■唐 勇/文

借勢國家“鎮(zhèn)改市”試點探索龍鰲一體化城市發(fā)展

■唐 勇/文

浙江省是全國強鎮(zhèn)擴權(quán)和小城鎮(zhèn)培育試點改革先行區(qū)，2011年在全省200個中心鎮(zhèn)中確定發(fā)展基礎(chǔ)較好的27個鎮(zhèn)，作為小城市試點進行培育，溫州蒼南龍港鎮(zhèn)、平陽鰲江鎮(zhèn)列入其中。2014年兩鎮(zhèn)在超額完成小城市培育第一輪三年行動計劃各項指標(biāo)的基礎(chǔ)上，開展第二輪三年行動計劃。2015年1月，龍港鎮(zhèn)列入國家新型城市化首批64個試點名單，與吉林二道白河鎮(zhèn)成為僅有的兩個“鎮(zhèn)改市”試點鎮(zhèn)。小城市培育極大地推進了兩鎮(zhèn)經(jīng)濟社會、城市功能的全面發(fā)展和提升。

一、龍港、鰲江小城市培育取得重大成效

通過小城市培育三年行動計劃的努力，兩鎮(zhèn)經(jīng)濟社會全面發(fā)展，在強鎮(zhèn)擴權(quán)、資源要素配置、經(jīng)濟實力、城市建設(shè)與公共服務(wù)能力提升等方面取得了重大突破。主要成效包括：

（一）經(jīng)濟實力持續(xù)增強，戰(zhàn)略地位日益凸顯

蒼南龍港鎮(zhèn)堅持工業(yè)立鎮(zhèn)，積極推進新城產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、城西工業(yè)區(qū)等產(chǎn)業(yè)平臺建設(shè)。2013年投資總額、GDP和財政收入分別達到111.9億元、185.6億元和18.8億元，近三年平均增長率達到42.68%、13.46%、14.89%，經(jīng)濟總量占蒼南全縣的一半。龍港鎮(zhèn)建成區(qū)面積19平方公里，建成區(qū)常住人口達到25.2萬人，城市化率56.8%。謀劃將擁有30平方公里海涂圍墾的龍港新城作為浙臺（蒼南）經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的核心區(qū)，戰(zhàn)略地位凸顯。平陽鰲江鎮(zhèn)大力發(fā)展實體經(jīng)濟，2013年固定資產(chǎn)投資、GDP、財政總收入分別達到81.5億元、100.1億元、11.9億元，近三年年均增長70%、14.5% 和18.2%，經(jīng)濟總量占平陽全縣的三分之一。鰲江鎮(zhèn)堅持優(yōu)化布局、拓展空間，建成區(qū)面積擴大到13.5平方公里，建成區(qū)常住人口12.6萬，城市化率51.7%。鰲江新港區(qū)建設(shè)扎實推進，省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和鰲江鎮(zhèn)“區(qū)鎮(zhèn)合一”掛牌運行；以甬臺溫高速復(fù)線、鰲江四橋、鰲江五橋、疏港大道、車站大道、港口、輕軌等為支撐的現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡(luò)體系基本形成。

（二）設(shè)施功能不斷完善，商貿(mào)發(fā)展優(yōu)勢突出

龍港鎮(zhèn)堅持新城開發(fā)建設(shè)和老城區(qū)提升改造并重推進；龍港污水處理廠、華潤浙江蒼南電廠一期建成投產(chǎn)；沿海高速復(fù)線、鰲江跨江大橋、世紀(jì)大道拓寬工程、甌南大橋引橋工程等重大交通項目順利推進；龍港體育館、龍港高級中學(xué)、松濤嘉園農(nóng)房集聚點等加快建設(shè)。鰲江鎮(zhèn)堅持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)先行，建成了溫福鐵路鰲江二級車站、鰲江中學(xué)、鰲江文體中心、垃圾生態(tài)焚燒發(fā)電廠，完善了水、電、氣等城市綜合管線，500千瓦高壓工程和110千瓦勝利變?nèi)嫱度脒\行。鰲江堅持服務(wù)業(yè)優(yōu)先，2013年服務(wù)業(yè)占比達到48.4%。四大綜合體平陽萬達廣場、平陽銀泰城等順利開工，鰲江站前明發(fā)集團綜合體、鰲江中塑居家MALL項目快速推進，鰲江流域商貿(mào)服務(wù)業(yè)平臺集聚中心基本形成。

