■馬 攀 吳潔珍/文

臺灣生活垃圾管理的經(jīng)驗與啟示

■馬 攀 吳潔珍/文

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和人們生活水平的提高，生活垃圾產(chǎn)生量不斷增加，垃圾處理成為各地城市化過程中面臨的一大難題。傳統(tǒng)城市生活垃圾無害化處理方式主要是填埋和焚燒，由于填埋占地大、場地不可再生等原因，在土地資源日益緊缺的東部沿海地區(qū)已很難再找到合適的場址，焚燒發(fā)電日益成為生活垃圾處置的不二之選。但由于環(huán)境敏感性項目所具有的鄰避特性，此類項目落地越來越難，垃圾處置問題亟待尋找新的出路。

臺灣生活垃圾無害化處置起步較早，不僅在垃圾的前端分類，中間收集，還是在末端無害化處置環(huán)節(jié)均有其獨到之處。臺灣與大陸歷史相連，在生活、文化、飲食習(xí)俗等方面差異較小，因此兩岸公眾日常生活產(chǎn)生的生活垃圾特性也較為相似，再加上島內(nèi)同樣面臨土地緊缺、項目落地難等問題，其垃圾管理方面的經(jīng)驗值得國內(nèi)沿海城市參考和借鑒。

一、臺灣生活垃圾處理發(fā)展歷程

（一）從“填埋”到“減量化、資源化”

臺灣垃圾管理模式的變遷經(jīng)歷了從“以填埋為主”到“焚燒為主、填埋為輔”，再到“減量化、資源化”三個階段。早期階段是以填埋為主，隨著城市化發(fā)展、人口集中度增加，城市垃圾產(chǎn)生量急速增加，填埋場址變得稀缺，垃圾處理問題也變得急迫。為解決垃圾處理問題，臺灣環(huán)保署從1985年開始籌劃興建大型城市垃圾焚燒廠，并于1990年定下“焚燒為主、填埋為輔”作為垃圾處理的政策主線，把焚燒處理列為中長期垃圾處理方法，次年出臺“一縣市一焚化爐”的政策。隨著垃圾焚燒廠的相繼建設(shè)，焚燒處理所占比例也逐年升高，至2008年，全臺灣26座垃圾焚燒廠陸續(xù)完工，總處理能力達2.56萬噸/日。自2005年起臺灣環(huán)保署開始推動“垃圾強制分類”，垃圾處理逐漸步入“減量化、資源化”為主線的第三個階段。隨著垃圾處理方式的轉(zhuǎn)變，垃圾回收利用率逐年升高，填埋和焚燒量隨之降低?；厥绽寐蕪?003年的20%增加到2012年的近50%，填埋處理率從2003年的22%減少到2012年的2%以下，焚燒處理率從原先的近60%降到50%以下。

（二）從“垃圾不落地”到“垃圾零填埋”

實現(xiàn)垃圾處理方式從“填埋”到“減量化、資源化”的轉(zhuǎn)變，其背后是一系列具體政策的支持，最典型的是從1996年實施“垃圾不落地”到2000年推行“垃圾費隨袋征收”政策，一系列政策的出臺和落實為“垃圾零填埋”目標(biāo)的實現(xiàn)打下了扎實基礎(chǔ)。

所謂“垃圾不落地”是指取消居民小區(qū)的垃圾桶，市民直接將分類好的垃圾放到定時定點回收的垃圾車上。以臺北市為例，垃圾車由政府環(huán)境部門負責(zé)運營，全市180條垃圾回收線路從每日下午4點半開始運作，每條線路上分20個停車收集點。垃圾車分為資源回收車、廚余回收車和一般垃圾車三種，市民按以上三種類型對垃圾進行分類。資源垃圾包括紙、廢鋁、廢鐵、玻璃、塑膠等八個類別。廚余垃圾分成生廚房垃圾和熟廚余兩類。不可回收垃圾主要是衛(wèi)生間垃圾以及沾了污垢的各種塑料包裝等。垃圾分類、回收和清運均在垃圾車收集點一并完成。

