馬世永

市縣財政支農(nóng)資金投入方式創(chuàng)新初探

馬世永

黨的十八大以來，黨中央和國務(wù)院對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展做出了新布局提出了新要求，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生了新形勢。現(xiàn)行財政支農(nóng)資金投入方式相對于新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求，日益暴露出諸多缺陷和不適應(yīng)。財政支農(nóng)投入應(yīng)積極探索采取股權(quán)投資、財政資金補助周轉(zhuǎn)和財政資金投入期權(quán)保理等創(chuàng)新投入方式，并不斷完善財政支農(nóng)資金投入制度保障，保證財政資金投入效益和促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

財政支農(nóng)資金；投入方式；創(chuàng)新

黨的十八大以來，黨中央和國務(wù)院對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村工作做出了新布局提出了新要求，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革加快推進，激發(fā)了農(nóng)業(yè)發(fā)展新活力，農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)等新型農(nóng)產(chǎn)品營銷主體和新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)不斷涌現(xiàn)。在這種新形勢下，現(xiàn)行的財政支農(nóng)資金投入方式相對于新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求日益暴露出諸多缺陷和不適應(yīng)。鑒于財政支農(nóng)資金具體實施主體主要在市縣層面，基于從實踐的現(xiàn)實意義出發(fā)，筆者試從市縣地方財政層面，探討新形勢下財政支農(nóng)資金投入方式的創(chuàng)新問題。

一、市縣財政層面現(xiàn)行支農(nóng)資金投入方式存在的主要缺陷

在當前市縣財政層面，財政支農(nóng)資金作為公共財政預(yù)算的組成部分，在具體投入方式上一般采取對農(nóng)民直補、項目直補、財政貼息、以獎代補、民辦公助、財政擔保、實物補助等形式。在新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求下，上述投入方式逐漸顯現(xiàn)出以下缺陷：

1.資金投入分散，對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)帶動作用難以體現(xiàn)。首先渠道分散。由于政府分管農(nóng)業(yè)的條口不統(tǒng)一，涉及發(fā)改、財政、水利甚至科技等部門，財政支農(nóng)資金按分管條口分散投入，難以集中資金辦大事，各渠道投入資金使用中也難以形成合力。其次方向分散?，F(xiàn)行財政支農(nóng)資金的投向偏重于對生產(chǎn)環(huán)節(jié)一次性項目例如種植大棚、單品種農(nóng)業(yè)項目、化肥直補等方面，缺少對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有基礎(chǔ)性、引導(dǎo)性的項目和企業(yè)主體補貼扶持，對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)發(fā)展帶動不夠。再次項目分散?，F(xiàn)行投入方式下，投入缺乏科學論證，造成盲目立項，同時一些項目資金分配也存在盲目性和隨意性。

2.對社會資本投入農(nóng)業(yè)引領(lǐng)不夠，財政資金的放大效益沒有顯現(xiàn)。首先對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)性項目的投入引導(dǎo)性不強?，F(xiàn)行財政支農(nóng)投入方式下，一些直補項目比如種植大棚建造、化肥補貼、對農(nóng)民的貸款貼息等，是財政資金的單純消耗性補助，從讓農(nóng)民直接受益角度來說是必須和必要的，但財政支農(nóng)資金對農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性、產(chǎn)業(yè)性項目例如農(nóng)業(yè)科技研發(fā)、農(nóng)田土壤改良、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營、良種推廣等有效投入應(yīng)有合理比例，如此才符合財政資金的經(jīng)濟效益性原則，也才能吸引社會資本向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投入和促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。其次對企業(yè)的補助投入經(jīng)濟效益弱化?，F(xiàn)行財政支農(nóng)資金對農(nóng)業(yè)企業(yè)的投入，往往只重視具體項目的實施推進情況，而忽視對項目的經(jīng)濟效益和尤其是企業(yè)發(fā)展狀況的考核，一定程度上造成企業(yè)為申報資金而編造項目，不能促進持續(xù)健康發(fā)展。再次地方財政負擔日益加重，滾動投入的后勁不足。現(xiàn)行財政支農(nóng)資金對農(nóng)業(yè)的扶持基本都是純消耗式的投入，這就難免造成財政負擔逐年加重，從而對農(nóng)業(yè)的持續(xù)滾動投入后勁不足。這在市縣尤其是縣級財政層面反映尤為明顯，也是造成市縣級層面支農(nóng)配套資金難以落實的根本原因。