（三）城鄉(xiāng)面貌全面改善，生態(tài)旅游快速發(fā)展

龍港鎮(zhèn)通過省級文明城鎮(zhèn)復(fù)評，深入推進全國文明鎮(zhèn)創(chuàng)建。大力實施“三改一拆”和“四邊三化”行動，整治河道130公里，新增農(nóng)房改造7524戶；建成區(qū)人均公共綠地面積達到3.4平方米，垃圾無害化處理率達到100%。鰲江鎮(zhèn)以治水為突破口，完成西塘河、平鰲塘河、雁門河、東塘河等27.6公里河道整治，人均公共綠地面積提高到8平方米；完成20.8萬平方米農(nóng)房集聚和舊村改造，建成46.7萬平方米安置小區(qū)，實施建設(shè)100幢高層建筑和146萬平方米高檔住宅小區(qū)。堅持把轄區(qū)內(nèi)西灣、梅溪、梅源生態(tài)山水資源與提升海島旅游風(fēng)貌有機結(jié)合，以南麂列島為核心的山海資源旅游開發(fā)取得積極進展。

（四）強鎮(zhèn)擴權(quán)取得實質(zhì)進展，體制機制不斷優(yōu)化

龍港鎮(zhèn)撤銷13個辦事處成立17個新社區(qū)，縣級部門派駐副科級單位達到13個；建立一級財政體制，明確縣鎮(zhèn)分成比例。鰲江鎮(zhèn)完善公共服務(wù)平臺，行政審批、公共資源交易、就業(yè)保障、應(yīng)急維穩(wěn)等四大服務(wù)中心運行良好；組建綜合管理執(zhí)法大隊，實施綜合行政執(zhí)法體制改革試點，城市管理實現(xiàn)新提升。

表1.港鎮(zhèn)、鰲江鎮(zhèn)第一輪小城市培育（2011 -2013年）強鎮(zhèn)擴權(quán)措施表

二、借勢龍港鎮(zhèn)國家“鎮(zhèn)改市”試點，探索龍鰲一體化城市發(fā)展模式

跨行政區(qū)協(xié)調(diào)難度大、融合發(fā)展不足是全國流域型多行政主體區(qū)域在推進城市化發(fā)展中面臨的共性問題，通過龍港、鰲江兩鎮(zhèn)的整體發(fā)展，探索一條切實可行的協(xié)同發(fā)展路徑，是國家新型城市化工作的重要突破，同時可以為其他地區(qū)提供有力借鑒。

（一）構(gòu)建龍鰲一體化城市發(fā)展模式的必要性

探索與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展相匹配的跨鰲江發(fā)展“龍港-鰲江一體化”發(fā)展模式，既可以促進市政、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、文化體育等設(shè)施共建共享，避免重復(fù)建設(shè)，提高利用效率；也可以更大范圍的統(tǒng)籌優(yōu)化土地、資金、人才等資源要素配置，實現(xiàn)緊湊集約發(fā)展；還可以深化行政管理體制改革，提升政府服務(wù)能力，降低城市建設(shè)管理成本。兩鎮(zhèn)融合一體化發(fā)展，還有利于形成有效的流域生態(tài)整治協(xié)調(diào)和監(jiān)管機制，可以充分落實浙江省“五水共治”的各項工作任務(wù)，對構(gòu)建鰲江流域生態(tài)安全，推進區(qū)域可持續(xù)發(fā)展意義重大。

“兩海兩改”四大國家戰(zhàn)略舉措相繼在溫州實施，為溫州模式再創(chuàng)新提供了歷史性機遇。龍港和鰲江是浙江海洋經(jīng)濟發(fā)展示范區(qū)的重要組成部分，目前正加快實施沿海開發(fā)戰(zhàn)略，積極擴大對臺合作交流，深入推進金融改革和農(nóng)村改革。將龍港鎮(zhèn)和鰲江鎮(zhèn)共同打造成為連接長三角、海西兩大經(jīng)濟區(qū)重要節(jié)點型城市，需要兩地以更大的決心魄力共促改革，加快推進區(qū)域一體化融合發(fā)展。

表2.港鎮(zhèn)、鰲江鎮(zhèn)城市化重大改革探索工作

（二）發(fā)展水平相近、優(yōu)勢互補合作共贏，帶動鰲江流域協(xié)調(diào)發(fā)展

龍港、鰲江十幾年來在新型城市化改革探索上，經(jīng)歷了相似的發(fā)展過程，達到相近的發(fā)展階段和水平，優(yōu)勢互補、合作共贏推進一體化發(fā)展，可以作為整個鰲江流域的發(fā)展極引領(lǐng)流域整體協(xié)調(diào)發(fā)展。龍港鎮(zhèn)在2015年1月列入國家新型城市化首批64個試點名單，與吉林二道白河鎮(zhèn)成為僅有的兩個“鎮(zhèn)改市”試點鎮(zhèn)，借助國家級試點政策東風(fēng)推進龍鰲一體化發(fā)展，可以起到“1+1”大于“2”的倍增效應(yīng)，為鰲江流域地區(qū)長遠發(fā)展提供強勁動力。