2000年7.臺北市開始正式實施“垃圾費隨袋征收”政策，該政策是指家庭不可回收垃圾必須裝在政府特制的垃圾袋內(nèi)，市民通過購買政府帶有防偽標(biāo)志的垃圾袋來償付垃圾費，垃圾袋費用包含了垃圾清運費和處置費。按垃圾袋容量計費，垃圾收集車只收上述特定的專用垃圾袋。專用垃圾袋有6種不同規(guī)格大小，從1.5公升到120公升不等，最小的新臺幣2.25 元/只，最大的54元/只。通過“多扔垃圾，多出錢”的方式來促使市民盡可能地對垃圾進行分類、回收和減量化。資源垃圾和廚余垃圾屬于可回收利用垃圾范疇，由政府免費收集，不需要付費。

實施“垃圾不落地”和“垃圾費隨袋征收”政策后，全市垃圾日清運量由1999年的2970噸減少到2009年的1930噸，資源回收率從1995年的0.7%增加到50%，垃圾填埋量也由上世紀(jì)90年代中期2501噸/日減少到現(xiàn)在的55噸/日。由于垃圾減量成效顯著，臺北市不但不需要興建原定規(guī)劃的第三座垃圾填埋場，現(xiàn)有的第二座垃圾填埋場也將于2010年底停止使用。現(xiàn)有的3座垃圾焚燒廠，也僅有2座維持運行。

二、臺灣的主要做法和經(jīng)驗

（一）理念先行，以先進理念引領(lǐng)環(huán)保

經(jīng)過近三十年政府和民眾的共同努力，臺灣的環(huán)保理念已經(jīng)深入人心，主要歸功于以下幾方面：一是政府將環(huán)境保護列為施政重點。臺灣當(dāng)?shù)卣畬ⅰ氨Ｗo自然環(huán)境、維護生態(tài)平衡，以求世代永續(xù)利用”理念貫穿政府施政的方方面面，并把保護環(huán)境、提升公眾生活質(zhì)量作為自身施政的重點工作之一。二是企業(yè)將“環(huán)保優(yōu)先”理念嵌入經(jīng)營之道?！皭圩o地球，做就對了！”是臺灣企業(yè)的經(jīng)典口號，他們積極投入環(huán)保行動履行企業(yè)社會責(zé)任，帶頭節(jié)能減排、踐行環(huán)保承諾，開發(fā)環(huán)保產(chǎn)品塑造企業(yè)形象，從而受到消費者的信任和青睞。三是環(huán)保組織發(fā)揮重要支撐作用。臺灣民間環(huán)保組織非常活躍，在環(huán)保運動中扮演了非常重要的角色。全臺共有約5600個遍布臺灣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)的民間環(huán)保組織，有6萬多人長期從事環(huán)保工作，參與環(huán)保工作的志愿者也超過20萬人。四是民眾將環(huán)境保護融入日常生活。愛護自然、節(jié)約資源、保護環(huán)境已成為公眾的自覺行為。正是這種堅定、深入、持久的環(huán)保理念，不僅最大限度地保住了良好的生態(tài)環(huán)境，而且吸引了來自世界各地游客到臺灣旅游。

（二）宣傳護航，以環(huán)境教育宣傳環(huán)保

在臺灣，環(huán)境教育的重要性得到全社會的廣泛認同。在垃圾分類處理過程中，有賴于民間團體和有識之士的身體力行，持續(xù)宣傳，逐步使垃圾分類成為市民的共識，并形成自覺行動。一是學(xué)校教育先行。教育部門重視環(huán)境教育，把環(huán)境教育列入中小學(xué)校正規(guī)課程中，并安排專門資金保障中小學(xué)開展環(huán)境教育，建設(shè)環(huán)境教育教學(xué)和實踐設(shè)施。二是輔以民間環(huán)境教育體系。在民間有一套環(huán)境教育體系與官方環(huán)境教育體系相互補充，確保學(xué)生從家庭進入學(xué)校再到邁入社會都能接受環(huán)境教育。三是媒體宣傳跟進。初期，在電視廣告、平面廣告，以及路邊的垃圾桶上進行宣傳，當(dāng)民眾把垃圾分類習(xí)慣融入生活后，后期已不再需要特別的宣傳和引導(dǎo)。四是民間團體持續(xù)宣傳推動。首先，民間團體扭轉(zhuǎn)了“以焚化為主”的政策，其次，民間團體倡導(dǎo)、實驗、推動垃圾源頭減量，推動垃圾回收政策制定，幫助政府找到永續(xù)發(fā)展的政策方向。

