齊永才，王曙光

（遼寧省撫順?biāo)木?，遼寧 撫順113015）

1 概 況

近年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)財(cái)富、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、居民人口以及城鎮(zhèn)建設(shè)等逐漸趨向集中化、規(guī)模化，洪旱災(zāi)害損失則與經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出同步增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。如何降低和減少洪旱災(zāi)害損失，最大限度保障人民生命和財(cái)產(chǎn)安全日益成為社會(huì)公眾的關(guān)注焦點(diǎn)。自2006年1月我國(guó)《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》實(shí)施以來(lái)，編制防汛抗旱類應(yīng)急預(yù)案已逐步成為各級(jí)政府科學(xué)指導(dǎo)防汛抗旱工作的一項(xiàng)必備任務(wù)。

由于防汛抗旱工作牽涉面廣，洪旱災(zāi)害形成的主因多樣化，因此需要針對(duì)不同的災(zāi)害型式編制不同類別的預(yù)案加以應(yīng)對(duì)。同時(shí)，不同級(jí)別的政府部門管轄權(quán)限與管理區(qū)域不同，對(duì)各類預(yù)案的編制要求也多有區(qū)別。據(jù)統(tǒng)計(jì)，遼寧省市、縣級(jí)防辦需要主持編制的防汛抗旱類預(yù)案主要有：“防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案”“抗旱預(yù)案”“年度洪水防御方案”“城市防洪應(yīng)急預(yù)案”“城市抗旱預(yù)案”“山洪災(zāi)害防御預(yù)案”“供水安全應(yīng)急預(yù)案”“尾礦庫(kù)防洪應(yīng)急預(yù)案”以及大中小型“水庫(kù)防汛搶險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案”“汛期水庫(kù)調(diào)度運(yùn)用方案”“水庫(kù)下游群眾及重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)逃險(xiǎn)躲險(xiǎn)預(yù)案”等十余種類；鄉(xiāng)、村級(jí)防汛抗旱主管部門需要主持編制的預(yù)案則主要有：“防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案”“山洪災(zāi)害防御預(yù)案”及“群眾逃險(xiǎn)躲險(xiǎn)預(yù)案”等。

通過(guò)對(duì)上述各類預(yù)案的相關(guān)編制導(dǎo)則的比對(duì)分析，不同類預(yù)案在結(jié)構(gòu)形式、內(nèi)容要求上存在著相似性，預(yù)案的主要內(nèi)容大多都包括“基本情況、組織體系、預(yù)警等級(jí)與條件的確定、應(yīng)急響應(yīng)行動(dòng)、應(yīng)急保障、后期處置”等幾部分。這些預(yù)案的不斷完備，為各級(jí)政府科學(xué)指導(dǎo)防汛抗旱工作、切實(shí)提高行政效率、最大限度整合各類社會(huì)資源、實(shí)現(xiàn)防汛抗旱效益最大化等提供了基礎(chǔ)保證。

2 存在問(wèn)題

各類預(yù)案的編制實(shí)施，提高了防汛抗旱管理工作的制度化、規(guī)范化水平，有力地促進(jìn)了科學(xué)發(fā)展觀在防汛抗旱減災(zāi)工作中的貫徹與落實(shí)。但由于同一層級(jí)的預(yù)案種類繁多，上下級(jí)之間又多有重復(fù)，而現(xiàn)行的多數(shù)預(yù)案編制導(dǎo)則類指導(dǎo)性文件、規(guī)定等尚未形成系統(tǒng)化、精細(xì)化的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系，因此，在預(yù)案的實(shí)際編制執(zhí)行過(guò)程中，存在著模式雷同、預(yù)警條件或指標(biāo)交叉重復(fù)、適用范圍邊界不清以及預(yù)案實(shí)用性、可操作性不強(qiáng)等諸多問(wèn)題。另外，針對(duì)市、縣級(jí)預(yù)案的編制完成情況上級(jí)機(jī)關(guān)一般都在例行的汛前檢查工作中進(jìn)行了督查，但對(duì)預(yù)案的執(zhí)行效果方面則少有部門關(guān)注。這也是一部分基層部門對(duì)預(yù)案的科學(xué)實(shí)用性不夠重視的原因之一。