龍港和鰲江兩鎮(zhèn)各具優(yōu)勢、功能相補，具有廣闊的合作空間。比較而言，龍港更突出產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能，工業(yè)優(yōu)勢明顯，專業(yè)市場發(fā)達，隨著“中國第一農(nóng)民城”向打造“中國農(nóng)民第一城”提升，以及浙臺（蒼南）經(jīng)貿(mào)合作區(qū)加快建設(shè)，未來龍港將成為農(nóng)民改革創(chuàng)業(yè)的熱土。鰲江則交通設(shè)施完善，山水資源豐富，教育醫(yī)療事業(yè)蓬勃發(fā)展，近年來大力推進城市綜合體建設(shè)，進一步完善城市商貿(mào)、交通集散和休閑人居等功能，形成了良好的“宜居宜業(yè)”環(huán)境。兩鎮(zhèn)緊密地融合互動，共同形成一個功能更完善、輻射能力更強的區(qū)域發(fā)展中心，能夠形成更強大的城市競爭力，實現(xiàn)城市影響能級的躍升。

（三）推進龍港、鰲江一體化發(fā)展，建設(shè)溫州大都市區(qū)南部中心

為推進鰲江流域協(xié)調(diào)發(fā)展，加快龍鰲一體化建設(shè)，省、市層面進行了長期的戰(zhàn)略謀劃，不斷探索溫州南部區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的路線圖，力求在浙南閩北地區(qū)（溫州至福州之間）培育形成一個輻射帶動力強勁的區(qū)域性中心城市。

省級層面：2004年浙江省政府出臺的《溫臺沿海產(chǎn)業(yè)帶發(fā)展規(guī)劃》，明確指出：“在培育溫州大都市區(qū)的同時，積極推進龍港、鰲江融合發(fā)展，使龍港、鰲江成為工業(yè)和商貿(mào)為主，輻射浙南閩東北地區(qū)的現(xiàn)代化港口城市，帶動整個鰲江流域協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟、文化中心”。2009年浙江省政府出臺的《浙江城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》中提出“以溫州中心城區(qū)、瑞安、樂清、永嘉和洞頭的中心城區(qū)形成都市區(qū)核心區(qū)，以蒼南和平陽的中心城區(qū)以及龍港-鰲江組團構(gòu)成蒼南-平陽片區(qū)，形成‘一核一片’的空間形態(tài)”。

市級層面：2000年溫州市出臺《鰲江下游中心城市整體協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃》，提出以龍港、鰲江兩鎮(zhèn)現(xiàn)有城市總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，組建鰲江下游中心城市，發(fā)展成為溫州市域的副中心城市。2003年溫州市人民政府成立了鰲江流域發(fā)展協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，從產(chǎn)業(yè)布局、城鎮(zhèn)發(fā)展、水利防洪和綜合交通四個角度研究推進鰲江流域的整體發(fā)展。2007年溫州市出臺《溫州市鰲江流域區(qū)域規(guī)劃》，提出構(gòu)筑“一心五區(qū)兩帶”的空間開發(fā)總體格局，其中“一心”即為龍港、鰲江組成的流域中心區(qū)。2014年溫州市審議通過《關(guān)于圍繞“兩美”目標(biāo)推進大都市區(qū)建設(shè)的實施意見》，提出“一主兩副三極多點”大都市區(qū)布局，明確蒼南、平陽加強龍鰲一體化建設(shè)的戰(zhàn)略決策，旨在把龍港和鰲江打造成為溫州大都市區(qū)的南部中心。

三、推進“鎮(zhèn)改市”改革試點，打造龍鰲一體化城市樣本的建議

（一）創(chuàng)新區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展行政體制，規(guī)劃龍鰲一體融合發(fā)展頂層設(shè)計