（三）重點突出，從源頭做到分類和減量

自1995年起，臺灣開始全面實施垃圾強制分類，垃圾處置以源頭減量、資源回收為先。市民必須在家里對垃圾進行分類，并在每天規(guī)定的時間和地點將垃圾送到垃圾收運車。其一，民間團體是垃圾分類的重要推動者。民間團體持續(xù)推動垃圾回收政策的制定，如1987年成立的主婦聯(lián)盟專注做資源和廚余回收，該團體還做出了臺灣第一只環(huán)保袋。其二，政府制定和執(zhí)行政策，保障垃圾分類到位。政府制定強制垃圾分類政策，政府人員率先垂范。臺北市政府吸納民間團體建議，提倡從源頭減少垃圾，而不是建設(shè)更多焚燒爐。其三，充分利用經(jīng)濟杠桿促進垃圾分類。臺北自2000年，推出垃圾處理費“隨袋征收”辦法，要求市民使用收費垃圾袋，除了不收費的廚余垃圾，其他垃圾扔得越多收費越高。可回收的家庭垃圾，如紙、塑料、玻璃、易拉罐等都可以免費送交，前提是必須進行分類。實施分類后，一戶家庭月均垃圾費，從最初的150元新臺幣降到現(xiàn)在的50元新臺幣。

（四）立法保障，以環(huán)境立法保障環(huán)保

臺灣是世界上少數(shù)以立法推動垃圾處置的地區(qū)，經(jīng)過努力，現(xiàn)已形成覆蓋垃圾分類各個環(huán)節(jié)、門類齊全、措施有力的垃圾處置法制體系。一是法律體系完善，功能完備。以臺北市為例，從1988年起到2007年，陸續(xù)制定和出臺了《廢棄物清理法施行細則》、《資源垃圾強制分類回收管理辦法》、《一般廢棄物清除處理費征收自治條例》、《臺北市環(huán)保政策白皮書》等一系列功能完備的政策體系。二是處罰條款明晰，執(zhí)法懲處嚴(yán)格。環(huán)保主管部門執(zhí)法嚴(yán)格，對各種影響、破壞環(huán)境衛(wèi)生的現(xiàn)象嚴(yán)管重罰。對不把垃圾投放到垃圾箱的行為處以2.5萬元新臺幣罰款，公務(wù)人員如有違反環(huán)境衛(wèi)生管理條例，不僅要接受經(jīng)濟處罰，還要接受社會輿論的批評。投放垃圾時有專人抽樣檢查居民的垃圾袋，如發(fā)現(xiàn)未按規(guī)定分類，會被處以1200元到6000元新臺幣罰款。為防止不按時交給垃圾車，隨便亂扔垃圾者，專門設(shè)立抓包大隊和查辦電話專線，查實亂扔垃圾者予以重罰，對舉報者實行重獎。如果沒有使用專用垃圾袋，罰金從2400元起計。路邊的垃圾桶是給行人用的，如被發(fā)現(xiàn)扔家庭垃圾，會被處以最低1200元新臺幣罰金。偽造垃圾袋者將被處兩年以上七年以下有期徒刑，并扣1000萬新臺幣的罰金。買偽造垃圾袋者，要處3萬至10萬元新臺幣罰金。三是政府保持政策的持續(xù)性。臺北垃圾分類政策的實施并非一蹴而就，在推動“垃圾不落地”政策時，由于老百姓對于收費是非常敏感的，受到很多民眾反對。但是，經(jīng)過政府對法令及政策實施的持續(xù)堅持與執(zhí)行，社區(qū)和城市變干凈了，政策也逐步得到市民的認可和肯定。