3.對農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展壯大的促進力不強，財政資金培育效應(yīng)沒有完全體現(xiàn)。首先對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的培育力度不夠。財政支農(nóng)資金對農(nóng)村種植、養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)從生產(chǎn)基地到農(nóng)畜產(chǎn)品加工、運輸、銷售等環(huán)節(jié)的企業(yè)主體系統(tǒng)性支持不夠，對農(nóng)村各類交易市場（農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)技術(shù)、市場信息、經(jīng)營承包權(quán)流轉(zhuǎn)等）的培育引導(dǎo)投入不足。其次對重點或農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的發(fā)展培育支持力度不夠。出于分散風險和平衡利益考慮，財政支農(nóng)資金投入習慣于“撒胡椒面”，從而對真正從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、在發(fā)展中亟需政府扶持農(nóng)業(yè)企業(yè)集中支持力度不夠。

二、市縣財政支農(nóng)資金投入方式創(chuàng)新的路徑選擇

針對上述現(xiàn)行財政支農(nóng)資金投入方式下存在的問題，在市縣財政層面有的地方對投入方式創(chuàng)新已進行了有益的探索，如廣東省嘗試將財政支農(nóng)資金以基金投入方式扶持農(nóng)業(yè)，但這種方式僅在沿海資本市場比較發(fā)達地區(qū)具有可行性，現(xiàn)階段在我國市縣層面不具有普遍實用性。筆者以為，現(xiàn)階段創(chuàng)新財政支農(nóng)資金投入方式，總的原則是：堅持政府主導(dǎo)、渠道不變、機制創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)優(yōu)先、平臺投放、分步實施；總的路徑是：在現(xiàn)行財政體制總框架下運行，基于現(xiàn)有財政支農(nóng)資金規(guī)模和結(jié)構(gòu)不變的基礎(chǔ)，在保持現(xiàn)有各類支農(nóng)資金投向相對穩(wěn)定的前提下，將除救災(zāi)資金、特殊用途資金以及國家規(guī)定直補農(nóng)民的資金之外的所有財政支農(nóng)資金整合，持續(xù)以注資形式進入國有平臺，通過國有平臺企業(yè)運營，實現(xiàn)財政支農(nóng)資金的效益放大，發(fā)揮對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)引導(dǎo)作用。在實際操作層面，政府可將國有平臺作為財政支農(nóng)資金的受托管理主體，綜合考量，選擇以下路徑實現(xiàn)財政支農(nóng)資金投入方式的創(chuàng)新：

1.股權(quán)投資方式。財政和農(nóng)業(yè)主管部門仍履行對農(nóng)業(yè)項目的論證篩選責任，但是投入通過委托國有運營平臺作為受托管理主體，對扶持對象進行股權(quán)投資，并履行國有出資人職責，從而通過扶持促進被扶持企業(yè)持續(xù)改善經(jīng)營，實現(xiàn)財政資金的增值和效益發(fā)揮。這種投入方式下，需把握的關(guān)鍵環(huán)節(jié)包括：

（1）投入機制的確定。財政部門將符合條件的財政支農(nóng)資金以增加資本的名義撥付到市屬國有平臺后，市屬國有平臺以股權(quán)投資名義投入經(jīng)批準的被扶持企業(yè)，其中投向已上市公司的，可通過定向增發(fā)或市屬國有平臺企業(yè)與被扶持企業(yè)合作發(fā)起設(shè)立專門的項目公司的形式進行股權(quán)投資管理；投向非上市企業(yè)的，可由市屬國有平臺企業(yè)對被扶持企業(yè)進行直接投資或通過合作發(fā)起設(shè)立專門的項目公司的形式進行股權(quán)投資管理。