成立兩鎮(zhèn)一體化行政協(xié)調(diào)機構(gòu)，推進兩鎮(zhèn)一體化發(fā)展的頂層設(shè)計和規(guī)劃編制，按照“一江兩岸”區(qū)域融合發(fā)展要求：一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)劃編制。建立一江兩岸規(guī)劃編制、管理、推進協(xié)調(diào)機構(gòu)，深入開展空間規(guī)劃和多規(guī)融合。力爭在“十三五”規(guī)劃編制中，將鰲江流域區(qū)域開發(fā)納入省市重點區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和港口、產(chǎn)業(yè)等各類專項規(guī)劃。二是推進基礎(chǔ)設(shè)施共建。以鐵路、高速公路、跨江通道和港航發(fā)展為依托，加強公共交通發(fā)展，形成一體化的綜合交通體系，打造溫州南部綜合交通樞紐。按照區(qū)域一體化發(fā)展需求，完善電力設(shè)施布局，推進油氣管網(wǎng)建設(shè)，構(gòu)建清潔安全經(jīng)濟的能源保障體系。統(tǒng)籌兩鎮(zhèn)基礎(chǔ)地理信息資源的開發(fā)，形成互聯(lián)暢通的信息網(wǎng)絡(luò)體系。三是推進公共服務(wù)共享。統(tǒng)籌發(fā)展兩鎮(zhèn)社會保障、社會事業(yè)和社會管理，完善各項民生政策配套，加速實現(xiàn)兩地居民“同城同待遇”。四是推進鰲江流域港產(chǎn)城聯(lián)動發(fā)展。立足溫州港蒼南港區(qū)和平陽港區(qū)聯(lián)動發(fā)展，謀劃港口集疏運網(wǎng)絡(luò)互通共聯(lián)，構(gòu)建鰲江流域區(qū)域港口集疏運網(wǎng)絡(luò)體系。打造浙南臨港產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和龍鰲海洋經(jīng)濟發(fā)展示范區(qū)，加快形成港產(chǎn)城互促發(fā)展新格局。

成立溫州市鰲江流域（龍港-鰲江）新型城市化綜合改革試點領(lǐng)導(dǎo)小組，部署指導(dǎo)“鎮(zhèn)改市”試點工作推進：一是建立聯(lián)動機制。省直部門和溫州市出臺相關(guān)政策，蒼南縣和平陽縣、龍港鎮(zhèn)和鰲江鎮(zhèn)政府負責(zé)實施和政策落實，形成上下聯(lián)動、協(xié)調(diào)順暢的工作機制。二是完善考核評估。注重對改革試點過程中的新經(jīng)驗新做法進行評估總結(jié)，建立工作進展發(fā)布制度，及時總結(jié)推廣經(jīng)驗，充分發(fā)揮典型示范帶動作用。三是安排專項資金支持，建立民資廣泛參與的投融資機制。合理利用現(xiàn)有融資平臺，積極探索全民股權(quán)等創(chuàng)新投融資模式。大力推進市政公用事業(yè)特許經(jīng)營，鼓勵和支持各類社會資金參與城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。四是引導(dǎo)推廣以政府與回歸溫商為主體的PPP模式。貫徹落實《支持溫商創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進溫州發(fā)展三年規(guī)劃》，鼓勵境內(nèi)外溫商資本參與教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利、商貿(mào)服務(wù)領(lǐng)域的項目建設(shè)。

（二）賦予兩鎮(zhèn)縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，推進行政管理機構(gòu)改革

根據(jù)兩鎮(zhèn)融合發(fā)展與簡化行政機構(gòu)、降低行政成本的要求，賦予兩鎮(zhèn)縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，切實提高政府行政效能，實現(xiàn)老百姓“辦事不出鎮(zhèn)”。一是賦予縣級財政管理權(quán)。在現(xiàn)有小城市培育專項資金和稅費返還制度的基礎(chǔ)上，加快建立獨立財政管理框架，按照“核定基數(shù)、提高分成、平穩(wěn)過渡”的原則，逐步充實鎮(zhèn)級財力。二是賦予縣級經(jīng)濟管理權(quán)。繼續(xù)加大權(quán)限下放力度，推進審批制度改革，賦予項目申報、用地報批、證照發(fā)放、稅收管理等縣級同等經(jīng)濟管理權(quán)，賦予縣級計劃制定權(quán)和規(guī)劃審批權(quán)。三是賦予縣級綜合執(zhí)法權(quán)。深化推進綜合執(zhí)法改革，在城市管理與建設(shè)、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護等方面賦予鎮(zhèn)縣級執(zhí)法權(quán)。四是賦予縣級社會管理權(quán)。根據(jù)實際需要，賦予文化、教育、體育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等方面部分縣級管理權(quán)限。

