,新一輪公共資源配置改革的實質(zhì)和深刻內(nèi)涵在于:實現(xiàn)公共資源配置方式的轉(zhuǎn)型與公開透明,促進公共資源由“產(chǎn)權(quán)不明晰”走向“產(chǎn)權(quán)明晰”,由“資源”向“資產(chǎn)”、“資本”轉(zhuǎn)化,充分發(fā)揮公共資源配置市場、交易平臺“促進發(fā)展”、“預(yù)防腐敗”的功能作用。
3.1.1 實現(xiàn)公共資源配置方式的轉(zhuǎn)型,從行政化配置向市場化配置邁步。公共資源配置改革的實質(zhì)和深刻內(nèi)涵,首先在于實現(xiàn)公共資源配置方式的轉(zhuǎn)型,即從行政化配置向市場化配置邁步,進而實現(xiàn)公共資源配置的效率最大化。個中邏輯在于:現(xiàn)代市場經(jīng)濟運行機制下,衡量資源配置效率最重要的指標與信號莫過于價格,更高的價格意味著運用資源的能力越強,配置效率也就越高。
2012年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者之一埃爾文·E·羅斯的研究方向恰恰就是“資源的配置,以及如何設(shè)計合理的市場機制來達到有效的配置效果”,其理論已被廣泛運用。他認為,市場設(shè)計和中央計劃的最大不同在于,一個良好的市場設(shè)計,會讓市場參與者來決定最后有效分配的結(jié)果。在羅斯看來,中國在市場設(shè)計上有很多機會。但他也著重強調(diào):市場設(shè)計的出發(fā)點是通過所設(shè)置的規(guī)則讓參與者決定有效的結(jié)果,而不是由政府代替市場做出決定。
經(jīng)濟學(xué)家的成熟理論表明:公共資源配置方式的轉(zhuǎn)型,更應(yīng)廓清“政府與市場的邊界”,充分體現(xiàn)和反映“市場在資源配置中的決定性作用”以及“更好發(fā)揮政府的作用”,從而推動并加快政府職能轉(zhuǎn)變。
3.1.2 實現(xiàn)公共資源配置的公開透明,避免交易中的腐敗現(xiàn)象。公共資源配置改革的另一深刻內(nèi)涵,意在實現(xiàn)公共資源交易全流程透明化管理,推進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè),避免交易中的腐敗現(xiàn)象。而“避免腐敗”與其說是實行公共資源公開交易的目的,不如講是公共資源市場化配置中產(chǎn)生的輔助效果。
個中邏輯在于,公共資源交易中之所以存在“尋租”、腐敗現(xiàn)象,究其原因是政府“越位”、公權(quán)“失控”導(dǎo)致“權(quán)錢交易”,公共資源沒有進行市場化配置,其實質(zhì)同樣在于“政府與市場的邊界模糊”。從這個意義上講,只有實現(xiàn)公共資源的公開交易和市場化配置,方可避免公共資源交易中的腐敗與尋租行為,進而矯正“政府失靈”現(xiàn)象。
通常,公共資源配置主要涉及委托人、受托人(交易人,代理人)、監(jiān)督人等三大主體。一般來講,公共資源配置的委托人多為政府及其相關(guān)部門,而受托人即公共資源交易機構(gòu)作為市場主體和交易實施主體,要按照規(guī)則組織完成具體交易,監(jiān)督人則應(yīng)是多部門與社會公眾組成的監(jiān)管聯(lián)合體。
顯而易見,委托人、受托人與監(jiān)督人三者應(yīng)當“分離”,不能“同為一體、三人合一”:委托人與受托人之間體現(xiàn)的是“政府與市場”的關(guān)系,監(jiān)督人則要對交易活動與行為、交易全程進行監(jiān)控,確保交易的“公正、公開、公平”。
公共資源配置要做到規(guī)范透明,必須在交易結(jié)構(gòu)上做到“管辦分離、相互制衡、有效監(jiān)管”。從政府角度考慮,在公共資源交易過程中,政府是天然的委托人,其可以充當規(guī)則制定人、管理服務(wù)者、監(jiān)督者的角色,但唯獨不應(yīng)充當受托人和交易實施者的角色。
因此,理想的公共資源交易結(jié)構(gòu)與模式設(shè)計應(yīng)當是:政府或政府相關(guān)部門(委托人)將具體的公共資源交易項目委托給公共資源交易機構(gòu)(受托人),公共資源交易機構(gòu)按照規(guī)則制定人制定的“游戲規(guī)則”(如國資制定的企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則)組織交易,交易的過程接受公共資源交易管理服務(wù)機構(gòu)的管理、監(jiān)測,同時接受監(jiān)督人的監(jiān)督。這種結(jié)構(gòu)能夠確保委托人、規(guī)則制定者、執(zhí)行者、監(jiān)督者之間的有效制衡。
新一輪的公共資源配置改革,明確提出“整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺”,意在強調(diào)“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”,打破地域分割、地方保護,通過“去行政化”,形成統(tǒng)一規(guī)范、高效透明的公共資源交易市場體系,以達到“加快推進交易全過程電子化,實現(xiàn)交易全流程公開透明和資源共享”、“基本實現(xiàn)公共資源交易全過程電子化”、“實現(xiàn)公共資源交易平臺從依托有形場所向以電子化平臺為主轉(zhuǎn)變”的整合目標要求。