（2）股權(quán)投資的配置和收益保證。市屬國有平臺企業(yè)對被扶持企業(yè)進行股權(quán)投資，一般需約定投資回收期，投資期限一般不低于項目建設(shè)周期。為提高扶持力度，助推企業(yè)發(fā)展，可將財政補助額的20%作為項目補貼，直接補助被扶持企業(yè)，不作投資，剩余80%作為參股投資資金。投資參股占被投資企業(yè)的股份原則上不超過企業(yè)總股本的30%，且不為第一大股東。為促進被扶持企業(yè)致力于發(fā)展壯大，實現(xiàn)財政資金保值增值，國有平臺可采取“金股”方式投入，即在投資年限內(nèi)，被扶持企業(yè)應(yīng)按年度支付固定參股收益，每年收益回報不得低于參股資金的8%。

（3）退出機制的選擇。符合以下條件，可實施國有股權(quán)退出：①在投資年限內(nèi)，累計回報收益達到約定的比例（一般不低于50%）后，可將所持國有股份無償轉(zhuǎn)讓給被扶持企業(yè)；②達到約定的投資年限，但累計回報收益未達到約定比例的，被扶持企業(yè)須回購國有股權(quán)，在約定投資年限期滿當年回購的，回購價可為投入價的30%，每推遲1年回購回購價增長10%，延遲回購最遲不得超過5年；③項目發(fā)生重大變化，無法繼續(xù)按約定實現(xiàn)扶持目標，經(jīng)行業(yè)主管部門認定，可按市場評估價格由企業(yè)回購股權(quán)，提前退出投資；④發(fā)生有必要退出的其他情況，由國有平臺、財政部門、行業(yè)主管部門和被扶持企業(yè)共同商定退出方式。

（4）資金持續(xù)滾動扶持。股權(quán)投資退出后收回的股本和形成的投資收益，扣除必要支出后，可按20%的比例留給平臺企業(yè)，用于不斷壯大國有平臺的運營實力，剩余部分繼續(xù)通過平臺按原渠道滾動用于支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2.項目補助周轉(zhuǎn)金方式。財政和農(nóng)業(yè)主管部門仍履行對農(nóng)業(yè)項目的論證篩選責任，但是投入通過委托國有運營平臺作為受托管理主體，考慮被扶持項目投資規(guī)模、投資期限等情況，將財政支農(nóng)資金按照一定的撥付程序，以無息形式在規(guī)定期限內(nèi)讓渡給項目實施企業(yè)專項使用，到期按一定條件收回，或稱項目財政融資形式。這種投入方式下，需要把握得關(guān)鍵因素和操作要點包括：

（1）投入機制確定。財政部門按年度預(yù)算確定納入創(chuàng)新試點的財政支農(nóng)資金規(guī)模，于年初將其撥付到國有平臺企業(yè)后，國有平臺企業(yè)再以項目周轉(zhuǎn)金名義，與經(jīng)批準的被扶持企業(yè)簽訂相關(guān)資金周轉(zhuǎn)協(xié)議，將資金投入經(jīng)批準的被扶持企業(yè)，被扶持企業(yè)在扶持期內(nèi)無息專項使用于確定的扶持項目。

（2）周轉(zhuǎn)期限的設(shè)定。項目補助周轉(zhuǎn)金周轉(zhuǎn)期限一般根據(jù)被扶持企業(yè)和項目的特點確定，為加快資金周轉(zhuǎn)和體現(xiàn)財政資金的期間扶持特點，項目扶持原則上不超過項目投資建設(shè)期限，對企業(yè)的扶持一般可為3年，最長不宜超過5年。

（3）退出機制的選擇。為充分發(fā)揮財政支農(nóng)資金的激勵性、導(dǎo)向性和放大效應(yīng)，在扶持周轉(zhuǎn)期滿前，農(nóng)業(yè)主管部門、財政部門應(yīng)對被扶持企業(yè)和項目預(yù)期目標實現(xiàn)情況和經(jīng)濟效益、社會效益情況進行績效評價，并據(jù)此確定收回項目補助周轉(zhuǎn)金的比例。在制度設(shè)計上，可對績效評價為優(yōu)的項目按20%比例收回投入資金，評價為良的項目可按50%的比例收回投入資金，評價為差的項目可按80%收回投入資金。被扶持企業(yè)的項目符合國家和省市產(chǎn)業(yè)政策、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營良好、且累計補助金額較大的，經(jīng)過論證可參照債轉(zhuǎn)股模式，在扶持周轉(zhuǎn)期滿后經(jīng)履行相關(guān)程序，將周轉(zhuǎn)金轉(zhuǎn)為對被扶持企業(yè)的股權(quán)投資，同時國有平臺企業(yè)將該項財政撥款轉(zhuǎn)為實收資本。