推行“大部制”改革創(chuàng)新管理機構(gòu)設(shè)置，打破“上下對口、條條分割”格局。第一，立足行政效能最大化，分設(shè)若干綜合部門、業(yè)務(wù)部門，強化鎮(zhèn)級人事管理。第二，優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置和人員配置，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，適當(dāng)減少一般性崗位人員，合理增加規(guī)劃、衛(wèi)生、教育、環(huán)保等專業(yè)技術(shù)崗位人員，提高行政事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人才比例。第三，完善社區(qū)治理體系。強化基層綜合服務(wù)管理平臺，改善社區(qū)自治方式，合理設(shè)置街道辦事處，賦予社會管理和公共服務(wù)職能。加大向社會力量購買公共服務(wù)的力度：制定政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄；靈活采取多種方式購買服務(wù)；完善公共服務(wù)的監(jiān)督評價機制；建立動態(tài)調(diào)整機制。

（三）構(gòu)筑同城發(fā)展的基礎(chǔ)體系，強化龍港鰲江一體化保障措施

圍繞龍鰲一體化發(fā)展目標(biāo)，優(yōu)化城市空間布局，加快新城區(qū)建設(shè)和舊城有機更新，通過三年努力形成鰲江兩岸一體化發(fā)展城市空間新格局。一是加快推進新城建設(shè)。加快推進龍港新城、世紀(jì)新城和鰲江新城開發(fā)建設(shè)。加快城市核心區(qū)打造，推進城市綜合體、高檔酒店、住宅和寫字樓開發(fā)，著力打造城市核心區(qū)。二是加快舊城有機更新。大力實施“三舊”改造，全面提速城中村（舊村）、舊住宅、舊廠區(qū)改造工作，進一步盤活土地資源，提升低效用地利用率。

立足兩鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色和基礎(chǔ)，加快融合互補發(fā)展，優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局。一是推進龍港鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)升級工程。重點依托區(qū)域灘涂圍墾資源優(yōu)勢，發(fā)展臨港工業(yè)。推進全鎮(zhèn)各類工業(yè)平臺建設(shè)，大力促進工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。建設(shè)小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)園和小微企業(yè)孵化園，培育發(fā)展中小企業(yè)。二是推進鰲江鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)提升工程。以商務(wù)商貿(mào)、現(xiàn)代物流、休閑旅游等三大現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為重點，加快服務(wù)業(yè)功能平臺建設(shè)。以海洋戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育和機械機電、食品、服裝等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造提升為重點，推進工業(yè)集聚集約發(fā)展。三是開展智慧城市改革創(chuàng)新工作。以龍港-鰲江區(qū)域融合發(fā)展為導(dǎo)向，推進“龍鰲智慧城”共建、龍鰲智慧設(shè)施共享和智慧民生事業(yè)共榮。加快編制“龍鰲智慧城”建設(shè)規(guī)劃，以龍港、鰲江城市新區(qū)為突破，帶動鰲江兩岸智慧城市有序全面建設(shè)。推進覆蓋龍港-鰲江兩鎮(zhèn)全域光網(wǎng)城市和無線網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加快光纖入戶工程，提升公共信息服務(wù)能力。開展智慧交通、智慧教育、智慧醫(yī)療、智慧社區(qū)、智慧環(huán)保、數(shù)字城管等領(lǐng)域的探索，逐步實現(xiàn)社會保障、醫(yī)療服務(wù)和公共服務(wù)等領(lǐng)域“一卡通”。

（四）全面放開落戶限制，創(chuàng)新農(nóng)村土地管理制度推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

按照國家“三個1億人”和“兩步走”的戰(zhàn)略，推進龍鰲一體化城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，全面放開落戶限制：一是實行按居住地登記的戶口遷移制度。以平陽戶籍管理制度改革試點為契機，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)戶口性質(zhì)劃分推行居住證制度，實現(xiàn)未能落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住證全覆蓋。積極引導(dǎo)有意愿、有能力的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他人口落戶城鎮(zhèn)，并將其完全納入城鎮(zhèn)住房、教育、衛(wèi)生和社會保障體系，同時保障其原先享有的宅基地、承包地、集體收益股權(quán)等權(quán)益不變。二是鼓勵引入高素質(zhì)人才。積極鼓勵引入高素質(zhì)人才，著力解決外來人才戶籍管理、社會保障、配偶安置、子女就學(xué)等問題。三是建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制。構(gòu)建由政府、企業(yè)、個人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本多元化分擔(dān)渠道，明確各級政府分擔(dān)責(zé)任。

（作者單位：中共浙江省委黨校）

基金項目：本文是作者主持的國家社科基金項目（14BJY100）“集體建設(shè)用地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場的制度設(shè)計與創(chuàng)新研究”階段性成果。