3 預(yù)警指標(biāo)遴選與等級(jí)劃分

“預(yù)警指標(biāo)與條件的遴選確定”是各類預(yù)案的靈魂與核心。從各類預(yù)案的相關(guān)指導(dǎo)細(xì)則上看，預(yù)警等級(jí)一般劃分為4級(jí)：Ⅰ級(jí)紅色預(yù)警（最高級(jí)別）、Ⅱ級(jí)橙色預(yù)警、Ⅲ級(jí)黃色預(yù)警、Ⅳ級(jí)藍(lán)色預(yù)警，而與之對(duì)應(yīng)的預(yù)警條件與參考指標(biāo)，則因預(yù)案的種類不同而有所區(qū)別。以防汛類預(yù)案導(dǎo)則為例，預(yù)警等級(jí)劃分的參考指標(biāo)主要包括：1）大中小型河流發(fā)生不同等級(jí)的洪水；2）大中小型河流堤防出現(xiàn)潰堤風(fēng)險(xiǎn)；3）不同類型水庫(kù)出現(xiàn)潰壩風(fēng)險(xiǎn)；4）因洪災(zāi)引起的不同程度的群體性傷亡事件；5）氣象部門發(fā)布不同等級(jí)暴雨預(yù)警；6）海洋部門發(fā)布不同等級(jí)的風(fēng)暴潮預(yù)警等。

在預(yù)案的實(shí)際編制過(guò)程中，預(yù)案預(yù)警指標(biāo)的遴選與確定，則需要結(jié)合本地實(shí)際，靈活運(yùn)用上述指導(dǎo)建議，才能制定出符合實(shí)際、簡(jiǎn)便可行的預(yù)警體系與機(jī)制來(lái)。否則，照本宣科、機(jī)械模仿，只能使預(yù)警體系與機(jī)制同實(shí)際相脫離、缺乏實(shí)用性與可操作性，最終導(dǎo)致預(yù)案流于形式，成為案頭擺設(shè)。因此，在上述幾項(xiàng)預(yù)警指標(biāo)的遴選過(guò)程中，應(yīng)主要注意以下幾點(diǎn)：

1）按照預(yù)案導(dǎo)則的相關(guān)規(guī)定，大、中、小型河流是指流域面積分別在5 000 km2以上、1 000～5 000 km2及1 000 km2以下3種類型河流，而從各市、縣級(jí)行政分區(qū)來(lái)看，管轄區(qū)內(nèi)鮮有大型河流，多數(shù)市、縣界內(nèi)擁有中、小型以下河流，甚至部分縣級(jí)管轄區(qū)可能只有小型以下河流。因此，在選擇以大型河流發(fā)生不同等級(jí)洪水作為預(yù)警等級(jí)劃分的參考指標(biāo)之一時(shí)，則應(yīng)該以本行政區(qū)內(nèi)的最大或較大河流作為參考指標(biāo)，而不必機(jī)械地套用上述導(dǎo)則的指導(dǎo)建議，避免高級(jí)別預(yù)警指標(biāo)與參考條件的空缺。

2）在選擇水庫(kù)作為預(yù)警參考指標(biāo)時(shí)，亦存在與上面相同的問(wèn)題。很多市、縣級(jí)管轄區(qū)內(nèi)無(wú)大型水庫(kù)，因此在確定預(yù)警指標(biāo)與條件時(shí)，可以降低層次，選擇本轄區(qū)內(nèi)最大的中型或?。á瘢┧畮?kù)出現(xiàn)潰壩險(xiǎn)情作為Ⅰ級(jí)預(yù)警的參考條件之一。然后以此類推，不同等級(jí)預(yù)警對(duì)應(yīng)不同容積的蓄水工程險(xiǎn)情，形成完善、合理的預(yù)警指標(biāo)體系。

3）在選擇氣象暴雨預(yù)警作為參考指標(biāo)和條件時(shí)，則存在著氣象暴雨預(yù)報(bào)是否準(zhǔn)確的問(wèn)題。況且即便預(yù)報(bào)準(zhǔn)確，由于前期汛情形勢(shì)的不同，相同的暴雨量往往會(huì)產(chǎn)生不同的災(zāi)情結(jié)果，甚至災(zāi)情結(jié)果差距會(huì)很大，而據(jù)此進(jìn)行預(yù)警判斷則難免會(huì)出現(xiàn)空預(yù)警，造成工作被動(dòng)。從實(shí)際應(yīng)用來(lái)看，以實(shí)際監(jiān)測(cè)降雨量與前期土壤含水量的綜合情況作為判斷指標(biāo)，其使用效果會(huì)更好。雖然預(yù)見(jiàn)期短了一些，但準(zhǔn)確性有了保障，不致出現(xiàn)空預(yù)警造成的被動(dòng)局面，更有利于社會(huì)穩(wěn)定。