前已述及,政府及其相關(guān)部門不能充當“代理人”角色。因此,整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺,不是設(shè)立一個統(tǒng)一的“交易中介機構(gòu)”,實質(zhì)是要構(gòu)建一個“第四方平臺”:即將各個分散的公共資源有形交易場所通過“互聯(lián)網(wǎng)+”連接在一起形成的、無形的電子化交易網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。從全國來看,這個交易平臺應(yīng)是一個連接全國范圍內(nèi)各交易機構(gòu)的、各種公共資源交易都能開展的、無形的電子化交易系統(tǒng)。就交易機構(gòu)而言,需要將其有形的交易場所與全國互聯(lián)互通的無形電子化交易系統(tǒng)進行連接。
在由政府推動建立的統(tǒng)一的公共資源交易平臺上,作為事業(yè)單位的公共資源交易中心(或政務(wù)服務(wù)中心)無疑應(yīng)當“堅持公共服務(wù)職能定位”,“實施統(tǒng)一的制度規(guī)則、共享的信息系統(tǒng)、規(guī)范透明的運行機制,為市場主體、社會公眾、行政監(jiān)管部門等提供綜合服務(wù)”。而包括規(guī)則制定者、交易組織者和交易監(jiān)督者等在內(nèi)的相關(guān)各方,在統(tǒng)一的公共資源交易平臺上,將會共同形成綜合的、全新的公共資源交易生態(tài)系統(tǒng)。
換言之,公共資源交易中心(或政務(wù)服務(wù)中心)可以為國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購、工程建設(shè)項目招投標、土地使用權(quán)和礦產(chǎn)權(quán)出讓等各類交易平臺提供信息資源共享、專家資源整合、平臺服務(wù)管理,制定相應(yīng)的服務(wù)管理細則,完善服務(wù)流程和標準,但不能取代依法設(shè)立的、包括產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)在內(nèi)的任何一個法定交易機構(gòu)的獨立性、法定代理權(quán)及其從事的相關(guān)交易組織活動。顯而易見,作為事業(yè)單位性質(zhì)的公共資源交易中心(或政務(wù)服務(wù)中心)不應(yīng)作為市場主體組織交易,即不能接受轉(zhuǎn)受雙方的交易委托,而應(yīng)當定位于一個“為市場主體提供綜合服務(wù)”的政府機構(gòu)。
2015年8月24日審議通過的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》明確提出:支持企業(yè)依法合規(guī)通過證券交易、產(chǎn)權(quán)交易等資本市場,以市場公允價格處置企業(yè)資產(chǎn),實現(xiàn)國有資本形態(tài)轉(zhuǎn)換,變現(xiàn)的國有資本用于更需要的領(lǐng)域和行業(yè)。這表明,作為多層次資本市場體系中不可或缺的基礎(chǔ)性服務(wù)市場和堅實基座,產(chǎn)權(quán)市場、產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)在新一輪國企改革中被賦予了新的、重要的使命:以市場化方式、現(xiàn)代交易手段“推動國有資本合理流動,優(yōu)化要素資源配置”,為“做強做優(yōu)做大國有企業(yè)”添力加碼。換言之,以產(chǎn)權(quán)市場、交易機構(gòu)為主要構(gòu)成的產(chǎn)權(quán)交易平臺已經(jīng)被明確定位為資本市場的重要組成,其作為國有產(chǎn)權(quán)交易公開、公平、公正和陽光操作的市場化平臺,理應(yīng)在公共資源交易平臺建設(shè)中得到高度重視和充分利用。
因此,產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)作為“市場主體”、依法設(shè)立的交易組織機構(gòu)和代理機構(gòu),應(yīng)當也必須理直氣壯地參與到新一輪國企改革、整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺中,責(zé)無旁貸地發(fā)揮功能優(yōu)勢,毫不猶豫地扮演重要角色,義不容辭地承載新的使命。
1.《2012年經(jīng)濟學(xué)諾獎關(guān)注資源分配》,《北京商報(北京)》,2012年10月16日。
2.《十五屆中央紀委第七次全會公報》,2002年1月25日。
3.《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》,2003年12月31日。
4.周雪飛:《產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)的新使命》,《產(chǎn)權(quán)導(dǎo)刊》,2014年第8期。
5.《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案的通知》(國辦發(fā)[2015]63號),2015年8月10日。
6.《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》,2015年8月24日。