三、啟示與建議

（一）加大宣傳教育，鼓勵全民參與

通過環(huán)保理念的宣傳，讓每個人從內(nèi)心去認同垃圾分類的理念，繼而去參與、去維護在這個過程中形成的良好社會氛圍。一是政府機構(gòu)率先垂范。加大公共事業(yè)部門垃圾分類工作，政府人員率先垂范，使政府機構(gòu)在垃圾分類文化的形成中起到排頭兵作用。二是加大社區(qū)宣傳力度。以垃圾分類作為社區(qū)文化建立的重要組成。以社區(qū)為立足點建立垃圾分類志愿者隊伍，指導(dǎo)并協(xié)助居民垃圾分類投放和回收利用。三是構(gòu)建完善的環(huán)境教育體系。在學(xué)校統(tǒng)一開設(shè)垃圾分類課程，組織學(xué)生參觀環(huán)衛(wèi)設(shè)施，讓學(xué)生了解垃圾的處置過程及垃圾增長對環(huán)境造成的影響，通過讓學(xué)生帶動家長的方式逐步形成家庭垃圾分類理念。四是支持和培育民間環(huán)保組織。加大對環(huán)保組織的指導(dǎo)和培訓(xùn)，努力提高環(huán)保組織自身建設(shè)，充分發(fā)揮其在環(huán)保宣傳、輿論監(jiān)督、公益活動、公眾維權(quán)等方面的作用。

（二）加快設(shè)施建設(shè)，完善體系支撐

垃圾的管理是個系統(tǒng)過程，需要整體協(xié)調(diào)，各環(huán)節(jié)相互配合，才能做到從源頭到末端的有效管理。需加快完善從垃圾分類回收，到初步處理，再到終端處置全過程的管理體系和設(shè)施。一是建立完善的垃圾收運體系。根據(jù)垃圾類別設(shè)置不同的垃圾收、儲、運設(shè)施，設(shè)置資源初選點，把收集來的可回收垃圾進行整理、分類、篩選和壓縮。二是建立合適的回收利用系統(tǒng)，使每一類垃圾根據(jù)不同特性進行回收和再利用。三是完善現(xiàn)有終端處置系統(tǒng)。對現(xiàn)有垃圾處置設(shè)施進行評估，通過提高回收率逐步降低填埋和焚燒比率。四是加大扶持力度，鼓勵適合于國內(nèi)生活垃圾特性處置設(shè)施的研發(fā)和生產(chǎn)，提高自動化水平和處置效率。

（三）完善法規(guī)制定，實施全程監(jiān)管

建立完善的法律體系，使法律法規(guī)所起的作用貫穿于垃圾管理的整個過程，進一步保障居民分類到位，設(shè)施分類處理到位。加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法力度，做到“有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。一是加大源頭分類的監(jiān)管。使當(dāng)前重末端治理向源頭分類轉(zhuǎn)變，制定類似“隨袋征收”“垃圾不落地”等政策，建立志愿者隊伍加強分類監(jiān)督，以及通過執(zhí)法隊伍加強違法違規(guī)行為處罰。二是針對回收過程進行全程監(jiān)管，可采用類似于危廢轉(zhuǎn)移聯(lián)單制度進行回收過程監(jiān)管。三是加強終端處置設(shè)施的監(jiān)管。完善對垃圾處置企業(yè)的考核辦法，將環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量、污染排放情況和群眾滿意度作為主要考核指標(biāo)。同時引入第三方監(jiān)管機構(gòu)，對垃圾處置過程進行監(jiān)督，并建立處置企業(yè)財務(wù)報表公開和審計制度。

（四）運用經(jīng)濟杠桿，實現(xiàn)多方共贏

（作者單位：浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院）

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