4 預(yù)案效力范圍的確定與銜接

按照現(xiàn)有的政府行政管理體制，以市為單元進(jìn)行預(yù)案總體規(guī)劃比較適宜。一般情況下，市級(jí)政府下有2條行政管理通道：1）縣、鄉(xiāng)、村；2）市區(qū)范圍內(nèi)的區(qū)、街道、社區(qū)等。對(duì)比市區(qū)與市轄縣的行政管理面積，往往一個(gè)市的整個(gè)市區(qū)面積要比市轄縣的管理面積小得多，因此，從水利資源的自然分布來(lái)看，將整個(gè)市區(qū)作為與市轄縣同等級(jí)別的預(yù)案編制子單元是比較合理的。以撫順市為例，撫順市下轄新賓、清原、撫順3縣，市區(qū)劃分為新?lián)帷㈨槼?、東洲、望花、開發(fā)區(qū)等5個(gè)行政區(qū)，在進(jìn)行預(yù)案子單元?jiǎng)澐謺r(shí)，則應(yīng)劃分為4個(gè)子單元，即：新賓縣、清原縣、撫順縣、市區(qū)。經(jīng)過(guò)這樣劃分后，確保各子單元范圍內(nèi)的水利資源相對(duì)獨(dú)立又互相銜接，預(yù)警指標(biāo)遴選和確定的方法途徑更加多樣化，有利于預(yù)警體系與響應(yīng)行動(dòng)機(jī)制的雙重點(diǎn)規(guī)劃，使預(yù)案內(nèi)容充實(shí)飽滿，執(zhí)行的實(shí)用性、獨(dú)立性大大增強(qiáng)。而以全市為單元的總體預(yù)案，在預(yù)警指標(biāo)的遴選與確定時(shí)，則可不再涉及河流、水庫(kù)等具體的預(yù)警指標(biāo)，僅將子單元的預(yù)警等級(jí)和數(shù)量作為全市預(yù)警等級(jí)的判斷依據(jù)即可。比如，可將2個(gè)以上子單元發(fā)布Ⅰ級(jí)預(yù)警，作為全市Ⅰ級(jí)預(yù)警的參考條件，以此類推，構(gòu)建一個(gè)完善的覆蓋全市的預(yù)警體系，這樣就可以解決了市、縣兩級(jí)預(yù)案預(yù)警指標(biāo)交叉或重復(fù)的問(wèn)題。

另外，在同一個(gè)子單元內(nèi)，防汛抗旱總體預(yù)案與城市防洪、抗旱預(yù)案之間，城市防洪、抗旱預(yù)案的預(yù)警指標(biāo)體系不可與防汛抗旱總體預(yù)案存在矛盾和沖突，將城市防洪、抗旱預(yù)案定位為防汛抗旱總體預(yù)案的分解預(yù)案更為合適。至于鄉(xiāng)、村級(jí)預(yù)案，則應(yīng)在不與上級(jí)沖突的情況下，盡量簡(jiǎn)化預(yù)警指標(biāo)體系，甚至可以不設(shè)置預(yù)警指標(biāo)體系，以縣級(jí)預(yù)警指標(biāo)體系為指南，強(qiáng)化應(yīng)急響應(yīng)行動(dòng)規(guī)劃，最大限度突出預(yù)案的實(shí)用性和可執(zhí)行性，通過(guò)預(yù)案的實(shí)施，有效保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全。

5 結(jié) 語(yǔ)

防汛抗旱類預(yù)案編制的根本目的是用來(lái)指導(dǎo)本地區(qū)防汛抗旱工作的，真實(shí)地反應(yīng)和突出本地域的特點(diǎn)是編制預(yù)案的一項(xiàng)基本要求。因此，在預(yù)案的實(shí)際編制過(guò)程中，除了要參考編制導(dǎo)則外，更要注重基礎(chǔ)資料的收集，深入了解政府運(yùn)行機(jī)制，充分研析預(yù)警指標(biāo)體系及響應(yīng)行動(dòng)的合理性，并在演練和實(shí)踐過(guò)程中不斷完善預(yù)案的科學(xué)性和實(shí)用性，力求最大限度發(fā)揮出高效利用資源、有效減輕洪旱災(zāi)害的作用。同時(shí)，對(duì)于預(yù)案的執(zhí)行成效，上級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)下級(jí)部門進(jìn)行災(zāi)后評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，執(zhí)行問(wèn)責(zé)機(jī)制，進(jìn)而避免應(yīng)付差事的現(xiàn)象存在。

［1］殷青山.重慶市防汛應(yīng)急預(yù)案編制管理存在的問(wèn)題與對(duì)策研究［J］.水利發(fā)展研究，2011（10）：59—66.

［2］于彥博，宋崇能，劉芳，顧令宇.防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案主要內(nèi)容和編制要點(diǎn)［J］.治淮，2007（8）：42—43.

［3］李雪艷.遼寧省防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案編制分析［J］.黑龍江水利科技，2013，41（7）：256—257.