（4）資金扶持持續(xù)滾動。為放大財政支農(nóng)資金的效益，壯大國有平臺企業(yè)的資本實力，不斷增強國有運營平臺的融資能力和發(fā)展后勁，對收回的項目補助周轉(zhuǎn)金，可按20%的比例留給國有平臺企業(yè)，剩余部分納入財政支農(nóng)資金原渠道滾動使用。

3.財政投入期權(quán)保理方式。財政部門根據(jù)若干年度支農(nóng)資金預(yù)算安排的總盤子，相應(yīng)確定一定時期和一定比例通過國有平臺運作的資金規(guī)模，并按固定的周期（例如5年）與國有企業(yè)平臺簽署一攬子財政支農(nóng)資金委托管理協(xié)議，約定雙方對財政支農(nóng)資金管理的權(quán)利和義務(wù)，從而在國有平臺一方，形成一定時間段的預(yù)期資金流，可稱其為“財政投入期權(quán)”。在上述基礎(chǔ)上，國有平臺即可通過將此期權(quán)向商業(yè)銀行保理的方式進行融資，從而擴大農(nóng)業(yè)資金投入的規(guī)模和投入的及時性。這種方式運作的關(guān)鍵點在于：一是財政需要基于對農(nóng)業(yè)的持續(xù)扶持，而預(yù)先確定一個時期的扶持規(guī)模，這在現(xiàn)在公共預(yù)算完善的基礎(chǔ)上完全可以做到；二是要財政要整合原有農(nóng)業(yè)貼息專項資金，建立新的對國有平臺貼息補償機制；三是國有平臺應(yīng)與商業(yè)銀行和經(jīng)批準的被扶持企業(yè)簽訂三方協(xié)議，確保三方責任履行到位。

三、創(chuàng)新市縣財政支農(nóng)資金投入方式的程序設(shè)計和保證措施

1.在程序設(shè)計層面。主要完善以下環(huán)節(jié)：第一，年初市財政部門會同行業(yè)主管部門對年度扶持項目和資金總量。第二，行業(yè)主管部門發(fā)布項目和扶持方向指南，包括項目的申報要求、支持條件、篩選程序等。第三，組織項目或企業(yè)評審。第四，確定被扶持企業(yè)和項目，確定扶持的方式和金額，下達項目計劃，財政部門按程序撥付給市屬國有平臺企業(yè)資金。第五，國有平臺企業(yè)履行資金投入程序。第六，項目扶持期結(jié)束后，由市財政、行業(yè)主管部門、平臺企業(yè)實施績效評估，并按績效情況確定回收事項。

2.在制度保障層面。操作中應(yīng)遵循以下制度：第一，每個會計年度結(jié)束，被扶持企業(yè)應(yīng)將企業(yè)經(jīng)營、項目進展情況和會計報表等相關(guān)財務(wù)經(jīng)營資料報相關(guān)行業(yè)主管部門和國有平臺企業(yè)。第二，建立被扶持企業(yè)弄虛作假、套取財政扶持資金懲戒制度。第三，完善激勵機制。對績效使用好的行業(yè)主管部門，市財政可增加滾動投入資金額度，使用績效差的，相應(yīng)減少資金額度。

綜上所述，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大，離不開政府的扶持和引導(dǎo)，結(jié)合農(nóng)業(yè)發(fā)展新的要求政府財政支農(nóng)資金投入的方式要打破傳統(tǒng)思維和運作模式，大膽創(chuàng)新，因地制宜，真正找到一條適合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求、實現(xiàn)財政資金經(jīng)濟和社會效益，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的新路徑。

[1]劉峰.淺談我國財政支農(nóng)資金的分配與管理等問題[J].現(xiàn)代商業(yè)，2011年20期.

[2]于國良，胡百東.財政支農(nóng)政策的國際比較與啟示[J].中國農(nóng)業(yè)會計,2011年06期.

[3]盛臘梅，王佳友.中國支農(nóng)資金整合的經(jīng)濟學分析[J].經(jīng)濟研究導(dǎo)刊,2011年18期.

（作者單位：南京新農(nóng)發(fā)展集團有限責任公司)